Intervention de Pierre Moscovici

Je vous remercie de m'avoir invité aujourd'hui pour présenter le rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques, ainsi que l'avis du Haut Conseil sur le projet de loi de finances rectificative. C'est toujours un grand plaisir pour moi de me rendre devant votre commission, d'autant plus que je n'ai pas pu, cette année, vous présenter de vive voix notre rapport sur le budget de l'État et nos actes de certification ; je veux dire d'emblée que je partage vos regrets.

Les rapports de la Cour ont été préparés à temps, mais nous avons estimé que, si l'exécutif ne respectait pas la LOLF en présentant trop tard le projet de loi de règlement pour 2021, la Cour n'avait pas à ne pas faire de même, puisque la LOLF spécifie que notre rapport est joint à ce projet de loi de règlement.

Cela avait, certes, déjà été le cas en 2012 et en 2017, mais dans des circonstances et avec un calendrier électoral un peu différents. Dans ce contexte, nous n'avons donc pas souhaité intervenir en dehors de la loi, mais nous regrettons réellement de ne pas avoir pu présenter ces documents à temps.

Nous constatons d'ailleurs que le calendrier de finances publiques est extrêmement décalé, puisque le projet de loi de finances rectificative a été présenté la semaine dernière et que nous attendons toujours le programme de stabilité de la France, d'ordinaire présenté en avril. Il devait l'être fin juin, mais le sera probablement à la fin du mois de juillet. Le Haut Conseil des finances publiques attend d'être saisi. Je pensais que nous le serions hier, pour la semaine prochaine : « caramba, encore raté ! »

Nous sommes dans une période de l'année toujours un peu particulière et très dense pour la Cour et la commission des finances, puisque nous publions des rapports importants et structurants sur le budget de l'État et sur l'avenir des finances publiques, qui sont très attendus au Sénat. Nos rencontres donnent toujours lieu à des échanges nourris, dont je me réjouis.

Je reviens à la publication du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, qui était également prêt depuis longtemps. Cette publication constitue, tous les ans, un moment très important pour ceux qui s'intéressent à la situation de nos finances publiques.

Je suis accompagné, pour vous le présenter, du président de la première chambre, M. Christian Charpy, de la rapporteure générale de la Cour des comptes, Mme Carine Camby, des rapporteurs de ce rapport, MM. Guéné, Boudy, Vazeille et Redoules et Mme Saurin, du contre-rapporteur, M. Jean-Pierre Laboureix, garant de la qualité du rapport, et, pour présenter l'avis du HCFP, que je préside en ma qualité de Premier président de la Cour, du rapporteur général du Haut Conseil, Éric Dubois.

Je ne vous apprends rien en vous disant que ces travaux sont en retard, mais aussi qu'ils ont une importance plus grande encore qu'à l'ordinaire, non seulement parce que nous sommes au début d'une nouvelle mandature, mais aussi, et surtout, parce que la situation internationale et économique se durcit et que les incertitudes qui pèsent sur l'avenir sont extraordinairement fortes.

Dans un tel contexte, nos rapports et nos avis portent des messages que je crois importants. Pour les résumer, je dirais qu'ils montrent l'état très dégradé de nos finances publiques et la nécessité impérative de se mobiliser en faveur d'une stratégie équilibrée entre soutien à la croissance et maîtrise des dépenses, sur laquelle je reviendrai.

Comme à chaque fin de mandature, nous avons conduit un audit approfondi des finances publiques. Il a été mené cette année, non pas en vertu d'une saisine du Gouvernement, comme ce fut le cas en 2012 et en 2017, mais de la propre initiative de la Cour, et il porte sur le périmètre de la dernière loi de programmation. Je souhaitais que cette tradition, désormais bien établie, connue et attendue des Français, soit maintenue, quel que soit le contexte politique. Qu'une alternance ait lieu ou non, que ce rapport soit demandé ou pas par l'exécutif, nous aurons un nouveau Président de la République en 2027, et il eût été curieux qu'un audit, réalisé en 2012, 2017 et 2027, n'ait pas eu lieu en 2022 ; le citoyen doit toujours être informé.

