Intervention de Jean-Raymond Hugonet

L'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit que le Gouvernement adopte des contrats d'objectifs et de moyens (COM) d'une durée de trois à cinq ans afin de définir les priorités qu'il fixe aux cinq entreprises de l'audiovisuel public, France Télévisions, Radio France, Arte France, France Médias Monde et l'Institut national de l'audiovisuel (INA).

TV5 Monde possède son propre document de programmation stratégique. Arte France possède bien un COM, mais ce dernier est subordonné au contrat de groupe du groupement européen d'intérêt économique (GEIE) d'Arte, ce qui réduit les marges de manoeuvre de son COM.

Les COM arrivant prochainement à échéance ont été adoptés au mois de janvier 2021. Pour respecter la loi, le Gouvernement a décidé d'intégrer l'année 2020 de manière rétroactive, ce qui est pour le moins contestable. À l'exception de celui d'Arte France, notre commission avait donné un avis défavorable à ces COM, au motif que ceux-ci ne prévoyaient aucune stratégie claire et qu'ils se limitaient à prolonger la mise en oeuvre des initiatives déjà engagées.

Dans ces conditions, quel bilan tirer des COM 2020-2022 ? Soyons objectifs : les résultats obtenus sont encourageants si on les compare à la situation qui prévalait voilà encore quelques années, quand ces entreprises évoluaient « en silo » et n'hésitaient pas à se concurrencer. Mais ces résultats demeurent néanmoins très en deçà de ce que permettraient une gouvernance commune et une véritable stratégie partagée. Le bilan est donc nuancé.

Alors que des travaux avaient été engagés dès le printemps 2022 pour établir de nouveaux COM pluriannuels, le Gouvernement a finalement fait le choix, cet été, de prolonger d'un an les COM 2020-2022, en actualisant les objectifs, au moment même où il décidait de supprimer la contribution à l'audiovisuel public (CAP) pour la remplacer par une solution provisoire assise sur une fraction de TVA jusqu'à la fin de l'année 2024.

Cette réticence à opérer des choix clairs pour l'avenir de l'audiovisuel public peut être perçue comme le prolongement de l'indécision qui a caractérisé le précédent quinquennat en la matière. Elle peut aussi être considérée comme une occasion de mener à bien les réflexions indispensables à la définition d'une réforme d'envergure, que le régulateur et la majorité des dirigeants de l'audiovisuel public appellent de leurs voeux.

Alors que les contrats d'objectifs et de moyens ont été conçus comme des instruments de pilotage des entreprises de l'audiovisuel public, ils constituent, en réalité, aujourd'hui, une somme d'indicateurs quantitatifs sans véritable portée qualitative. Ils donnent l'illusion que l'actionnaire joue encore un rôle dans la définition de la stratégie de ces entreprises.

Les COM 2020-2022 apparaissent décevants en comparaison de l'ambition portée par la holding publique, prévue par le projet de loi défendu par Franck Riester, alors ministre, au Parlement au printemps 2020. Toutefois, il serait injuste de mésestimer le travail réalisé au cours des trois dernières années par chacune des entreprises publiques. Je souhaite ainsi saluer les résultats obtenus en ce qui concerne tant l'évolution et le développement des programmes que la mise en oeuvre de la transformation de chacune des entreprises.

Il convient en effet de souligner la qualité de l'information et des programmes sur le service public. Il en va de même pour les développements numériques de franceinfo, France 24 et Radio France internationale (RFI). Je salue le caractère particulièrement innovant des programmes de Radio France à destination des jeunes enfants, tout comme la politique d'accueil au sein de la Maison de la radio et de la musique.

Certes, je déplore les retards dans le déploiement des matinales communes à France 3 et France Bleu, mais on ne peut ignorer les difficultés qu'il y avait à engager un tel projet ni l'atout que constitue un tel rapprochement pour l'avenir.

Pour RFI, le développement des langues africaines constitue également une évolution positive, compte tenu notamment des enjeux géopolitiques du continent africain. La réactivité de France Médias Monde depuis le déclenchement de la guerre russo-ukrainienne, grâce à la création d'une rédaction ukrainienne à Bucarest, mérite également d'être mentionnée.

