Intervention de Pierre Moscovici

– Je vous remercie de m’avoir invité à vous présenter le rapport de la Cour des comptes relatif à la préparation et à la mise en œuvre du plan de relance.

La Cour des comptes a pour mission de nourrir le débat public, d’éclairer la décision et de contribuer à votre contrôle vigilant des dépenses publiques. La Constitution lui confie une mission d’assistance au Parlement, qui me tient beaucoup à cœur. Notre institution entretient d’excellentes relations avec le Sénat.

Je suis accompagné d’une partie de ceux qui ont mené à bien ce travail de grande ampleur, ayant mobilisé l’ensemble des chambres : le président Christian Charpy, MM. Louis-Paul Pelé et Lionel Vareille et Mme France Thery, rapporteurs, ainsi que M. Géraud Guibert, contre-rapporteur.

Ce rapport répond à la saisine du président de votre commission en date du 17 décembre 2020. Il fait suite à des publications antérieures de la Cour des comptes, en particulier au rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin dernier et au rapport sur la stratégie de finances publiques pour la sortie de crise, réalisé, également en juin dernier, à la demande du Président de la République et du Premier ministre. Ces deux rapports traitent notamment du renforcement de notre croissance potentielle.

Par ailleurs, le rapport public annuel que j’ai présenté devant votre assemblée il y a peu est entièrement consacré à la gestion de la crise sanitaire et économique. En outre, la Cour des comptes a récemment publié des rapports relatifs à certains dispositifs intégrés au plan de relance, dont MaPrimeRénov’.

Enfin, dans quelques semaines, notre rapport sur le budget de l’État et les notes d’exécution budgétaire qui l’accompagnent donneront une information détaillée sur la consommation des crédits en 2021, notamment en ce qui concerne la mission « Plan de relance ».

Je vous livrerai ce matin une analyse d’ensemble du plan de relance, dont la mise en œuvre, j’y insiste, est loin d’être achevée : elle se poursuivra tout au long de 2022 et même au-delà, notamment dans son volet européen, qui court jusqu’en 2026 au moins. Le présent rapport constitue donc un bilan d’étape de la préparation et de la mise en œuvre du plan de relance.

J’aborderai successivement la genèse de ce plan et les objectifs qui lui sont assignés par le Gouvernement ; les difficultés identifiées dans la conception et la mise en œuvre de ce plan et nos recommandations visant en particulier à améliorer le suivi de son exécution et l’information du Parlement, ainsi que les territoires et les bénéfices qu’ils peuvent tirer de ce plan ; l’état de la mise en œuvre financière de ce plan, sur la base des données dont nous disposons ; les enjeux et les risques que nous identifions pour l’avenir.

À l’été 2020, au sortir du premier confinement et des premières mesures restreignant l’activité économique, la France faisait face à une contraction sans précédent de son PIB – de 8 % sur l’ensemble de 2020. Toute l’Europe se trouvait dans la même situation.

Après avoir mis en œuvre des mesures d’urgence visant à limiter la contraction de l’activité, notamment l’activité partielle, le fonds de solidarité et les prêts garantis par l’État, le Gouvernement a lancé un plan de relance pour permettre un retour rapide de l’activité économique au niveau d’avant-crise. Cet objectif de relance s’accompagnait d’un second : la transformation de l’économie.

Annoncé le 3 septembre 2020, le plan France Relance consacre 100 milliards d’euros à ces deux objectifs. Il a vocation à être mis en œuvre principalement en 2021 et 2022.

Sur ce montant, 86 milliards d’euros sont financés par l’État, dont 64 milliards d’euros sous forme de crédits budgétaires, 2 milliards d’euros sous forme de garanties et 20 milliards d’euros sous forme de baisses d’impôts de production, pour 10 milliards d’euros par an en 2021 et 2022.

Les autres financeurs du plan de relance sont les administrations de sécurité sociale, pour 9 milliards d’euros, ainsi que la Banque des territoires de la Caisse des dépôts et consignations et Bpifrance, pour 5 milliards d’euros.