Le rapport se décompose en quatre temps : les deux premiers chapitres sont consacrés à l'audit des finances publiques sur la période 2017-2021 et à l'examen de l'année 2022, en mesurant les aléas et les risques susceptibles d'affecter les prévisions de la loi de finances initiale (LFI) et du PLFR. Nous en profiterons pour vous présenter l'avis du HCFP sur les prévisions de croissance, d'inflation et de déficit du PLFR. Ensuite, j'aborderai la question de la trajectoire future des finances publiques et la stratégie que nous proposons pour parvenir à des finances publiques durables et soutenables.

D'abord, notre audit approfondi des finances publiques portant sur les années 2017 à 2021 révèle - sans surprise pour vous, mesdames, messieurs les sénateurs - une rupture nette entre la période qui précède la crise sanitaire et celle qui la suit. De façon plus fine, deux périodes et demie peuvent être distinguées, puisque la crise des « gilets jaunes » a engendré une césure dans la césure.

Les deux premières années du précédent quinquennat ont incontestablement permis d'engager un redressement bienvenu des finances publiques. Il s'appuyait sur des économies, d'un côté, pour financer des baisses des prélèvements obligatoires, de l'autre. En 2017, le déficit public représentait 3 % du produit intérieur brut (PIB), ce qui a permis à la France de sortir de la procédure de déficit excessif en 2018 ; alors situé de l'autre côté de la barrière, en poste à la Commission européenne, je m'en suis réjoui. La crise des « gilets jaunes » est arrivée et a marqué un coup d'arrêt brutal à ce mouvement.

La baisse des impôts a continué et s'est même amplifiée, par exemple avec les exonérations d'heures supplémentaires, alors que la maîtrise des dépenses a été drastiquement interrompue et que, au contraire, la progression des dépenses a repris. De ce fait, lors de la crise sanitaire, la France était l'un des seuls pays de la zone euro à n'avoir pas su profiter de taux d'intérêt exceptionnellement bas et d'une croissance soutenue de 2 % en moyenne, comme l'avaient fait l'Allemagne, les Pays-Bas, l'Autriche ou le Portugal, qui sortait d'un programme d'ajustement budgétaire. Le déficit structurel de la France s'était également déjà dégradé de 0,4 point de PIB.

Vous avez cité le rapport de la Cour, monsieur le président. Nous avons parlé d'occasion manquée, dont nous payons encore le prix après la crise sanitaire - quelque 25 milliards d'euros -, car nous avons abordé cette crise dans une situation moins favorable que d'autres pays.

Sous l'effet de la crise sanitaire, la dégradation des finances publiques a pris une ampleur absolument inédite, due à la fois au repli de l'activité économique, qui a réduit le niveau des recettes, et aux fameuses mesures d'urgence, au « quoi qu'il en coûte », qui a accru considérablement le montant des dépenses. Nous n'avons jamais critiqué le « quoi qu'il en coûte » : quand des événements exceptionnels surviennent, des mesures exceptionnelles sont justifiées. Elles ont permis de préserver la situation des entreprises et des ménages, de consolider notre système social, de connaître aussi une reprise forte de l'activité. Mais le revers de cette médaille est très clair : ce sont des niveaux de dette et de déficit très élevés, trop élevés, qui font peser un risque sur l'avenir. En 2021, au sujet de l'exécution du budget de l'État - j'en dis quand même quelques mots -, le déficit était encore à 6,4 points de PIB et résultait, d'une part, en grande partie de baisses d'impôts pérennes et, d'autre part, de la croissance soutenue de dépenses, qui n'étaient pas toutes en rapport avec la crise ou la relance.

Les dépenses de l'État ont augmenté de 37 milliards d'euros, auxquelles s'ajoutent les dépenses hors crise comme l'indemnité inflation, la montée en charge de la loi de programmation militaire, la hausse de la charge d'intérêts, qui représentent quelque 17,6 milliards d'euros. Dans ce rapport sur l'exécution du budget de l'État, la Cour recommande un plus grand respect des principes de notre droit budgétaire, notamment de l'annualité des autorisations de dépenses et de la spécialité des crédits. Il s'agit d'un problème qui vous concerne, car il affaiblit la portée de l'autorisation parlementaire et vous conduit à voter des montants de dépenses et de soldes différents des prévisions réelles du Gouvernement.

