Intervention de Nicolas Soudon

Je vous prie d'excuser l'absence d'Arnaud Leroy qui m'a demandé de le remplacer. Je suis accompagné également par Ingrid Hermiteau, notre directrice régionale de l'Ademe en Guyane, qui suit particulièrement la question de l'économie circulaire, et de Lilian Carpenè, notre coordinateur outre-mer chargé de la coordination transversale à la Direction des territoires.

Dans un premier temps, je vous apporterai des éléments de diagnostic sur la situation des déchets en outre-mer, puis, dans un second temps, je vous présenterai la manière dont l'Ademe se positionne par rapport à ces différents enjeux.

En ce qui concerne les déchets en outre-mer, une première remarque préalable : cela fait maintenant plusieurs années à l'Ademe que nous essayons de changer de vocabulaire pour davantage parler d'économie circulaire que de gestion des déchets, non pas par pudeur, mais simplement parce qu'il nous semble que la question des déchets s'inscrit dans une problématique bien plus large, qui va de l'extraction de matières jusqu'à l'enfouissement éventuel. Celle-ci inclut aussi toutes les solutions alternatives qui permettent d'allonger la durée de vie des produits, d'être économe en ressources au moment de leur conception et au moment de leur transport, puis de prendre toutes les mesures possibles pour réparer, réemployer et recycler ces produits pour éviter le plus possible leur arrivée au stade de déchets. Il s'agit de sortir de la logique pure de déchets pour entrer dans la logique d'économie circulaire, qui présente aussi l'avantage d'avoir des impacts positifs en termes d'empreinte carbone et donc de lier les enjeux climatiques avec les enjeux de déchets et de matières.

La gestion des déchets en outre-mer est évidemment un enjeu majeur et un défi particulier à relever du fait d'abord de la situation des territoires d'outre-mer, de l'insularité pour une partie d'entre eux, mais également de l'isolement pour la quasi totalité d'entre eux. La masse critique est souvent trop limitée pour rentabiliser des investissements importants, notamment en matière de recyclage. C'est un problème considérable puisque, lorsqu'on essaye de procéder à des mutualisations ou à de la gestion « internationale » des déchets, on se trouve confronté à un coût rédhibitoire du transport, qui s'accentue encore ces derniers temps avec la hausse des prix du pétrole. S'ajoute à cela la décision récente de la compagnie CMA-CGM de ne plus transporter de déchets plastiques à partir du 1er juin 2022 : cette décision entraîne un risque important pour une grande partie des territoires d'outre-mer, CMA-CGM étant un acteur dominant sur le marché. Je crois que les discussions sont en cours avec cette société pour assouplir leur vision des choses, et surtout ne pas mettre en péril la gestion des déchets dans les outre-mer. Et en même temps, il faut voir cette décision comme une alerte importante qui nous pousse à agir pour une gestion locale ou mutualisée.

Troisième élément, du fait de l'insularité et de l'isolement des territoires ultramarins, les filières à responsabilité élargie des producteurs (REP) peinent à trouver leur place et à se développer, alors même que le législateur a décidé d'étendre ces filières à de nouveaux domaines. Autre élément important de la vulnérabilité des territoires d'outre-mer, une grande partie d'entre eux sont des « hot spots » de la biodiversité, ce qui signifie qu'une gestion éventuellement défaillante des déchets peut avoir des conséquences dramatiques sur les écosystèmes et la biodiversité. Cela appelle une exigence de résultat plus élevée. Une autre difficulté est la rareté du foncier pour la plupart de ces territoires. Et même pour ceux qui ont des territoires importants, les contraintes demeurent fortes compte tenu, par exemple, de la place de la forêt en Guyane, ou de la situation géographique de la Nouvelle-Calédonie. La rareté du foncier nous oblige à trouver le plus de solutions alternatives à l'enfouissement qui est très demandeur d'espace. Il faut également souligner, dans ces territoires, les enjeux particuliers des déchets du BTP, qui nécessitent des mesures et des investissements lourds, d'autant plus que les exportations par voie maritime ne sont pas envisageables compte tenu des volumes et du poids des déchets.

