Intervention de Jean-François Rapin

Mes chers collègues, je vous présente aujourd'hui le sixième rapport d'information sur le suivi des positions européennes du Sénat - résolutions européennes, avis motivés et avis politiques -, qui vous a été préalablement distribué.

Ce rapport traduit, dans le domaine des affaires européennes, l'attachement de la Haute Assemblée au contrôle des suites données à ses travaux dans le cadre plus général de l'application des lois. Ainsi, le président de la commission des affaires européennes participe de façon régulière désormais au débat sur le bilan annuel de l'application des lois.

Mon rapport présente un bilan de la prise en compte et de la mise en oeuvre des différentes positions européennes adoptées par le Sénat entre le 1er octobre 2019 et le 30 septembre 2020.

Comme Jean Bizet l'année dernière, je voudrais souligner la très grande qualité des informations contenues dans les fiches de suivi - il y en a eu seize cette année - que nous adresse le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) sur les résultats des négociations.

Comme mon prédécesseur également, je souhaiterais que le SGAE, à l'avenir, nous transmette ses fiches de suivi de façon plus régulière, et non plus seulement sur demande et quelques semaines avant l'examen de ce rapport : l'objectif est que la procédure devienne véritablement banalisée et que notre dialogue avec le Gouvernement soit fluide et permanent.

Je vous rappelle également l'audition particulièrement riche et utile de Clément Beaune devant notre commission, le 11 février dernier, qui comportait un débat interactif auquel plusieurs collègues ont participé. Elle a constitué pour notre commission l'occasion d'une discussion centrée sur les enjeux politiques des actions européennes traditionnelles, la politique agricole commune (PAC) et celle de la concurrence en particulier, mais aussi sur des sujets d'avenir tels que le Fonds européen de défense et la lutte contre la cybercriminalité. Je considère que cet exercice constitue un moment important du contrôle parlementaire de l'action gouvernementale en matière européenne.

Entre le 1er octobre 2019 et le 30 septembre 2020, le Sénat a adopté dix-sept résolutions européennes, contre quinze l'année précédente. Je signale que notre commission a été saisie de 852 textes en 2020, soit le même niveau que l'année précédente.

Sur ces dix-sept résolutions, dix sont issues d'une proposition de résolution de notre commission, six d'une initiative d'un ou plusieurs de nos collègues et une du groupe de travail commun à notre commission et à celle des affaires économiques sur la modernisation de la politique européenne de la concurrence. Six résolutions ont donné lieu à un rapport d'information de notre commission, et cinq à un rapport d'une commission permanente.

Deux rapports d'information ont été publiés sous le double timbre de commissions, l'un avec la commission des affaires économiques et l'autre avec la commission des lois. Treize résolutions ont également fait l'objet d'un avis politique adressé à la Commission.

En revanche, aucune résolution n'a été débattue en séance publique, alors que deux l'avaient été l'année dernière. Si cette situation est largement imputable à la crise sanitaire, elle n'en est pas pour autant satisfaisante, et je souhaite que nous puissions prochainement faire évoluer les choses.

Quant aux avis motivés sur le respect du principe de subsidiarité, le Sénat en a adopté trente et un depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne. Nous en avons adopté un seul, sur la loi européenne sur le climat, au cours de la période couverte par le rapport, et nous n'en avions adopté aucun l'année précédente.

Je note d'ailleurs qu'en 2019, la Commission n'a reçu aucun avis motivé de la part des parlements nationaux, contre trente-sept l'année précédente, après une diminution de 28,8 % entre 2017 et 2018. Je m'interroge sur les raisons de ce moindre intérêt pour le contrôle parlementaire de subsidiarité.

Pour ce qui concerne les avis politiques, notre commission en a adressé quinze à la Commission entre le 1er octobre 2019 et le 30 septembre 2020, contre dix-neuf l'année dernière. Tous ont reçu une réponse de la part de la Commission. Son délai de réponse, censé ne pas dépasser trois mois, s'est très sensiblement amélioré sur la période couverte par le rapport : le taux de réponse dans le délai imparti s'établit à 80 %, contre 47,4 % l'année dernière. Sur les trois réponses adressées après le délai de trois mois, le retard était très limité, parfois seulement quelques jours. Je me félicite naturellement de cette réelle amélioration et j'espère qu'elle pourra perdurer.

Je partage l'appréciation portée par Jean Bizet l'année dernière d'une qualité globalement satisfaisante des réponses apportées par la Commission dans le cadre du dialogue politique. Souhaitons que les efforts entrepris soient étendus à l'ensemble de ses réponses et poursuivis par la nouvelle Commission, afin de réduire au maximum le caractère encore un peu trop formel de cet exercice. De toute façon, nous ne manquerons pas de poursuivre le dialogue politique si nous considérons que les réponses obtenues sont incomplètes ou excessivement générales, comme nous l'avons déjà fait dans le passé.