Pour revenir à la situation des finances publiques, la Cour constate que la dette publique totale a bondi, en deux ans, de 15 points - soit 440 milliards d'euros -, que les dépenses publiques, en sortie de crise, ont atteint 58,4 % du PIB, soit le niveau de dépenses le plus élevé parmi les neuf principaux pays de la zone euro, et la dette culmine à 112,5 points de PIB. Je reprends donc assez volontiers à mon compte, mais il faut en tirer les conséquences, les mots utilisés par le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique : nous sommes à la « cote d'alerte ».

Je vous porte un message d'alerte, car les dimensions des déficits et de la dette publique ont franchi un nouveau cap, alors que le contexte économique et financier est incertain. J'en profite pour dire un mot sur l'inflation. Certains perçoivent l'inflation comme une grande amie, qui affaiblirait le montant de la dette, mais c'est une fausse amie. En l'occurrence, plus l'inflation augmente, plus la charge de la dette progresse, notamment du fait du poids des obligations assimilables du Trésor (OAT), indexées sur l'inflation, qui a déjà accru la charge de la dette cette année de 17,8 milliards d'euros. C'est un point de préoccupation essentielle, car plus la charge de la dette est élevée, moins les marges de manoeuvre pour dégager des ressources pour les investissements sont disponibles. Cette leçon est éternelle. Je fus ministre des finances entre 2012 et 2014, à une époque où la charge de la dette représentait quelque 90 milliards d'euros par an, avec une croissance faible. Je n'éprouve aucune nostalgie, car c'est une situation épouvantable et, dans ces conditions, dégager le moindre euro pour réaliser des choses intelligentes et utiles est pratiquement impossible. Ce qui me conduit à préconiser, avec toute ma conviction, une stratégie de désendettement crédible.

Le second temps du rapport est consacré aux prévisions pour 2022. S'agissant du PLFR, la Cour note que des mesures nouvelles annoncées sont de 60 milliards en dépenses et de 60 milliards en recettes et que le coût de la dette augmenterait de quelque 17,8 milliards d'euros.

Dans l'avis du Haut Conseil des finances publiques, comme dans le rapport de la Cour, nous estimons que toutes les hypothèses - qu'il s'agisse de la croissance, de l'élasticité des recettes au PIB, de l'inflation, qui nous paraît un peu sous-estimée - ne sont pas inatteignables, mais qu'elles sont toutes extraordinairement optimistes. Depuis deux ans que je suis Premier président de la Cour des comptes, à chaque présentation de rapport, je soulignais la prudence du Gouvernement, ce qui n'est jamais un gros mot pour la Cour. Mais la prudence est un mot ambigu, parce que l'on se réserve quelques bonnes nouvelles... De facto, chaque texte financier a ensuite été exécuté dans des conditions plus favorables que celles qui avaient été prévues. J'ai le sentiment de ne pas être dans le même cas de figure aujourd'hui. Si le taux de déficit final s'élève à 5 %, cela voudra dire que tout se sera bien passé, et tant mieux. Mais notre sentiment est que ces estimations sont trop optimistes.

Le contexte économique et financier est pour le moins mouvementé. La Cour entend donc jouer son rôle de vigie impartiale, indépendante, solide. Pendant la crise, nous n'avons jamais remis en cause les dépenses de soutien à l'économie, de relance de l'investissement, et n'avons pas changé d'avis. À mes yeux, il serait cependant illusoire de croire que l'on peut s'installer dans un « quoi qu'il en coûte » systématique et perpétuel. Au « quoi qu'il en coûte » face à la crise covid ne doit pas succéder un « quoi qu'il en coûte » inflation. Nous ne sommes en rien hostiles à des mesures en faveur du pouvoir d'achat des ménages modestes, mais nous n'avons pas les moyens de mesures pérennes et généralisées. Il est nécessaire de cibler les mesures et de les rendre temporaires. N'oublions pas ce qu'est l'inflation, c'est-à-dire d'abord un impôt pesant sur les plus modestes. Ceux dont le pouvoir d'achat est durement obéré par les dépenses incompressibles, par exemple en matière énergétique ou alimentaire, doivent être protégés ; eux d'abord, les autres ensuite - et pas tous les autres.