Parmi les défis à relever, il y a en effet la question du retard structurel, car il est vrai que, pendant de nombreuses années, on a mené des politiques de rattrapage dont l'enjeu consistait surtout à ne pas aggraver la situation. Il y a également la problématique de la gouvernance locale des déchets, et celle de la faiblesse structurelle de bon nombre de collectivités aux capacités financières réduites et souffrant d'un déficit d'ingénierie. Tous ces éléments aboutissent à des coûts de gestion des déchets qui sont en moyenne 1,7 fois plus importants dans les outre-mer que dans l'Hexagone, à hauteur de 163 euros contre 93 euros par habitant/an en métropole, avec, en outre, une difficulté à lever la taxe ou les taxes, quand elles existent et quand elles sont mises en oeuvre. À titre d'exemple, en Guyane, seul un habitant sur huit est assujetti à la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), laquelle ne couvre pas les coûts de gestion des déchets. Ainsi, en Guadeloupe, 80 % des coûts sont couverts par les taxes. Dans bien des cas, c'est le budget général des collectivités locales qui comble la différence. La redevance spéciale se met en oeuvre dans certaines collectivités, mais le recours à ce dispositif n'est pas toujours bien réparti, ce qui fait peser sur l'ensemble de la population le traitement des déchets issus d'activités économiques.

Autre élément important lié à cette question de la gouvernance, c'est la difficulté à impliquer la population dans des changements de comportement. Il y a là un enjeu très important de politique publique. Cela suppose une animation, de la pédagogie, du partage d'informations, une montée en compétence collective sur le sujet, et peut-être aussi l'engagement d'une réflexion sur le poids de la collecte à domicile par rapport aux points d'apports volontaires. Le recours plus important à des systèmes de points d'apports volontaires permettrait en effet de baisser le coût de gestion des déchets et d'inciter les populations à trier, le taux de tri dans les outre-mer étant assez faible.

Dernier élément de ce portrait rapidement brossé, on peut faire le constat collectif d'une forte dépendance des territoires d'outre-mer à l'importation de biens de consommation, ce qui induit une faible maîtrise sur la nature des biens, leur emballage, leur structuration et l'impact qu'ils peuvent avoir en termes de gestion des déchets en aval.

Quelques chiffres clés sur les déchets relativement récents, issus notamment du site sinoe.org, géré par l'Ademe, dans lequel on trouve toute une série d'indicateurs, y compris sur les outre-mer.

Les outre-mer produisent 563 kilos de déchets ménagers et assimilés par habitant et par an, 86 kilos de déchets collectés en déchetterie, 33 kilos de déchets d'emballage, papier et verres triés, contre 82 kilos au niveau national : on voit bien la difficulté au stade du tri. Le nombre de déchetteries est en moyenne de 4 pour 100 000 habitants, contre une moyenne de sept dans l'hexagone, mais on peut signaler quelques performances particulièrement significatives, notamment à Saint-Pierre-et-Miquelon où, avec 70 kilos par an et par habitant d'ordures ménagères, les performances sont extrêmement satisfaisantes. Certes, ce territoire a un nombre d'habitants beaucoup plus limité, mais les enjeux de gestion des déchets y sont tout aussi aigus qu'ailleurs.

Peut-être à l'exception de Saint-Pierre-et-Miquelon, une des autres caractéristiques des déchets en outre-mer est la très forte production de déchets verts, liée aux caractéristiques climatiques, avec des problématiques d'engorgement, et puis une production importante d'encombrants avec des enjeux de salubrité qui peuvent se poser, ces déchets pouvant devenir des gîtes larvaires potentiels pour des moustiques, et provoquer des épidémies de chikungunya ou de dengue. La responsabilité des filières REP dans ce domaine est importante, notamment pour les véhicules hors d'usage. Enfin, soulignons une production d'ordures ménagères résiduelles supérieure à celle de l'Hexagone, due notamment à la moindre performance des collectes séparées.

Quel est le positionnement de l'Ademe vis-à-vis de ces différents enjeux ?