Une partie notable de ces 100 milliards d’euros doit être refinancée par l’Union européenne ; j’y reviendrai, car c’est un enjeu important pour l’avenir.

J’en viens à la conception et à la mise en œuvre de ce plan, notamment sous l’angle territorial.

Ces 100 milliards d’euros financent un ensemble assez touffu de mesures. Celles-ci ne font pas l’objet d’un recensement exhaustif, unique et partagé entre les différentes administrations, ce qui, il faut le reconnaître, ne facilite pas leur suivi.

Le plan de relance s’organise autour de trois priorités destinées à transformer l’économie sur le moyen terme : la transition écologique, notamment la rénovation thermique des bâtiments publics et des logements, la décarbonation de l’industrie et le développement des mobilités vertes ; la compétitivité des entreprises, avec la baisse des impôts de production, le soutien à l’innovation ciblé vers des secteurs comme le spatial et l’aéronautique et les aides à la relocalisation ; la cohésion sociale et territoriale, avec des mesures en faveur de l’emploi, certaines ciblées sur les jeunes, et le soutien à l’investissement public dans le cadre du Ségur de la santé.

Une part des crédits de France Relance abonde des dispositifs qui existaient déjà. Ainsi, MaPrimeRénov’bénéficie d’une enveloppe supplémentaire de 2 milliards d’euros. Il en va de même des mesures de soutien aux marchés clés des technologies vertes, déjà programmées dans le cadre du quatrième programme d’investissements d’avenir.

Une autre partie de ces crédits bénéficie à des décisions qui étaient envisagées, mais attendaient des financements. Ainsi du financement des investissements sur le réseau de la SNCF. Les crédits affectés à ces investissements proviennent de la recapitalisation de la SNCF à hauteur de 4,05 milliards d’euros dans le cadre du plan d’urgence, suivie d’un reversement de même montant à l’État sur un fonds de concours. Les investissements financés par ce versement correspondent en partie à des travaux déjà prévus, répondant à des impératifs réglementaires ou de mise aux normes.

Enfin, il y a, tout de même, des mesures entièrement nouvelles, comme l’accélération de la stratégie nationale en faveur de l’hydrogène, la baisse des impôts de production, les aides à la relocalisation et les mesures en faveur de l’emploi des jeunes.

La frontière avec d’autres plans ou programmes en cours n’est pas toujours claire et parfois même confuse. De fait, cet objet particulier qu’est le plan de relance se caractérise par sa complexité.

Certaines dépenses peuvent être considérées comme relevant plutôt de l’urgence, comme l’allocation de rentrée scolaire versée en août 2020, avant l’annonce du plan de relance, les tickets de repas universitaires à 1 euro et les mesures temporaires de soutien aux recettes des collectivités locales.

D’autres relèvent de programmes ordinaires plutôt que de la relance. C’est le cas des mesures relatives à la poursuite d’études des néobacheliers, destinées à créer des places supplémentaires dans l’enseignement supérieur à la suite du taux de réussite exceptionnellement élevé au baccalauréat 2020.

Enfin, nous constatons des recouvrements entre le plan de relance, les programmes d’investissement d’avenir successifs, dont 11 milliards d’euros ont été intégrés au plan de relance, et le plan France 2030, ce qui ne facilite pas le suivi des différents dispositifs.

Complexe, le plan de relance l’est aussi du point de vue de sa gestion, confiée à un nombre important d’acteurs : administrations centrales et déconcentrées, opérateurs, collectivités territoriales, administrations de sécurité sociale, Banque des territoires, Bpifrance, réseaux consulaires. Certes, des comités de pilotage ont été mis en place au niveau national comme au niveau local ; mais leur fonctionnement s’est révélé inégal, surtout au niveau local, comme l’ont confirmé les associations d’élus que nous avons consultées.