Enfin, selon des chiffres de la Commission elle-même, en transmettant douze avis politiques sur l'année 2019, notre commission figure parmi les dix les plus actives parmi toutes les assemblées parlementaires de l'Union européenne, qui en compte trente-neuf.

J'en viens maintenant au fond. Je serai bref, me permettant de vous renvoyer au rapport sur le suivi de chacune des résolutions qui y sont analysées.

Sur l'année parlementaire écoulée, dans 83 % des cas, les positions exprimées par le Sénat dans ses résolutions européennes ont été prises en compte au cours des négociations et influent donc directement sur le contenu des directives et règlements finalement adoptés.

D'une façon quelque peu schématique, il est possible de classer les résolutions européennes du Sénat en trois catégories quant aux suites qu'elles ont reçues.

Dans près de 30 % des cas - ce qui est un taux honorable, mais dix-sept points en dessous de celui de l'année dernière -, nos résolutions ont été prises totalement ou très largement en compte.

Je peux citer la volonté de garantir, au sein de la PAC, le système d'autorisation préalable de plantation viticole jusqu'en 2050 : la France a obtenu que le système d'autorisation préalable de plantation viticole soit certes prolongé, mais sans doute seulement jusqu'au 31 décembre 2045.

Je peux également mentionner le mandat de négociation du nouveau partenariat entre l'Union européenne et le Royaume-Uni : l'accord conclu en décembre 2020 avec ce pays prévoit notamment une période de cinq ans et demi pendant laquelle la continuité des accès aux eaux britanniques est garantie, avec une diminution progressive des quotas européens de 25 %.

Je dois aussi citer l'amélioration de la lutte contre la fraude aux financements européens dans le cadre des politiques de voisinage : des règles ont été définies sur la coopération entre l'Office européen de lutte anti-fraude (OLAF) et le nouveau Parquet européen.

S'agissant de l'évaluation des technologies de santé, les États membres restent libres de faire leurs évaluations nationales, sans se voir imposer l'évaluation européenne.

Concernant la lutte contre la cybercriminalité, un accord a été trouvé sur le retrait des contenus terroristes en ligne, et le renforcement du mandat d'Europol est en cours de négociations.

Dans 53 % des cas, les positions du Sénat ont été partiellement suivies.

Je peux ainsi mentionner les enfants privés de tout lien avec leur parent européen à la suite d'un enlèvement commis par leur parent japonais. Le 31 janvier 2020, lors de la deuxième réunion du comité mixte institué par l'accord de partenariat stratégique entre l'Union européenne et le Japon, l'Union a invité le Japon à améliorer son cadre juridique et l'application effective de celui-ci afin de garantir le respect des décisions judiciaires et de ses engagements internationaux, en particulier la convention de La Haye, auxquelles le pays est partie.

L'Union a également insisté sur la nécessité de garantir l'intérêt supérieur de l'enfant et de respecter les droits de visite accordés aux parents. En revanche, n'ont pas été satisfaites nos demandes sur l'établissement d'une liste européenne de pays ne se conformant pas aux obligations qui leur incombent en vertu de la convention de La Haye ou sur l'amélioration de l'accès des ressortissants européens et japonais à une information claire, transparente et objective en matière de droit de la famille.

Pour ce qui est du cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027 de l'Union européenne et le plan de relance européen, le Gouvernement fait valoir que la PAC sera finalement renforcée sur cette période, avec une enveloppe en augmentation de 1,5 % en valeur par rapport à la période 2014-2020.

Le montant des aides consacrées au développement rural est en hausse, à 11,4 milliards d'euros, mais celui des aides directes diminue. Les autorités françaises disent également s'être attachées à défendre les montants initialement proposés par la Commission pour le Fonds européen de défense et le programme spatial, mais les négociations n'ont pas permis d'atteindre les objectifs initiaux. Par ailleurs, la suppression des rabais, qui figurait parmi les objectifs tant des autorités françaises que du Sénat, n'a pas abouti au cours des négociations.

Quant au Fonds européen de défense, un accord a été trouvé sur sa création, avec un montant de 8 milliards d'euros pour la période 2021-2027, mais, je le disais à l'instant, la France visait 10, voire 13 milliards d'euros.

Toutefois, selon l'expression de Clément Beaune au cours de son audition, « il faut le prendre comme une étape essentielle » et « il faudra faire vivre ce fonds pour montrer son utilité ».

