Intervention de Jean-Raymond Hugonet

Nous avons été saisis le 18 décembre 2020 par le Gouvernement des projets de contrats d'objectifs et de moyens (COM) de France Télévisions, Radio France, Arte France, France Médias Monde et de l'Institut national de l'audiovisuel (INA) pour la période 2020-2022.

Pour la première fois, ces contrats ont été conçus conjointement et coordonnés sur une même période de temps. Autre novation intéressante, ils comportent cinq objectifs communs qui visent à favoriser les convergences dans l'audiovisuel public.

Cet effort est louable mais il convient d'être réaliste car les synergies envisagées demeurent modestes et on ne peut attendre des COM qu'ils apportent la même efficacité qu'une réforme de la gouvernance de grande ampleur telle que notre commission de la culture la promeut depuis 2015.

Plus fondamentalement, alors que l'examen de la réforme de l'audiovisuel est toujours suspendu à l'Assemblée nationale, on peine à comprendre pourquoi le Gouvernement a préféré consacrer trois mois à l'automne pour élaborer ces documents imparfaits - auxquels il convient d'ajouter quelques semaines d'examen par Parlement et le CSA - au lieu de simplement reprendre l'examen de la réforme de l'audiovisuel là où elle avait été arrêtée.

À partir du moment où la priorité devient la recherche des synergies, pourquoi se contenter de quelques objectifs communs dans des documents non contraignants en lieu et place d'une véritable stratégie commune mise en oeuvre par une autorité commune dans la cadre d'un budget commun avec la possibilité de créer des rédactions communes, des filiales communes, des plateformes communes ? Poser la question, c'est prendre la mesure du chemin qui reste à parcourir et réaliser le temps qui a été perdu au cours de ce quinquennat.

Or, en matière d'audiovisuel, compte tenu de la concurrence féroce des nouvelles plateformes, le temps perdu se traduit par un retard qui s'accumule et un risque de sortie du jeu. France Télévisions a ainsi perdu ces dernières années sa souveraineté technologique - si ce n'est peut-être son âme - en décidant de se reposer sur la technologie du groupe RTL pour créer l'offre commerciale SALTO. Le repli de la diffusion de RFI et de France 24 de nombreux territoires stratégiques comme l'arrêt de la diffusion hertzienne en plusieurs langues de RFI actent, par ailleurs, le reflux de l'influence française pour économiser « une poignée de dollars » pour paraphraser Sergio Leone.

Nous devons donc vraiment nous demander si les objectifs et les moyens de ces COM sont à la hauteur des enjeux. Car, dans l'immédiat, je crains que ce soient d'abord les Chinois, les Russes et les Turcs concernant l'Afrique et le Moyen-Orient, de même que les Américains Netflix et Apple pour ce qui est des plateformes SVOD, qui approuvent ces COM avec enthousiasme.

Revenons justement à ces contrats. L'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication prévoit que des COM sont conclus entre l'État et ces cinq sociétés de l'audiovisuel public dont la durée « est comprise entre trois et cinq années civiles ». Si la loi prévoit donc l'obligation de conclure un COM, elle ne prévoit toutefois aucune sanction si l'État manque à cette obligation ou ne respecte pas les termes du document. C'est ainsi que les COM de Radio France et de l'INA conclus pour la période 2015-2019 n'ont pas été renouvelés dans les délais impartis. Par ailleurs, on peut rappeler que les dispositions financières des COM négociés avant 2017 n'ont pas été respectées par la majorité actuelle sans que des avenants n'aient été pour autant adoptés, ce qui illustre la portée toute relative de ces documents.

Le caractère peu contraignant de ces documents ne permet pas à cet outil de répondre au besoin de stabilité des entreprises de l'audiovisuel public. C'est une des raisons pour lesquelles le Gouvernement envisageait une réforme des COM dans le cadre du projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et à la souveraineté culturelle à l'ère numérique qui prévoyait de remplacer les COM par des « conventions stratégiques pluriannuelles » conclues entre l'État et la nouvelle société France Médias d'une part et la société ARTE France d'autre part.

Ces nouveaux COM sont plus synthétiques que les précédents puisqu'ils comprennent 5 objectifs communs et 5 objectifs spécifiques à chaque entreprise. Mais force est de constater que le principal apport attendu d'un COM - à savoir la détermination des ressources publiques sur une période de 4 à 5 ans - n'est pas au rendez-vous puisque les plans d'affaires annexés se limitent à préciser le montant de la contribution à l'audiovisuel public (CAP) prévue pour chaque entreprise en 2022. Toutes les autres informations étaient déjà connues.