Finalement, la France se trouve dans un groupe de pays, qui connaissent une situation plus défavorable au sein de l'Union européenne, avec l'Italie, l'Espagne, la Belgique. La zone euro connaît une divergence en son sein avec un groupe constitué de l'Allemagne, des Pays-Bas, de l'Autriche. Tout cela commence à avoir un effet visible. Les spread avec l'Italie sont à un niveau inconnu depuis longtemps. La France n'est pas dans cette situation : sa dette est finançable, son coût est tout à fait acceptable, mais nous entrons dans une phase de taux plus élevés et d'inflation. Pour la Cour, un excès d'endettement serait imprudent.

Comment faire pour respecter des ancres financières : déficit réduit, dette qui s'inverse ? La France doit d'abord transmettre très rapidement son programme de stabilité à la Commission européenne pour fixer une trajectoire de retour à un niveau de déficit soutenable et celle d'un fléchissement de la dette. Mon second message, après l'alerte, est donc un message d'action : il faut agir et vite. Je n'ai pas la religion de l'austérité. Je ne suis ni un « ayatollah » anti-dépenses ni une « Cassandre de la dette » ; je laisse ces rôles à d'autres. Mais accroître notre dette à l'excès fait peser une charge insoutenable sur les générations futures et ce serait irresponsable de laisser cet héritage.

Quelle méthode employer ? Notre rapport préconise de saisir l'occasion de la prochaine loi de programmation, prévue à l'automne, pour fixer une trajectoire. Les objectifs ambitieux fixés par les lois de programmation antérieures n'ont jamais été respectés par les lois de finances successives. Il nous semble impératif d'établir une loi de programmation plus crédible, c'est-à-dire qui s'appuie sur des hypothèses économiques réalistes et qui présente des mesures en dépenses détaillées et mises en oeuvre tout au long de la période. Ce sera d'autant plus effectif que chacun sera responsable : l'État, mais aussi la sécurité sociale et les collectivités territoriales. J'ai la conviction que, au début d'un nouveau mandat, le Gouvernement devrait, aujourd'hui plus que jamais, se saisir de nos recommandations pour faire des lois de programmation un outil de pilotage effectif, pluriannuel, lisible par tous.

Sur le fond, la stratégie de redressement que nous préconisons s'appuie sur deux piliers : d'une part, renforcer le potentiel de croissance économique durable par des investissements, notamment dans la transition écologique et la politique industrielle, et, d'autre part, maîtriser les dépenses par des réformes de structure fortes. Cette stratégie, que je vous ai déjà présentée il y a un an dans un rapport adressé au Président de la République et au Premier ministre, me semble aujourd'hui encore tout à fait pertinente.

Le premier pilier implique une action cohérente et ciblée, investissant en priorité dans les compétences. Ce sont des effets de long terme qui sont attendus, mais le déclenchement doit être rapide. Nous nous sommes appuyés sur des travaux comme des notes structurelles publiées à l'automne dernier, et nous avons fait des propositions, d'une part, en matière de transition écologique, surtout énergétique, et, d'autre part, en matière de politique industrielle. J'ai la conviction qu'il n'y a pas d'avenir français sans une industrie renforcée. La pente a commencé à s'inverser, il faut sans doute poursuivre.

S'agissant du second pilier - contribuer à la soutenabilité des finances publiques par la maîtrise des dépenses et la préservation des recettes -, nous proposons d'agir sur des leviers transversaux. D'abord, concentrons-nous sur la préservation des recettes publiques - problème que vous avez soulevé, monsieur le président - en renforçant le pilotage, l'évaluation et la rationalisation des niches fiscales et sociales, qui pèsent respectivement 93 milliards et 83 milliards d'euros. Vous nous direz, à juste titre, qu'il s'agit d'un marronnier, évoqué chaque année, contre lequel personne ne fait jamais rien. C'est quand même dommage, car elles recèlent des sources de financement tout à fait considérables. Il faut supprimer les niches trop nombreuses dont l'efficacité n'est pas prouvée ou dont l'inefficacité est démontrée.

Enfin, dans ce rapport, nous développons des marges d'efficience répertoriées et documentées par différents travaux. Nous identifions trois pistes dans le domaine social, deux dans le domaine régalien.