Nous avons également obtenu le maintien du ratio entre les crédits alloués à la recherche - un tiers du budget total - et ceux alloués au développement capacitaire à hauteur de deux tiers.

S'agissant de la lutte contre la fraude sociale transfrontalière et l'amélioration de la coopération européenne en matière de lutte contre la fraude aux prestations sociales, les négociations sur la révision des règlements de coordination de sécurité sociale ont été nombreuses et se sont concentrées sur plusieurs sujets, dont la question de la notification préalable du détachement auprès de l'organisme de sécurité sociale de l'État d'envoi.

Les cas de dérogation doivent rester limités, mais c'est précisément sur ce point que la négociation achoppe, les États membres d'Europe centrale souhaitant que les dérogations s'appliquent à l'ensemble des voyages d'affaires et pour une durée allant jusqu'à trente jours.

La France a obtenu satisfaction sur la numérisation des procédures, même si des défis techniques demeurent. Notre pays promeut également la mise en place d'un numéro de sécurité sociale européen, mais les négociations n'ont pas porté sur ce sujet.

Concernant le programme de travail de la Commission européenne pour 2020, les négociations sur le Pacte vert sont en cours, et les autorités françaises disent porter certaines positions sénatoriales, par exemple sur l'énergie, telles que les rénovations dans le secteur du bâtiment à des fins d'efficacité énergétique ou la rénovation de bâtiments publics.

De même, les récentes propositions de la Commission sur le Digital Services Act (DSA) et le Digital Market Act (DMA) sont globalement alignées sur les priorités françaises pour ce qui concerne le renforcement de la responsabilité des plateformes dans la diffusion de contenus et produits illégaux ou encore la régulation ex ante, même si nous souhaitons que la réglementation appréhende l'ensemble de la fonction de modération, sans se limiter aux seuls contenus illicites.

Nous avons également obtenu gain de cause sur la nouvelle méthodologie de l'élargissement et sur la politique de voisinage, de même que sur la nouvelle stratégie de l'union de la sécurité. En revanche, notre demande de création d'un « carton vert », c'est-à-dire d'un droit d'initiative pour les parlements nationaux, reste vaine.

Pour ce qui est de la modernisation de la politique européenne de la concurrence, notre résolution était intervenue très en amont, alors que plusieurs propositions de nature législative restent attendues pour les prochains mois. Toutefois, Clément Beaune a indiqué que le Gouvernement soutenait notre demande de révision de la définition du marché pertinent, qui date de 1997.

Par ailleurs, le projet de règlement DMA prend partiellement en compte plusieurs positions du Sénat, par exemple sur la nécessité de disposer d'analyses sectorielles systématiques de l'état de la concurrence, sur le nécessaire renforcement de la flexibilité dans l'application du droit européen de la concurrence grâce à des mesures conservatoires, et sur l'intégration de nouveaux concepts d'analyse adaptés au numérique afin d'assurer un suivi préventif des comportements des acteurs.

En revanche, à ce stade, nous n'avons pas obtenu satisfaction sur l'indispensable enrichissement de la notion-clef de bien-être du consommateur ni sur la nécessité d'une évaluation a posteriori et transparente des décisions prises en matière de concurrence.

Concernant la mobilité des professionnels de santé au sein de l'Union européenne, les avancées sont réduites, en dépit de l'appui des autorités françaises. Ainsi, pour les professions de santé, qui devraient absolument maîtriser la langue du pays d'accueil, le contrôle de la maîtrise de la langue française n'intervient encore que s'il est nécessaire et reste à distinguer de la reconnaissance des qualifications professionnelles.

S'agissant de la préservation de la souveraineté de l'Union européenne dans le domaine énergétique, le champ d'application du règlement dit « de blocage » de 1996 a été élargi pour y ajouter le régime de sanctions américain à l'encontre de l'Iran de manière à lutter contre l'extraterritorialité des sanctions américaines.

Enfin, dans trois cas seulement, notre résolution européenne n'a, jusqu'à présent, reçu aucune suite effective : la préservation de la pérennité des compagnies aériennes immatriculées dans l'Union européenne tout en garantissant les droits des passagers aériens, le renforcement des mesures exceptionnelles de la PAC pour faire face aux conséquences de la pandémie de covid-19 et l'affirmation de la primauté effective des objectifs de la PAC sur les règles européennes de concurrence, et, enfin, l'adaptation du régime de protection dont bénéficie le loup en application de la convention de Berne et de la législation européenne.

Vous le voyez, globalement, le bilan est très largement positif. J'y vois un encouragement à poursuivre l'action de notre commission, et je vous remercie d'y participer activement.