Sur le plan des moyens, les plans de départs engagés dans plusieurs entreprises de l'audiovisuel public avec le soutien de l'État ont démontré que l'organisation sociale pouvait évoluer pour s'adapter aux défis du numérique et aux exigences budgétaires.

Au cours des trois dernières années, les personnels de l'audiovisuel public ont su faire preuve d'engagement pour innover et évoluer, de réactivité pour répondre aux nouveaux défis et de responsabilité pour ajuster les méthodes de travail et accroître la productivité.

Si les mutualisations menées sur la base du volontariat ont eu pour mérite de faire avancer certains projets, la contrepartie de cette méthode des « petits pas » a été de maintenir des hiérarchies distinctes, des visions différentes et, parfois, des priorités incompatibles.

Il ne faut pas aller chercher beaucoup plus loin les raisons des résultats décevants de la chaîne franceinfo, les difficultés à déployer les matinales communes entre France 3 et France Bleu selon le calendrier initial, les réticences à créer une filiale commune dédiée à la formation, l'absence de véritables coopérations entre France Télévisions et Arte France, avec des stratégies éditoriales et numériques antinomiques et des offres éducatives concurrentes.

Finalement, les difficultés rencontrées illustrent aussi les limites de la méthode adoptée. Or, comme l'a très bien indiqué Delphine Ernotte Cunci lors de la table ronde organisée le 7 décembre dernier, le statu quo n'est pas soutenable à long terme, car l'audiovisuel public a besoin d'unir ses forces et ses talents pour relever le défi du numérique. Non seulement la dispersion actuelle des structures limite la capacité de chacun à agir, mais cette inefficacité justifie aussi les interrogations qui reviennent régulièrement sur l'intérêt de consacrer des moyens importants au secteur.

Les projets de regroupement des entreprises de l'audiovisuel public, défendus par la commission de la culture du Sénat depuis 2015, ont parfois été considérés avec circonspection. Ce n'est plus le cas aujourd'hui : les coopérations menées depuis plusieurs années ont mis en évidence les valeurs communes qui unissaient ces entreprises et la nécessité de regrouper les forces pour résister aux plateformes numériques américaines. En juillet 2022, la présidente de France Télévisions a exprimé son soutien au projet de fusion des quatre entreprises nationales de l'audiovisuel public défendu dans le rapport que j'ai réalisé avec notre collègue Roger Karoutchi de la commission des finances le 8 juin dernier. Pour sa part, la présidente de Radio France a considéré, le 7 décembre dernier, qu'une holding présentait l'avantage de mieux associer les équipes chargées des projets dans chaque entreprise.

Le rôle des COM n'est pas d'arbitrer entre différents types de structures : il revient au législateur de faire ce choix. Mais je remarque avec plaisir que les esprits évoluent et que la nécessité de regrouper ces entreprises fait aujourd'hui l'objet d'un large consensus.

Les avenants maintiennent la plupart des objectifs qui prévalaient en matière d'audience, de financement de la création et de responsabilité sociale, même lorsque les performances obtenues en 2021 ou en 2022 dépassaient déjà les cibles fixées.

Quelques mises à jour ont néanmoins été effectuées : les objectifs d'audience numérique de France Médias Monde ont été actualisés, de même que ceux de l'audience numérique d'Arte, avec 10 % de hausse en 2023 et 8 % de hausse en 2024 - cela illustre la solidité de la stratégie numérique de la chaîne franco-allemande. Les indicateurs relatifs à la formation professionnelle de l'INA ont également été actualisés à la hausse pour 2023, ce qui témoigne du dynamisme de ce pôle d'excellence dédié aux métiers de l'audiovisuel public.

Curieusement, certains indicateurs ont été maintenus, alors qu'ils n'ont pas été atteints et qu'ils ne le seront sans doute pas non plus en 2023. L'indicateur de la couverture hebdomadaire de franceinfo a ainsi baissé en 2021 par rapport à l'année 2020. Entre 2020 et 2021, on observe également une baisse de 6 points de la couverture hebdomadaire du public jeune sur France Télévisions, alors même que la chaîne France 4 a été maintenue, grâce à l'action du Sénat.