D'abord, aux yeux de la Cour, la réforme des retraites est toujours une nécessité, à la fois pour des questions d'équilibre financier des régimes et pour des questions d'équité entre les générations. Cela doit se faire en agissant - nous ne disons pas comment, car nous ne sommes détenteurs ni du pouvoir exécutif ni du pouvoir législatif - sur l'âge de départ à la retraite, en stabilisant les conditions de départ anticipé, en poursuivant la convergence des régimes, en tenant compte des conditions d'équité. Je suis persuadé que cette réforme est nécessaire. Certains préconisent, ici même d'ailleurs, de ne pas reculer l'âge de départ en retraite. Je ne parle même pas de l'âge légal, mais de l'âge effectif. Si nous n'agissons pas, dans quelques années, nous serons contraints d'agir, sous la pression, sur un autre levier, celui de la baisse des pensions. Je crains qu'il n'y ait pas en réalité d'autre solution.

En matière de dépenses de santé, nous préconisons de les stabiliser en termes de pourcentage de PIB, ce qui ne veut pas dire les réduire, car, nous savons que des investissements sont aussi à réaliser, notamment dans l'hôpital. Mais des pistes d'économie existent sans pour autant compromettre la qualité du système de santé, par exemple à travers la réorganisation des soins, la refonte de la numération des acteurs de santé, la revue des causes évitables de dépenses, le renforcement du numérique en santé.

Enfin, concernant l'emploi, notre rapport préconise de garantir la soutenabilité du régime de l'assurance chômage et d'améliorer l'accompagnement vers l'emploi et la formation professionnelle, en clarifiant le rôle des acteurs.

Je terminerai par deux propositions s'agissant de l'État régalien, qui concernent deux questions majeures.

D'abord, celle qui nous frappe collectivement, ainsi que les organisations internationales, a trait au décalage existant, en matière scolaire, entre un effort budgétaire supérieur à la moyenne européenne et un décrochage de la France dans les classements internationaux. C'est un paradoxe très difficile à supporter. Des solutions doivent être trouvées pour financer les investissements nécessaires à l'excellence scolaire, en supprimant certaines dépenses, qui ne sont pas indispensables. Les priorités de l'éducation nationale sont aujourd'hui de revoir le parcours de l'élève, de rénover le cadre du métier de professeur, de renforcer l'autonomie, de mieux évaluer - j'ose prononcer ce mot - pour améliorer la performance du système scolaire. Cela va coûter de l'argent, et des leviers de financement pérennes doivent être trouvés.

Dernier exemple développé, les moyens supplémentaires importants alloués à la police nationale. Constatons qu'ils ne se retrouvent pas dans les résultats affichés, en termes de présence sur le terrain, ce qui est tout de même attendu, ou d'élucidation des faits de délinquance, laquelle se détériore. Un très bon rapport de la Cour a été rédigé sur ce sujet. J'ai rencontré hier le préfet de police, qui va quitter son poste - ce n'est pas un secret -, pour évoquer sa réintégration, puisqu'il est conseiller maître à la Cour des comptes. Il n'est pas en désaccord, je crois, avec ce constat. Il faut faire la guerre aux paradoxes de la dépense publique : la Cour recommande un ajustement de l'allocation des effectifs aux besoins des territoires et des missions, une organisation du travail plus adaptée aux besoins opérationnels, une formation renforcée et modernisée, une mutualisation des moyens entre police et gendarmerie.

Je vous ai présenté rapidement ce rapport sans en épuiser les analyses et les recommandations. Je vous invite à en prendre connaissance par vous-même.

Je voudrais terminer par deux messages. Premièrement, la France a dû faire face à une succession de crises extraordinaires et il est impératif que la prochaine loi de programmation des finances publiques fixe un cap clair pour assurer leur soutenabilité. Deuxièmement, pour garantir la crédibilité de la France, la stratégie à mener suppose de faire des choix, difficiles, mais justes, pour les générations futures. Il ne serait pas digne ni responsable de leur laisser une dette environnementale et financière aussi pénalisante. C'est notre responsabilité collective que d'éviter cela.

Je vous remercie de votre attention et je suis à votre disposition pour répondre à vos questions ou observations.