La création de la mission « Plan de relance » a permis de regrouper et d’identifier une part importante des financements assurés par l’État, mais elle n’englobe pas l’ensemble des crédits : certains sont disséminés dans d’autres missions budgétaires, avec un risque de banalisation.

Par ailleurs, les différents mécanismes mis en œuvre – commande publique classique, mesures de guichet, appels à manifestations d’intérêt, appels à projets – ont nécessité une machinerie administrative assez lourde pour assurer une mise en œuvre rapide.

Cette rapidité d’exécution a pu avoir pour contrepartie une moindre exigence dans la sélection des projets retenus, avec un risque d’effet d’aubaine. De fait, le choix des projets a reposé sur des critères simples, avec une conditionnalité limitée et sans ciblage massif. Ainsi, pour MaPrimeRénov’, nous avons relevé que, si l’objectif de massification est très perceptible, la vérification de la qualité et de l’efficacité des travaux menés n’est pas assurée.

Enfin, le suivi du plan de relance s’est avéré difficile à assurer de manière exhaustive au niveau le plus fin, notamment pour les dispositifs gérés par les opérateurs. Entre le moment où le décaissement est effectué par l’État vers ceux-ci et celui où les bénéficiaires finaux reçoivent les fonds publics, une zone grise existe, difficile à appréhender.

Nous formulons deux recommandations pour pallier ces difficultés.

D’abord, il conviendrait de ne plus ouvrir d’autorisations d’engagement sur la mission « Plan de relance » au-delà de la fin 2022 et de prévoir sa suppression le plus tôt possible après cette échéance. En effet, il est nécessaire de bien délimiter le plan de relance dans le temps, une intervention aussi massive devant rester ponctuelle.

Ensuite, nous préconisons de mettre en place rapidement un dispositif de suivi des crédits décaissés par les opérateurs pour chaque programme de la mission « Plan de relance », afin de disposer d’une information complète sur l’avancement du plan.

Enfin, nous relevons le coût élevé de la communication autour du plan de relance : le Service d’information du Gouvernement a dépensé 17 millions d’euros pour des campagnes visant à faire connaître le plan de relance, auxquelles se sont ajoutées des actions de communication sectorielles menées par les ministères et les opérateurs, pour plusieurs millions d’euros supplémentaires. C’est tout de même beaucoup.

L’objectif de territorialisation, auquel vous êtes naturellement très attachés, a été ajouté aux deux objectifs initiaux par le Gouvernement dans un second temps.

Le déploiement du plan dans les territoires s’est en grande partie appuyé sur les préfets : ils ont joué un rôle d’animation auprès de l’ensemble des acteurs locaux et ont choisi les bénéficiaires de certaines mesures. Par ailleurs, un peu plus de 10 milliards d’euros sont consacrés à des actions qui bénéficient directement aux collectivités territoriales.

La Cour des comptes constate un manque de coordination des différents supports de contractualisation entre l’État et les collectivités territoriales : accords de relance avec les régions et les départements, contrats de relance et de transition écologique, contrats de plan État-région. De surcroît, toutes les collectivités territoriales n’ont pas bénéficié du plan de relance dans les mêmes conditions, certaines demeurant à l’écart des contractualisations ou ne disposant pas de l’ingénierie nécessaire à la présentation d’un projet.

Enfin, nous observons que le suivi du plan de relance ne permet pas, actuellement, d’identifier l’ensemble des bénéficiaires de toutes les mesures dans un territoire. Les associations d’élus locaux que nous avons consultées l’ont confirmé.

C’est pourquoi nous recommandons de publier au premier semestre de cette année un bilan d’ensemble du déploiement territorial des mesures.

Où en sommes-nous de la consommation des 100 milliards d’euros ?

À la fin de l’année dernière, 72 milliards d’euros avaient déjà été engagés, dont 42 milliards d’euros décaissés. Je le répète : ces décaissements ne signifient pas forcément que les dépenses ont atteint leurs bénéficiaires finaux.