En fait, l'apport de ces COM est à lire en négatif, puisqu'il tient dans la confirmation de l'absence de réforme de la CAP d'ici la fin du quinquennat qui se traduit par au moins trois conséquences :

- l'absence de remise à plat du modèle économique des entreprises de l'audiovisuel public va de pair avec le maintien d'un financement « mixte » avec d'une part, la CAP et, d'autre part, des recettes publicitaires qui comptent pour environ 10 % du budget de France Télévisions et de Radio France et sont appelées à progresser ;

- l'identité du service public qui est inversement proportionnelle à la recherche de l'audience publicitaire devrait s'en retrouver affaiblie sur les antennes des deux grands groupes publics de radio et télévision tandis qu'ARTE et France Médias Monde maintiendront leur différence ;

- l'absence de réforme de la CAP crée une incertitude complète sur l'avenir au-delà de 2022 avec la crainte de nouvelles diminutions de ressources voire une « rebudgétisation » de la CAP.

En somme, alors que depuis 5 ans les entreprises de l'audiovisuel attendent de la part de l'État des « preuves d'amour » à travers la création d'une nouvelle ressource universelle qui permettrait de garantir leur indépendance dans la durée et des moyens supplémentaires pour financer les priorités, l'actionnaire a préféré se contenter d'un plan de rigueur agrémenté - je dois le dire - de formules un peu creuses mais sympathiques pour donner le change. Une occasion manquée en somme, car le bilan à l'issue de ces COM sera tout de même assez modeste comme l'ont reconnu les dirigeants des entreprises auditionnés devant notre commission le 12 janvier dernier.

Si l'on passe en revue les cinq objectifs communs, la réalisation de l'objectif n° 1 consacré au renforcement d'une offre de service public identifiée qui s'adresse à tous les publics apparaît comme compromis, voire inatteignable. Le renforcement de la place de la publicité sur Radio France avec la suppression du plafond de 42 M€ ouvre la porte à une banalisation de l'offre de service public. Quant à l'offre commerciale SALTO, l'absence de publications de chiffres sur les abonnements malgré nos demandes répétées augure mal des résultats qui seraient pour le moment très modestes.

L'objectif n° 2 qui porte sur le développement des synergies et des partenariats est évidemment essentiel. Toutefois l'annexe listant ces coopérations vous a été distribuée. Elle constitue davantage un catalogue à la Prévert qu'un projet structuré porteur d'avenir. L'absence d'initiative commune en termes de maîtrise des nouvelles technologies suffit à illustrer le manque d'ambition quand on connaît l'importance que devraient prendre dans les années à venir les data, l'Ultra haute définition (UHD), l'intelligence artificielle ou les algorithmes utilisés sur les plateformes.

Que penser par ailleurs de certaines formules ronflantes comme l'annonce de la conclusion d'un « pacte de l'audiovisuel public pour le soutien et l'exposition de la culture et de la musique dans un contexte où le secteur est fortement impacté par la crise sanitaire ». Cette promesse de « pacte » a déjà du plomb dans l'aile puisque la présidente de France Télévisions n'a pas hésité à annoncer le lancement d'une nouvelle chaîne culturelle éphémère appelée « Culturebox » sur le canal 19 de la TNT laissé vacant par France Ô qui n'a fait l'objet - je peux vous l'affirmer - d'aucun échange avec ARTE, la chaîne culturelle franco-allemande qui diffuse déjà ce type de programmes sur sa plateforme.

D'autres coopérations sont également mentionnées mais le flou de leurs formulations les vide en réalité de toute substance. La direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC) reconnaît, par exemple, ne pas savoir à quoi correspondra l'offre numérique « partagée » entre France 3 et France Bleu tandis que le projet de filiale dédiée à la formation pilotée par l'INA est renvoyé aux conclusions d'une réflexion sur l'opportunité de la créer.

L'objectif n° 3 est sans doute le plus abouti puisqu'il vise la maîtrise des dépenses et la réorientation des crédits vers les programmes. Nous avons toujours approuvé cet objectif qui fonde la trajectoire budgétaire décidée en 2018 et qui a pour effet de mieux maîtriser la masse salariale qui constitue l'objectif commun n° 4. Notre commission avait rejeté les COM de Radio France en 2015 et de France Télévisions en 2016 précisément parce qu'aucun effort sérieux n'avait été réalisé sur la maîtrise de la masse salariale et qu'aucune suite n'avait été donnée aux rapports de la Cour des comptes.