Notre stratégie outre-mer a été élaborée en 2019, avec pour enjeu majeur la clarification du positionnement de l'Ademe vis-à-vis des outre-mer, et la formalisation de notre engagement particulier pour ces territoires, tant en termes financiers et techniques qu'humains. Enfin, notre objectif est de créer un esprit collectif entre nos différentes directions régionales ultramarines et entre les différents sites.

Cette stratégie s'est fondée sur un diagnostic approfondi qui a été réalisé avec un grand nombre d'acteurs. On a alors constaté qu'au titre de la transition écologique au sens large, les territoires d'outre-mer étaient aux avant-postes en termes d'enjeux, et parfois en termes de politiques publiques, d'un grand nombre de problématiques. Le système ultramarin est extrêmement complexe et spécifique, avec des caractéristiques particulières pour une partie des territoires au titre du droit européen. Certains d'entre eux connaissent une croissance démographique, d'autres, un repli. L'explosion urbaine ne concerne certes pas tous les territoires. En revanche, ils sont dans l'ensemble confrontés à des difficultés liées à la formation et à l'accès à l'emploi des jeunes, à une forte dépendance aux énergies fossiles, à des transports en commun qui sont peu développés et au poids de la mobilité en général dans la consommation énergétique, et à des vulnérabilités naturelles très importantes.

Ce tableau nous a amené à essayer de définir à la fois des priorités managériales en interne, et un positionnement à l'externe. Nous concevons l'Ademe comme l'ensemblier de la transition énergétique et écologique pour les outre-mer, notre regard étant transversal sur l'ensemble des problématiques. Notre fil rouge consiste à faire de la transition écologique un levier pour l'innovation et le développement endogène et durable des outre-mer face au changement climatique. Ceci revient à faire d'une contrainte plus forte que dans l'Hexagone une opportunité pour identifier des gisements de développement, d'activité économique et d'innovation au sens large.

Nous sommes présents au travers de quatre directions régionales : Martinique, Guadeloupe, Guyane et une nouvelle direction, « Océan Indien », qui regroupe le site de La Réunion et le site de Mayotte. Désormais, nous avons un directeur régional délégué à Mayotte. À ces quatre directions régionales, s'ajoutent trois représentations territoriales en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Ces petites unités sont étroitement liées aux services de l'État.

Au total, les effectifs de l'Ademe consacrés aux outre-mer s'élèvent à 52 personnes, dont 27 à temps plein en CDI, 16 volontaires du service civil, et puis plus récemment, une dizaine d'intérimaires au titre du plan de relance. Au total, 8 % des moyens humains de l'action régionale de l'Ademe sont dédiés aux outre-mer, ce qui est supérieur à la part des Ultramarins dans la population française totale.

En 2021, nous avons accordé 44 millions d'euros d'aides, dont 80 % sur des projets liés à l'économie circulaire et aux déchets. La problématique est donc tout à fait saillante dans les politiques de l'Ademe. Nous avons également réalisé des accords contractuels avec les collectivités, en particulier dans le cadre des « contrats de convergence et de transformation ». Au total, nous avons soutenu en 2021 296 projets, pas uniquement liés à l'économie circulaire et aux déchets, pour un total d'investissement de 127 millions d'euros. Pour 44 millions investis par l'Ademe, il y a une assiette d'investissement de 127 millions d'euros, on a donc un effet de levier qui est intéressant.

Dans le cadre du plan de relance, 107 projets ont été soutenus, soit un montant total de 3 millions d'aides pour 7 millions d'investissements.

Au niveau budgétaire, il faut signaler que bon nombre des aides classiques de l'Ademe sont bonifiées à hauteur de 15 % supplémentaires pour les outre-mer. Certains systèmes d'aide qui ne sont plus en vigueur en métropole sont maintenus dans les outre-mer au titre du rattrapage structurel : c'est notamment le cas du régime d'aide aux déchetteries.