L’objectif du Gouvernement est de consommer la totalité des engagements avant la fin de 2022. En revanche, l’examen détaillé des mesures montre que les décaissements pourraient s’étaler sur plusieurs années, au moins jusqu’en 2026, voire en 2028. Il convient donc de pouvoir suivre dans la durée, au-delà de 2022, la mise en œuvre du plan de relance et l’évolution des sommes engagées et effectivement versées aux bénéficiaires finaux.

Même si le Gouvernement a publié l’année dernière des informations sur la mise en œuvre de certaines mesures emblématiques du plan de relance, il nous paraît nécessaire de publier, à intervalles réguliers, un état, détaillé par grandes composantes, de l’avancement budgétaire du plan de relance.

De son côté, la Cour publiera très prochainement une analyse plus détaillée de la consommation des crédits budgétaires du plan de relance dans les notes d’exécution budgétaire qui vous seront transmises lors du dépôt par le Gouvernement du projet de loi de règlement.

Je terminerai en évoquant les enjeux pour l’avenir.

Vous connaissez le contexte macroéconomique actuel. Il sera modifié par les suites du conflit en Ukraine, dramatiques à tous égards, même si nous ne savons pas dans quelle proportion.

À l’origine, la mise en œuvre du plan de relance était prévue pour l’automne 2020. Ce calendrier a été bousculé par la deuxième vague de l’épidémie, puis la troisième. La montée en charge du plan a ainsi été ralentie, certaines entreprises ou certains secteurs devant encore bénéficier du soutien d’urgence avant de s’engager dans une phase de reprise.

En dépit de cette mise en œuvre progressive du plan de relance, la situation économique s’est améliorée plus rapidement que prévu. Dans le contexte de reprise que nous connaissons, des tensions apparaissent, notamment des difficultés d’approvisionnement et une hausse des prix de l’énergie, considérablement amplifiée par les événements en cours. L’inflation sur un an a atteint 2,8 % en décembre dernier ; elle ne cesse d’augmenter.

Les tensions se manifestent notamment dans le secteur du BTP. Les services préfectoraux et les collectivités territoriales font remonter des craintes sur le bon déroulement des travaux. Le risque existe donc d’une consommation ralentie des crédits du plan de relance.

Ces tensions invitent à une certaine vigilance dans la suite de la mise en œuvre du plan de relance : il s’agit d’éviter qu’il ne contribue à les accentuer. Une plus forte sélectivité dans le choix des projets peut permettre de limiter les engorgements. Par ailleurs, dès lors que l’objectif de relance est atteint, les mesures qui n’atteignent pas leur cible devraient être supprimées.

Le bilan de l’efficacité du plan de relance reste à établir. L’objectif d’évaluation a été intégré dès l’origine et confié à un comité, ce qui constitue une bonne pratique. Ce comité a publié, en octobre dernier, un premier rapport qui analyse l’efficacité de quelques dispositifs. De son côté, la Cour des comptes a eu l’occasion d’examiner certaines mesures du plan de relance, comme MaPrimeRenov’.

L’évaluation du plan de relance est indispensable, non seulement dispositif par dispositif, mais aussi de manière plus globale, au regard des deux objectifs de relance et de transformation de l’économie.

Le succès incontestable rencontré par plusieurs mesures oblige à s’interroger sur la suite à leur donner. Plusieurs ont déjà fait l’objet d’une pérennisation dans le cadre du budget 2022 : MaPrimeRénov’, mais aussi le fonds friches et les mesures de soutien à l’acquisition de véhicules propres, dont la restriction des conditions d’accès a été repoussée au 30 juin prochain.

Par ailleurs, du fait de l’abondance de candidats, certaines enveloppes ont été consommées très rapidement. La rénovation énergétique des bâtiments de l’État en est un exemple : les dossiers ont représenté un montant total de 8 milliards d’euros, pour une enveloppe de 2,7 milliards d’euros. Les projets refusés sont ceux dont la mise en œuvre n’était pas immédiate, sans que cela remette en cause leur justification.