Concernant la gestion des entreprises de l'audiovisuel public, j'observe que la cible de l'indicateur de masse salariale de France Télévisions augmente, en 2023, de plus de 43,6 millions d'euros par rapport à 2022, tandis que l'indicateur relatif à la masse salariale de Radio France progresse, pour sa part, de 16 millions d'euros. Certes, cette hausse est compréhensible dans le contexte inflationniste que nous connaissons. On peut toutefois s'inquiéter, comme l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom), du risque que la hausse des charges soit compensée par la hausse des revenus publicitaires, ainsi qu'en témoigne la forte augmentation des indicateurs de ressources propres de France Télévisions et Radio France.

La définition des moyens de l'audiovisuel public pour les cinq années à venir est une question qui n'est pas encore tranchée aujourd'hui. Faute de mieux, les entreprises sont invitées à maximiser leurs recettes de publicité, au risque d'affaiblir leur spécificité.

Or les questions relatives aux objectifs, aux moyens et à la gouvernance de l'audiovisuel public sont, en réalité, inséparables. Face au flou entretenu par le Gouvernement et compte tenu de l'ancienneté de nos réflexions sur ce sujet, j'ai estimé utile de présenter les dix propositions que nous aurions pu adopter pour rehausser l'ambition de ces COM.

J'en viens à la question des moyens. Comme je l'ai déjà indiqué lors du récent débat budgétaire, le mode de financement de l'audiovisuel public qui prévaudra après 2025 doit être précisé dans les COM 2024-2028, ce qui implique de le définir dès 2023, en respectant des exigences de transparence, de pérennité et de prévisibilité. Telle est ma première proposition.

Le débat sur l'avenir du financement de l'audiovisuel public a davantage porté, ces derniers mois, sur la nature de la ressource que sur son niveau. Si les moyens des entreprises de l'audiovisuel public ont été globalement préservés en 2023 compte tenu de l'inflation et des incidences fiscales de la suppression de la CAP, aucune précision n'a été donnée par le Gouvernement sur la future trajectoire budgétaire 2024-2028.

Alors que les moyens de l'audiovisuel public ont baissé de 190 millions d'euros de 2018 à 2022, j'estime que la priorité devrait être donnée, au cours des cinq années à venir, au regroupement des entreprises publiques plutôt qu'à la poursuite de la baisse des moyens. Tel est le sens de ma deuxième proposition : je suggère - de manière inédite, me semble-t-il - de stabiliser la trajectoire budgétaire dans les COM 2024-2028 tout en prévoyant que l'État actionnaire pourra contribuer au financement de projets spécifiques afin de poursuivre la transformation des entreprises de l'audiovisuel public.

De plus, la suppression de la CAP a fait prendre conscience des difficultés propres à France Médias Monde. Dans un univers concurrentiel et conflictuel, il est devenu essentiel, pour ce média, de pouvoir revendiquer l'indépendance de sa gouvernance, de ses rédactions et de son financement. Or sa présidente nous a fait part des difficultés qu'elle rencontrait depuis la suppression de la CAP pour maintenir son statut de média « non gouvernemental ».

Je propose que, dès 2024, le financement de France Médias Monde repose non plus sur une fraction de TVA, mais sur le produit de la taxe sur les opérateurs de communications électroniques (TOCE), créée en vue de compenser la suppression de la publicité en soirée sur France Télévisions. Le produit de la TOCE devrait atteindre 260 millions d'euros en 2023 : cette somme est proche du montant de la subvention allouée à France Médias Monde en 2023, soit 284 millions d'euros. Je propose donc d'attribuer complètement le produit de la TOCE à France Médias Monde à compter de l'année 2024 et d'ajuster le tarif de cette taxe pour porter son produit à 300 millions d'euros. Telle est ma troisième proposition.

Par ailleurs, je propose que le prochain COM prévoie de mettre à contribution le programme 209, « Solidarité avec les pays en développement », à hauteur de 20 millions d'euros durant cinq ans pour permettre à France Médias Monde de développer dans la durée ses projets en Afrique et à l'Est de l'Europe.

Alors que les coopérations entre France 3 et France Bleu étaient très limitées voilà encore cinq ans, des progrès importants ont favorisé la multiplication de projets communs, tels que le développement des matinales communes, le lancement de l'offre numérique d'information commune Ici et la couverture d'événements sportifs et culturels locaux. Ces coopérations demeurent néanmoins perfectibles tant en ce qui concerne le rythme de déploiement des matinales communes - les objectifs fixés en 2022 n'ont pas été atteints - que pour le site d'infirmation Ici, qui s'apparente encore trop à une déclinaison locale de franceinfo.

