Intervention de François Adam

Merci Madame la Présidente. Je suis accompagné de plusieurs représentants de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) dont M. Emmanuel Rousseau, sous-directeur. Nous pourrons être amenés à nous relayer pour vous apporter toutes les informations nécessaires.

J'aborderai trois points. Tout d'abord, je livrerai des éléments sur notre analyse de l'impact des aides personnelles au logement sur les ménages les plus fragiles. Ensuite, j'apporterai des précisions sur les réformes menées par le Gouvernement depuis 2017. Enfin, je préciserai ce que nous pouvons dire des effets de la crise récente.

Tout d'abord, nous considérons que les aides personnelles au logement sont de vraies prestations sociales. Elles présentent la particularité d'être placées sous la responsabilité principale du ministère chargé du logement. Cela se fait en lien étroit avec le ministère des solidarités et de la santé.

Vous le savez, l'aide est distribuée par les caisses d'allocation familiale et la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) comme les minima sociaux même si les APL ne sont pas des minima sociaux. C'est bien comme ça que nous les considérons. Dans toute l'activité de gestion et les différentes réformes, l'impact sur les personnes les plus fragiles est toujours au centre des réflexions et simulations que nous sommes amenés à faire dès qu'il y a débat.

En étudiant quelques données importantes, il faut souligner que les aides personnelles au logement sont très ciblées : 90 % des bénéficiaires font partie des trois premiers déciles de revenu. Ce sont des aides qui, en volume financier, sont parmi les plus importantes. En 2019, elles représentaient 16,6 milliards d'euros contre 11 milliards d'euros pour le revenu de solidarité active (RSA) et 10 milliards d'euros pour l'allocation aux adultes handicapés (AAH). Elle représente une part importante des prestations sociales perçues par les plus pauvres et de leurs revenus.

Les aides au logement représentent environ 14 % des revenus des ménages les plus pauvres contre 13 % pour les minima sociaux. De fait, elles jouent un rôle important. Elles contribuent sensiblement à la maîtrise du taux de pauvreté. Elles réduisent de 2,2 points le taux de pauvreté. De même, elles ont un impact sur la solvabilisation des ménages qui les perçoivent. Ainsi, au regard du taux d'effort consacré aux dépenses de logement, l'impact moyen est supérieur à 50 %.

Les APL jouent un rôle particulièrement important dans l'effort de protection sociale, même s'il faut regarder l'impact de l'ensemble des aides. Les organismes expriment le fait que dans leurs contacts avec les allocataires, les questions liées aux aides au logement sont sensibles, et donnent lieu à de nombreux contacts physiques, par téléphone et par mail, notamment avec les caisses d'allocations familiales (CAF).

Je commenterai ensuite les réformes menées par le Gouvernement depuis 2017. Celles-ci ont donné lieu à de nombreux commentaires. Il est essentiel de souligner que du point de vue quantitatif, la principale réforme de 2017 à 2019 est la création de la réduction de loyer de solidarité. Cette réforme a permis de réduire les crédits budgétaires accordés par l'État aux APL en contrepartie d'une réduction imposée des loyers des bailleurs sociaux en direction des locataires de leur parc, sans impact sur le reste à vivre des allocataires. Cette réforme n'est pas neutre ; elle conduit à un prélèvement sur le secteur du logement social, qu'il convient d'étudier. Cette réforme n'a pas eu un impact négatif sur les allocataires des APL, ce qui mérite d'être souligné. Elle permet d'économiser 1,3 milliard d'euros par an par an depuis 2020 pour le budget de l'État.

La réduction de 5 euros a été longuement commentée. Les mesures de sous-indexation sont prévues durant deux ans. En dépit de ces réformes, le taux d'effort après APL observé chez les bénéficiaires de l'aide a légèrement diminué entre 2017 et 2019, ce qui conduit à relativiser leur impact.

Ensuite, nous sommes désormais dans une phase marquée par deux sujets importants, tout d'abord l'entrée en vigueur au 1er janvier 2021 des APL en temps réel, après une longue phase de préparation technique depuis 2018. Cette réforme est désormais en vigueur à l'exception d'une partie sur l'APL « accession à la propriété » qui n'entrera en vigueur qu'en mai 2021. Le second paramètre important sur lequel nous avons un recul partiel concerne l'impact de la crise sanitaire et des évolutions économiques depuis le premier trimestre 2020.

Ce point appelle notre attention à plusieurs titres. Le sujet soulève des questions financières quant au niveau des dépenses APL compte tenu de l'évolution du revenu des ménages. La situation globale des ménages les plus fragiles se pose aussi.

Nous avons observé en 2020 une hausse relativement limitée des dépenses d'APL à hauteur de moins de 400 millions d'euros liés à l'évolution des revenus des allocataires, qu'il convient de rapprocher du total de 16 milliards d'euros. Nous avons constaté que le nombre de bénéficiaires des aides au logement à la fin de l'année 2020 était le plus élevé de la période de 2017 à 2020. Le nombre d'allocataires est toujours plus élevé en fin qu'en début d'année, mais ce nombre a été particulièrement élevé à la fin de l'année 2020 par rapport à 2017, 2018 et 2019.

Autre effet de la crise, le Fonds national des aides au logement (FNAL) qui alimente les APL est financé par des employeurs dont les versements ont été inférieurs aux prévisions. L'an dernier, cette situation a représenté un manque à gagner de 150 millions d'euros sur une recette totale de 2,6 milliards d'euros. Cette situation est liée à l'évolution de la conjoncture économique.

Enfin, il faut souligner que les aides exceptionnelles que le Gouvernement a mis en oeuvre au printemps et à l'automne 2020 ne se sont pas présentées comme appuyées sur les APL, mais des aides exceptionnelles qui ont ciblé certains publics, dont les bénéficiaires des APL, et ceux qui avaient des enfants à leur charge. Ces mesures ont été prises pour aider les ménages les plus fragiles, sous le seuil de pauvreté.