Nos priorités en termes de politique publique sur la gestion des déchets en outre-mer sont d'abord la question de l'appropriation des enjeux par la population, c'est-à-dire le changement des comportements et l'amélioration du geste de tri. Ce point est significatif, car une bonne partie de la responsabilité en termes de gestion des déchets incombe à nos concitoyens. C'est un sujet qui doit être travaillé, peut-être avec l'appui des sciences humaines et sociales. Par ailleurs, il y a un déficit en ingénierie. Deux dispositifs de l'Ademe permettent d'y répondre et ont été déployés dans la plupart des outre-mer : les contrats d'objectifs en outre-mer (CODOM), d'une part, attribuent des moyens de fonctionnement, notamment à des syndicats de collecte des déchets ou à des collectivités, et financent des postes d'ingénierie ; d'autre part, la méthode MODECOM, qui permet de caractériser les flux de déchets pour avoir des éléments chiffrés précis.

Nous avons conscience des difficultés rencontrées par les filières REP et, depuis plusieurs années, nous avons mis en place des plateformes pour essayer de lever certains verrous, et introduire davantage de transparence, avec une gouvernance partagée avec l'ensemble des acteurs. Par ailleurs, nous développons des partenariats importants avec d'autres acteurs, État ou autre, notamment l'Agence française de développement (AFD), qui peut intervenir de manière complémentaire à l'Ademe, les aides de l'Ademe étant plutôt des aides à l'investissement, l'appui de l'AFD visant le fonctionnement. Il nous semble important aussi de travailler à l'échelle régionale des territoires d'outre-mer pour favoriser les collaborations avec les États voisins ou les régions voisines, ce qu'on a fait notamment à l'occasion de la crise des sargasses, qui est un enjeu « déchets » mais pas seulement. Nous avons travaillé sur le sujet en forte intelligence avec les régions Guadeloupe et Martinique ainsi qu'avec les États de la Caraïbe. L'enjeu pour nous est aussi de favoriser l'innovation et l'expérimentation parce qu'une partie des réponses en outre-mer ne sont pas forcément des réponses à calquer depuis l'Hexagone : il y a souvent des solutions spécifiques à trouver pour ces territoires.

Dans le cadre des contrats de convergence et de transformation, nous essayons de changer les modèles sur les coûts et de transformer les handicaps des outre-mer en avantages. Peut-être faut-il également sortir des modèles métropolitains des filières REP, car les équilibres économiques et la masse critique à atteindre les rendent peu applicables en outre-mer. Souvent, nous nous interdisons, pour des raisons économiques, d'aller vers certaines solutions qui seraient nécessaires pour progresser sur les questions de recyclage et de valorisation sur place. La décision de CMA-CGM devrait pourtant nous amener collectivement à chercher des solutions spécifiques aux outre-mer. Au titre de France 2030, une mesure importante vise à soutenir des industriels pour la réincorporation de matière plastique et le recyclage plastique, notamment chimique. Les infrastructures concernées sont extrêmement lourdes, et le dispositif ne s'adresse pas pour l'instant aux outre-mer, compte tenu de la masse insuffisante et des investissements financiers à réaliser. Pour autant, nous militons pour que les mesures de France 2030 puissent avoir des déclinaisons plus facilement applicables dans ces territoires. Comme le transport coûte de plus en plus cher, il est très important de travailler sur la valorisation sur place des déchets. Des solutions ont été envisagées, certaines ont même été initiées ici et là, afin notamment d'améliorer les gestes de tri ou de pousser nos concitoyens à changer de comportement en matière de gestion du tri. Je signalerai notamment l'expérimentation de la consigne en Guadeloupe, des expérimentations de gratification lorsque les gens rapportent leurs bouteilles en plastique ou autres emballages dans des points d'apports volontaires à Mayotte, des gratifications avec des partenaires privés, par exemple le projet Solarcube en Martinique, qui s'étend à la Guadeloupe.