Les nouveaux COM prévoient une « maîtrise » c'est-à-dire une stabilisation de la masse salariale et non une véritable baisse. On peut certes considérer que c'est insuffisant et qu'il reste des marges de progressions importantes. Pour autant, je ne sous-estimerai pas l'effort que cela représente pour au moins trois raisons :

- la première raison tient au fait que l'audiovisuel est une industrie de main-d'oeuvre et que la réduction du nombre des salariés au-delà d'un certain point impose une redéfinition des missions quand ce n'est pas une réduction du périmètre des activités ;

- la deuxième raison tient au dynamisme « naturel » de la masse salariale du fait de l'inflation, de l'augmentation des salaires due à l'ancienneté et des dispositions générales négociées par accords collectifs qui rend la stabilisation déjà difficile à obtenir ;

- une troisième raison tient à l'évolution de la pyramide des âges de ces entreprises et à la nécessité de recruter des jeunes maîtrisant les technologies numériques qui obligent à remplacer au moins partiellement les départs.

Ces trois facteurs excluent de considérer la masse salariale séparément du projet stratégique de l'entreprise sauf à prendre le risque de fragiliser l'exercice des missions au nom d'un objectif purement comptable. C'est ainsi que la diminution du nombre des journalistes de la radio arabophone MCD apparaît contradictoire avec l'objectif de diffusion des valeurs de la France dans le monde arabe. De la même manière, les suppressions de France 4 et de France Ô pour des raisons budgétaires devraient avoir un impact limité sur la masse salariale de France Télévisions compte tenu du reclassement des personnels sur d'autres activités et du coût des mesures de compensation adoptées pour préserver l'offre à destination de la jeunesse et des outre-mer.

On peut reconnaître que des progrès ont été réalisés dans la gestion depuis 2015 grâce à la mobilisation des directions des entreprises et des personnels. Je regrette toutefois qu'il ait fallu attendre 2018 pour que cette préoccupation soit inscrite en tête des priorités ce qui a pour effet de concentrer les efforts sur les années 2021-2022.

Je déplore une nouvelle fois la décision de limiter l'horizon des COM à 2022 avec pour conséquence de réduire la visibilité des entreprises. Le choix d'un COM de 4 ou 5 ans aurait permis de rassurer les entreprises et les personnels sur leur avenir et de mieux associer ces derniers aux efforts demandés. Au lieu de cela, une crainte grandit d'une remise en cause du financement indépendant par la CAP après 2022 et d'une nouvelle réduction des moyens qui menacerait sans doute l'étendue de l'offre.

Concernant l'objectif n° 5 de « média exemplaire », si on peut constater les progrès déjà accomplis en faveur de la parité hommes-femmes notamment, je rappelle que l'exemplarité ne saurait faire l'impasse sur la rémunération de certains animateurs « stars » et sur le coût de certains contrats conclus avec des sociétés de production. On ne peut que regretter à cet égard que les COM n'appellent pas à respecter une certaine éthique du service public en matière de coût des programmes et de rémunération des personnels.

Les objectifs spécifiques à chacune des entreprises sont trop nombreux pour être tous évoqués ce matin et vous les retrouverez dans le rapport écrit. J'en citerai néanmoins quelques-uns qui me semblent significatifs :

L'objectif n° 7 du COM de France Télévisions confirme l'arrêt de France 4 alors même, comme l'a rappelé la présidente de France Télévisions, que l'entreprise se voit demander d'augmenter sa couverture de la population. Je considère, par ailleurs, comme tout à fait inopportun de priver les familles les plus modestes, celles qui n'ont pas nécessairement accès à internet, d'un programme linéaire de confiance exempt de publicité. Ce coup de canif à notre conception du service public de l'audiovisuel ne peut être passé sous silence.

L'objectif n° 10 consacré à la proximité réaffirme les engagements du groupe en faveur de l'Outre-mer et annonce le déploiement progressif d'offres d'initiative 100 % régionales. Cette régionalisation de France 3 reste floue dans ses modalités, son coût et son calendrier. Alors que ce projet aurait pu constituer un axe stratégique, on comprend « entre les lignes » qu'il ne devrait prendre forme qu'après 2022, Delphine Ernotte Cunci nous ayant rappelé que son mandat courrait jusqu'à 2025.