Enfin, la logique voudrait que certaines mesures soient prolongées, à l’instar de celles en faveur du renouvellement forestier, qui n’auront de sens que si elles s’inscrivent dans une politique pluriannuelle de soutien à la filière forêt, recommandée par notre institution.

Si le plan de relance a fait apparaître le bien-fondé de certaines interventions de l’État, il ne faut pas oublier que ses dispositifs sont justifiés par un objectif de relance. Par nature, un tel plan est temporaire. Les finances publiques doivent retrouver une trajectoire compatible avec la soutenabilité de la dette, compte tenu des évolutions en cours. S’il apparaît souhaitable de prolonger certaines mesures, il convient de le faire dans le respect de cette trajectoire, donc de les compenser par des économies.

Je terminerai mon intervention par l’enjeu européen. Sur les 100 milliards d’euros du plan de relance, environ 39 milliards d’euros doivent être refinancés par l’Union européenne dans le cadre du plan Next Generation EU, doté de 750 milliards d’euros.

Je souligne que ce financement européen est subordonné à des exigences. La France a reçu en août dernier un premier versement, de 5,1 milliards d’euros, et s’apprête à en recevoir un autre, de 7,4 milliards d’euros. Mais ce concours de l’Union européenne n’est pas automatique : il est conditionné à l’atteinte d’ici à 2026 de 175 cibles et jalons, dont certains font référence à des réformes clés, telles que la mise en œuvre d’une trajectoire de redressement des finances publiques et la poursuite de la réforme de l’assurance chômage. D’autres cibles sont plus quantitatives et portent sur la mise en œuvre de certaines mesures de relance.

Soyons conscients que la Commission européenne vérifiera, avant chaque échéance de versement, l’atteinte de ces objectifs. Ce qui rend nécessaire une disponibilité complète et durable des données d’exécution du plan. Certains acteurs, comme le ministère de l’agriculture, sont familiers du haut degré d’exigence de la Commission européenne ; mais il sera nouveau pour d’autres.

Afin de garantir le financement européen prévu jusqu’en 2026, il nous paraît essentiel de prévoir les moyens propres à assurer le respect des exigences relatives au contrôle interne et à l’audit des fonds européens. C’est d’autant plus important que le plan Next Generation EU repose sur des emprunts européens, fait inédit.

De fait, les 750 milliards d’euros de ce plan devront être remboursés par la Commission européenne à compter de 2028, à partir de deux types de ressources : de nouvelles ressources propres, dont le contenu n’est pas encore arrêté ; à défaut, une augmentation des contributions des États membres, que le Gouvernement évalue pour la France à 2,5 milliards d’euros par an à terme. La Cour sera attentive aux choix qui seront opérés et à leur incidence sur les finances publiques françaises.

Permettez-moi d’insister sur le fil rouge de ma présentation. Le plan de relance est d’abord un label, soit l’expression d’une volonté, et un montant – les deux sont assez aisés à retenir, ce qui n’est pas critiquable en soi. Il englobe une multitude de mesures, portées par des acteurs très nombreux, avec une très forte exigence de rapidité d’exécution. Si l’objectif de relance a été atteint, il ne faut pas oublier l’objectif de transformation de l’économie, dont l’atteinte ne pourra être vérifiée qu’à moyen terme.

La plupart de nos recommandations portent sur cette temporalité moins immédiate du plan de relance, ainsi que sur la nécessité de suivre dans la durée cet objet porteur de changements importants pour notre économie, mais aussi de risques si son exécution et son suivi ne sont pas optimaux.

Je sais le Sénat attentif à cet aspect des choses, et je me réjouis d’avoir pu vous présenter ce matin le résultat de cette enquête in itinere.

La Cour se tient à la disposition du Parlement, en particulier de votre commission, pour contribuer à éclairer le débat sur les finances publiques et les politiques publiques.