Sur la question des déchets du BTP, il y a certainement un modèle à proposer au monde de l'artisanat. La solution unique est-elle de déposer les déchets du bâtiment en déchetterie ? Peut-on envisager des dépôts en boutique ? Ou encore, le développement de la solution qui a été largement déployée, les combustibles solides de récupération (CSR), qui permettent de produire des matériaux qui sont ensuite à la fois facilement transportables et utilisables pour produire de la chaleur ou de l'électricité ? La production des CSR est néanmoins un investissement lourd qui n'est valable que sur des territoires avec un nombre important d'habitants, et qui connaît par ailleurs quelques difficultés autour de la gouvernance. Ce qu'il faut retenir, c'est qu'il restera toujours autour de 20 % de déchets en enfouissement.

Il y a aussi la solution des unités de valorisation énergétique, privilégiée par exemple en Guyane, mais, dans tous les cas, il y a des difficultés communes autour du plan de financement, de la capacité de la maîtrise d'ouvrage à porter des projets complexes de cette taille, de maintenance, et des problèmes de gouvernance au niveau des syndicats qui ne sont pas toujours équipés pour suivre dans le temps ces projets.

Pour autant, les solutions de stockage et d'enfouissement ne sont certainement pas durables, et il va falloir trouver des solutions alternatives. Il est donc probable que la valorisation énergétique soit de toute manière nécessaire, ce qui pose aussi la question des tarifs de rachat pour les CSR par la Commission de régulation de l'énergie (CRE), qui se fonde aujourd'hui sur la production électrique classique.

Se pose la question de l'adaptation réglementaire pour des sites isolés, notamment en Guyane ou en Polynésie française, où la question de l'enfouissement est parfois en partie inévitable. La mise en place en Guyane d'écocarbets constitue une piste intéressante.

Une question centrale est celle de l'observation. J'ai cité le site sinoe.org, mais c'est surtout la constitution d'observatoires régionaux autour des questions de déchets et d'économie circulaire qui est essentielle, parce qu'une politique publique cohérente doit pouvoir s'appuyer sur des chiffres fiables et être évaluée au fil de l'eau. Aujourd'hui, l'observatoire des déchets en Guyane est en voie de pérennisation, avec un passage de relais de l'Ademe vers la collectivité territoriale de Guyane ; l'observatoire de Guadeloupe est géré par l'association Synergîles et s'appuie notamment sur les dispositifs ComptaCoût et MODECOM mis à disposition par l'Ademe ; un observatoire des déchets est naissant en Martinique, avec une structure tierce qui est en préparation pour porter ce dispositif ; à La Réunion, c'est l'agence d'urbanisme qui porte l'observatoire qui, je crois, donne satisfaction aujourd'hui dans son fonctionnement et enfin, à Mayotte, une étude de préfiguration est en cours pour un portage de cet observatoire par le département.

Il est de plus en plus compliqué de boucler les plans de financement des projets en matière de gestion des déchets en outre-mer. Si nous constatons avec plaisir que beaucoup de territoires d'outre-mer connaissent aujourd'hui une nouvelle dynamique sur les projets en matière de gestion des déchets, nous sommes malheureusement confrontés à des financements européens qui ne sont pas toujours pérennes et, du côté de l'Ademe, nous avons une problématique non pas de budget, mais de consommation des budgets : cette année 2022, le fonds économie circulaire est en tension considérable puisqu'au mois de mai, nous avons déjà consommé une grande partie des crédits. Heureusement, nous avons l'appui du Plan de relance, mais sur des dispositifs qui ne sont pas toujours aussi généralistes que ceux du fonds économie circulaire. Dans ce contexte, l'Ademe s'efforce de conserver un réflexe outre-mer et de sanctuariser certains fonds, mais je ne vous cache pas que c'est parfois compliqué parce qu'il y a aussi de très beaux projets à financer dans l'Hexagone. Nous espérons obtenir l'année prochaine un fonds économie circulaire plus important pour répondre au portefeuille croissant de projets.

Enfin, s'agissant des modes de vie, nous avons rendu public il y a quelques mois « Transition 2050 », un exercice de prospective incluant les problématiques autour de l'énergie, des matières et de tous les enjeux d'économie circulaire, dont vous pouvez prendre connaissance sur le site « transitions2050.ademe.fr ». Nous envisageons d'en faire prochainement une déclinaison spécifique pour les outre-mer.