L'objectif n° 6 du COM de Radio France vise pour sa part à proposer une offre « à la pointe des nouveaux usages de la radio et de l'audio » ce qui passe, en particulier, par la création d'une plateforme numérique de référence de l'audio et la diffusion de ses sept chaînes en radio numérique terrestre (RNT). Ces deux projets sont à la fois complémentaires et indispensables pour préserver l'attractivité de la radio publique.

L'objectif n° 10 du COM de l'INA envisage de « poursuivre une politique immobilière et foncière ambitieuse et collaborative au service de la modernisation » tout en reconnaissant qu'aucun crédit n'était prévu pour avancer dans ce sens. Nous touchons là vraiment à la limite de l'exercice...

J'ai eu par ailleurs l'occasion de m'entretenir avec la présidente de France Médias Monde de certaines rédactions maladroites de leur COM. L'objectif n° 6 par exemple érige la laïcité au rang des valeurs à défendre dans le monde alors qu'il s'agit surtout d'un principe de vie en commun et d'organisation des services publics. Ériger la laïcité au rang des valeurs, c'est prendre le risque d'accroître le malentendu sur cette notion qui n'existe pas dans d'autres cultures.

Enfin, les objectifs spécifiques d'ARTE visent à déployer son offre en Europe et à accroître la nature européenne de ses programmes, ce qui est complètement cohérent avec la vocation de l'entreprise et crédible à la fois techniquement et financièrement.

En conclusion, ces COM sur lesquels nous avons à donner un avis doivent être examinés avec lucidité.

La loi de 1986 prévoyant que leur durée est comprise entre 3 et 5 ans, il difficile de ne pas signaler au Gouvernement sa pirouette consistant à intégrer l'année 2020 dans sa programmation triennale pour rentrer dans les clous. Ce non-respect d'une disposition très claire de la loi de 1986 permet de mesurer la nature profonde de ces COM qui relèvent davantage selon moi de l'exercice de communication que de la programmation stratégique.

Je ne partage pas non plus l'argument selon lequel le Gouvernement ne voulait pas anticiper sur la prochaine législature en se projetant après 2022. Le rôle d'un Gouvernement est précisément de préparer l'avenir et non de piloter à vue avec pour seul horizon les échéances électorales. La loi de programmation militaire a d'ailleurs pour terme 2025 tandis que la loi de programmation pour la recherche vise 2030. Pourquoi l'audiovisuel serait-il traité différemment ?

Le propre des démocraties avancées est d'être capables de faire des choix pluralistes qui engagent la puissance publique dans la durée à l'image de l'actuelle Charte royale de la BBC entrée en vigueur le 1er janvier 2017 qui cessera de produire ses effets le 31 décembre 2027.

Non seulement ces COM ne remplissent pas leur fonction de définition d'un projet stratégique de moyen terme mais, à travers les non-dits, ils créent une inquiétude forte dans chaque entreprise de l'audiovisuel public sur l'après 2022 concernant l'avenir de la CAP dont la réforme maintes fois annoncée depuis 2017 a été chaque fois repoussée. Alors que les commissions de la culture et des finances du Sénat avaient dès 2015, dans le rapport de nos collègues Jean-Pierre Leleux et André Gattolin, insisté sur la nécessité de remettre à plat à la fois le modèle économique et la gouvernance de l'audiovisuel public, force est de constater la difficulté à agir de ce Gouvernement alors que le quinquennat se rapproche de son terme.

La réforme de l'audiovisuel préparée par Franck Riester était sur le point de créer les conditions d'une gestion plus stratégique de l'audiovisuel public tandis que l'adoption d'une redevance universelle à l'allemande - qui fait quasiment consensus parmi nous - que l'ancien ministre de la culture nous annonçait pour 2021 « au plus tard », aurait permis de mettre sur la table la place de la publicité et donc de l'identité du service public. L'absence de réforme de la CAP se traduit au contraire dans les COM de Radio France et de France Télévisions par une réaffirmation de la publicité comme seule véritable marge de manoeuvre des entreprises concernées.