Il ressort de plusieurs échanges avec des responsables de France Télévisions et Radio France que de nouveaux progrès dans le rapprochement entre France 3 et France Bleu sont aujourd'hui conditionnés à l'établissement d'un pilotage unique des deux entités. Je souhaite donc que les COM 2024-2028 fixent comme objectif le regroupement de France 3 et France Bleu dans une filiale commune d'ici l'année 2028. Tel est le sens de ma quatrième proposition. Compte tenu du nombre des personnels concernés, ce projet majeur pour l'audiovisuel public suppose d'inverser complètement le modèle de France 3, qui demeure encore aujourd'hui une chaîne nationale avec des décrochages locaux. Une mission de préfiguration pourrait être utile afin d'examiner les conditions d'un tel rapprochement.

Plus de six ans après le lancement de l'offre d'information franceinfo, les résultats obtenus restent inégaux. Si la plateforme numérique et l'antenne radio obtiennent de bons résultats, la chaîne de télévision peine encore à s'imposer face aux autres offres. Le succès récent de LCI démontre que le positionnement de la chaîne à la fin de la numérotation de la télévision numérique terrestre (TNT) ne saurait suffire à expliquer des audiences aussi modestes, qui tiennent sans doute aussi à la nature de l'offre éditoriale.

Toutefois, je suis toujours persuadé que la création d'un bloc thématique consacré à l'information renforcerait la liberté de choix des téléspectateurs et rétablirait l'équité entre les éditeurs de programmes. L'article 8 de la loi du 25 octobre 2021 rend possible la création de tels blocs par l'Arcom. Je propose que l'État engage une réflexion avec le régulateur sur la faisabilité d'un ajustement limité de la numérotation de la TNT afin d'intégrer l'objectif d'une meilleure visibilité de franceinfo dans les COM 2024-2028. Tel est l'objet de ma cinquième proposition.

Le sport constitue un programme fédérateur et populaire, dont la présence sur les antennes du service public représente un enjeu d'importance à une époque où les prix des droits de diffusion les rendent de plus en plus inaccessibles aux chaînes linéaires gratuites.

Dans ces conditions, je propose de sanctuariser dans les COM 2024-2028 et les budgets de France Télévisions et Radio France un montant de crédits consacrés au sport - de l'ordre de 200 millions d'euros pour France Télévisions -, sur le modèle des objectifs fixés en matière de création audiovisuelle. Tel est le sens de ma sixième proposition. Il m'apparaît également souhaitable de veiller à ce que le nouveau décret relatif aux événements sportifs d'importance majeure devant faire l'objet d'une diffusion en clair, en cours de préparation, marque non pas un recul par rapport au dispositif actuel, mais, au contraire, un progrès, afin d'accroître la présence du sport sur les chaînes en clair.

Dans son projet préparé à l'occasion du renouvellement de son mandat à la tête de France Télévisions, Delphine Ernotte Cunci avait proposé la création d'une plateforme de l'audiovisuel public dénommée « France Médias+ », qui regrouperait l'ensemble des contenus des sociétés de l'audiovisuel public. Une telle plateforme commune densifierait les contenus accessibles sur un support commun et renforcerait l'accessibilité des oeuvres aujourd'hui disséminées - donc insuffisamment identifiées. A contrario, la création d'une plateforme unique suppose la définition d'une ligne éditoriale commune et une certaine homogénéité entre les programmes proposés. Or ce n'est pas le cas, par exemple, des contenus diffusés par France Télévisions et de ceux que propose Arte.

Les rapprochements de supports doivent être opérés de manière progressive. C'est pourquoi il pourrait être utile que France Télévisions et l'INA développent une offre commune en s'appuyant sur la plateforme madelen, qui compte 45 000 abonnés en 2022, et sur l'expérience de Culture Prime et de Lumni. Tel est le sens de ma septième proposition.

Salto perd aujourd'hui 80 millions d'euros par an et ne sera jamais rentable dans sa forme actuelle selon l'un de ses actionnaires. En 2021, son coût pour France Télévisions représente 27,8 millions d'euros, contre 26,8 millions d'euros en 2022. La commission des finances du Sénat évoquait le chiffre de 10,9 millions d'euros pour l'année 2020.