Comme l'a indiqué la présidente de France Télévisions lors de la table ronde du 12 janvier, les synergies prévues par les COM sont en réalité plus modestes qu'attendu, ce qui réduit sensiblement la portée des objectifs communs et de la synchronisation des calendriers. Le seul véritable apport de ces COM tient, en fait, à la confirmation de la trajectoire budgétaire de 2018 qui a eu pour mérite de placer l'objectif de rigueur dans la gestion en tête des préoccupations des dirigeants de l'audiovisuel public, mais nul n'était besoin de rédiger ces COM pour appliquer cette trajectoire décidée il y a trois ans.

Au-delà de l'absence de perspectives financières et stratégiques dont témoignent la feuille de route et les objectifs communs des COM, nous pouvons nous inquiéter tout particulièrement de cinq dispositions propres aux COM de France Télévisions, Radio France, France Médias Monde et de l'INA qui les rendent à mes yeux inacceptables en l'état. Ces dispositions concernent :

- la suppression de France 4 confirmée par le COM de France Télévisions. Elle est contradictoire avec l'objectif d'adresser à la jeunesse des programmes éducatifs et porteurs des valeurs républicaines alors même qu'elle ne constitue pas une source d'économies significative pour l'entreprise et que le projet de Delphine Ernotte Cunci de juillet 2020 prévoyait le maintien de France 4 ;

- la disparition du plafond de 42 M€ de recettes publicitaires dans le COM de Radio France. Cette libéralisation de la publicité sur les antennes du service public rompt les engagements pris envers les radios privées qui seront directement impactées et place le groupe public dans une dépendance accrue à l'audience qui affaiblira à la fois son identité de service public et son indépendance éditoriale ;

- l'absence de ligne claire concernant la définition et le déploiement de l'offre numérique commune à France 3 et France Bleu. L'offre « partagée » mentionnée dans le COM ne correspond à aucun modèle concret et ne s'inscrit pas dans un calendrier connu. Ce manque de précisions contredit à la fois la priorité accordée à la proximité et la nécessité de poursuivre la transformation numérique ;

- la diminution de 20 journalistes de Monte Carlo Doualiya (MCD) et le rapprochement avec la rédaction de France 24 arabophone. Si les mutualisations des rédactions peuvent certainement permettre d'améliorer l'offre, elles ne peuvent viser d'abord des économies de postes sur des zones de diffusion stratégiques. L'affaiblissement de la radio arabophone française apparaît contradictoire avec la priorité donnée du développement de l'audiovisuel extérieur dans le monde arabo-musulman ;

- enfin, l'absence de décision concernant la création autour de l'INA d'un pôle de formation à destination des 15 000 personnels de l'audiovisuel public jette un doute sur la volonté de mener des mutualisations. La formulation retenue par le COM faisant référence à une simple réflexion sur l'opportunité de créer cette offre commune illustre les difficultés de l'actionnaire à faire prévaloir l'intérêt commun de l'audiovisuel public sur les habitudes et les forces centrifuges.

Le caractère fondamental de ces cinq objections spécifiques couplé aux réserves générales sur la forme et la portée de ces documents m'amène à proposer à la commission de donner un avis défavorable à l'adoption des COM de France Télévisions, Radio France, France Médias Monde et de l'INA pour la période 2020-2022.

Je souhaite préciser que ces avis négatifs visent d'abord l'actionnaire de ces entreprises qui aura échoué depuis 2017 à créer les conditions favorables au développement de ces entreprises en les plaçant dans la situation de devoir dégrader leur offre lorsqu'elles ne pouvaient pas recourir à des ressources propres qui dénaturent souvent leur identité de service public.

A contrario, je vous propose de prendre acte que, du fait de son statut international, la société ARTE France n'est pas soumise aux mêmes vicissitudes que ses cousines de l'audiovisuel public national. Le COM d'ARTE France est en effet subordonné au projet de groupe 2017-2021 du groupe franco-allemand ARTE et il devra respecter le COM 2021-2024 du groupe dont la préparation commencera en juin prochain. Sur le plan financier, ARTE France s'inscrit dans le cadre du budget quadriennal négocié en 2019 par le groupe ARTE avec ses tutelles française et allemande. La chaîne franco-allemande constitue donc une exception dans le paysage français puisqu'elle dispose d'une visibilité financière et stratégique jusqu'à 2024 qui lui permet de mener à bien son projet d'entreprise en toute indépendance avec des résultats inégalés en termes de qualité et de diversité des programmes. Je vous propose donc de donner un avis favorable à l'adoption du COM d'ARTE France.