Alors que France Télévisions dépense, chaque année, des sommes importantes dans cette plateforme, sans résultats probants, Arte a, dans le même temps, créé une plateforme gratuite de grande qualité, qui compte déjà plusieurs centaines d'heures de programmes et une très forte audience, notamment auprès de la jeunesse. La chaîne franco-allemande souhaite diffuser sa plateforme en six langues dans toute l'Europe, mais il lui manque la capacité à financer 4 000 heures de programmes supplémentaires. La direction d'Arte évalue à une trentaine de millions d'euros le coût de lancement de cette plateforme européenne.

France Télévisions étant actionnaire à hauteur de 45 % d'Arte France, je souhaite donner un nouveau sens à cette relation : dans le futur COM 2024-2028, je suggère que France Télévisions consacre, chaque année, 25 millions d'euros de son budget - soit le montant consacré ces dernières années à Salto - à coproduire des programmes avec Arte France destinés à être diffusés en première exclusivité sur la nouvelle plateforme. Telle est ma huitième proposition. Ces programmes répondant aux exigences éditoriales d'Arte concourront au rayonnement de la création audiovisuelle française en Europe et à la diversification de l'offre de France Télévisions. Je rappelle que les coproductions entre Arte Deutschland, l'ARD et la ZDF constituent une modalité habituelle de fonctionnement outre-Rhin.

Alors que les avantages du DAB+ sont reconnus, notamment la qualité d'écoute et la plus grande possibilité d'accès aux fréquences, la double diffusion en FM et DAB+ constitue une source importante de coûts pour les acteurs de la radio, au premier rang desquels Radio France. Il apparaît donc essentiel de définir une stratégie publique pour accélérer la transition de la FM au DAB+. Cette stratégie fixerait une date d'extinction de la FM et prévoirait un plan d'accompagnement des publics les plus fragiles.

Le groupe Radio France, du fait de la qualité de son offre et de la fidélité de ses auditeurs, a un rôle à jouer pour accélérer la transition vers le DAB+. Le prochain COM 2024-2028 doit ainsi prévoir des objectifs précis d'audience en DAB+ et de conversion des auditeurs à la nouvelle technologie numérique. Afin d'accélérer le rythme de la transition et de maîtriser le coût de la double diffusion, je propose que, à l'issue du prochain COM, en 2028, trois antennes de Radio France - Mouv', France Culture et France Musique - soient exclusivement diffusées en DAB+. Tel est l'objet de ma neuvième proposition. Le montant des économies ainsi réalisées sur les coûts de diffusion en FM pourrait être intégralement conservé par Radio France afin de poursuivre la transformation de l'entreprise.

Le COM 2020-2022 de l'INA prévoyait de faire de la mutualisation de la formation initiale et continue des sociétés de l'audiovisuel public un chantier prioritaire des coopérations. Le projet a rencontré des difficultés, mais le dialogue a abouti à un projet de statuts de filiale commune devant encore faire l'objet d'un arbitrage final.

La mise en place de cette filiale commune dédiée à la formation doit constituer un objectif prioritaire des avenants aux COM et figurer expressément dans l'avenant au COM de l'INA, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. Tel est le sens de ma dixième proposition.

Ces dix propositions auraient pu figurer dans des COM de cinq ans que nous aurions pu adopter dès aujourd'hui. Les avenants aux COM 2020-2022 sont évidemment très éloignés de cette ambition, puisqu'ils ne disent rien de la future trajectoire budgétaire ni des priorités stratégiques qu'entend fixer l'actionnaire.

Par cohérence avec les avis défavorables rendus il y a deux ans sur les projets de COM initiaux et compte tenu des interrogations que nous avons pour l'avenir, je propose un avis défavorable à l'adoption de ces cinq avenants.

Au-delà de notre déception, ces avis défavorables constituent également une invitation pour le Gouvernement à mettre à profit ce délai supplémentaire pour concevoir une feuille de route ambitieuse, exigeante et innovante, qui reposerait sur trois piliers : un financement pérenne, stable et identifié ; une réforme législative instaurant une gouvernance commune justifiant l'arrêt de la baisse des moyens ; et des COM 2024-2028 qui pourraient s'inspirer des dix propositions que je viens de vous présenter.