Intervention de Jean-Baptiste Carpentier

Je vais tout d'abord procéder à une brève présentation générale de notre service.

TRACFIN appartient juridiquement à la communauté du renseignement, même s'il n'est pas un « service secret » - il s'agit tout au plus d'un service discret, car telle est notre vocation ! Ce service a un peu plus de vingt ans d'existence : sa création a fait suite à celle du Groupe d'action financière, le GAFI, - qui résulte d'une initiative internationale, d'origine partiellement française du reste - lors du sommet du G7 de 1989, dit « sommet de l'Arche ».

TRACFIN est la cellule de renseignement financier française - chaque pays membre du GAFI comprend une cellule unique - et a vocation à recevoir des informations relatives aux flux financiers clandestins ou considérés comme suspects, à analyser ces flux et à transmettre cette information dans une double finalité : la finalité « historique » de lutte contre le blanchiment des capitaux et une finalité ajoutée en 2001, à savoir la lutte contre le financement du terrorisme.

Ce service a été créé initialement au sein de la Direction générale des douanes et des droits indirects du ministère de l'économie, des finances et du budget. À la suite de divers audits, il a été jugé nécessaire et utile de lui conférer une autonomie par rapport à la Direction générale des douanes : il est donc devenu, à la fin de 2006, un service à compétence nationale, rattaché directement aux deux ministres de l'économie et du budget.

Un décret et un arrêté du 7 janvier 2011 organisent le service en trois départements : un département des affaires administratives et financières, un département du renseignement et un département des enquêtes.

TRACFIN est un service de taille modeste, bien que ses effectifs aient considérablement crû, toutes proportions gardées, au cours des sept ou huit dernières années. Actuellement, son effectif budgétaire théorique est de 94 postes, sachant que nous ne saturons pas tout à fait notre plafond d'emplois, en raison des rotations de postes, mais que nous commençons à nous en rapprocher. Notre budget est modeste : le montant de l'allocation inscrite au titre II, c'est-à-dire les crédits de personnel, s'élève à 1,2 million d'euros, tandis que le montant de l'allocation du titre III, qui regroupe les autres dépenses, est de l'ordre de 500 000 euros - pour l'essentiel, ces consommations de crédits représentent exclusivement des frais de déplacement et des budgets informatiques.

Pour qu'il n'y ait pas de malentendu, je précise que nous n'exerçons qu'une mission de nature documentaire : nous sommes des technocrates un peu grisonnants assis devant des écrans d'ordinateur - même si nous essayons de ne pas être trop étroits -, nous n'effectuons pas d'enquêtes opérationnelles sur le terrain, qui relèvent des compétences de la police, de la justice et, éventuellement, de la Direction générale des finances publiques.

Le travail de TRACFIN consiste à jouer le rôle d'interface entre l'administration et les personnes qui l'alimentent, au titre de leurs obligations légales, d'un certain nombre d'informations que l'on appelle « déclarations de soupçon », à traiter ces informations pour examiner si elles permettent de déceler des actions illégales et, le cas échéant, à disséminer une information « enrichie » intellectuellement à un certain nombre de destinataires habilités.

Notre première mission est donc la collecte d'informations provenant exclusivement de personnes habilitées par la loi à les transmettre.

Ces personnes sont, d'abord et avant tout, un certain nombre de professionnels soumis à des obligations de lutte « anti-blanchiment » et de vigilance à l'égard du financement du terrorisme. Historiquement, ces professionnels étaient les banques, les établissements de crédit et d'assurance. Leur liste a été étendue progressivement depuis 1990 - le mouvement n'est peut-être pas achevé - à un certain nombre d'autres professions : en 1998, les professionnels de l'immobilier, y compris les notaires ; en 2001, les casinos et les marchands de biens de grande valeur ; en 2004, les professions du chiffre et du droit, ainsi que les jeux, loteries et paris sportifs.

Pour l'anecdote, je préciserai qu'ont été ajoutés à la liste des personnes assujetties à ces obligations, en 2009, les sociétés de domiciliation - c'était une obligation internationale - et, en 2010, à la suite cette fois d'une initiative parlementaire, les agents sportifs ; pour vous rassurer, nous ne sommes pas accablés de déclarations de la part de ces derniers !

Nous pouvons aussi recevoir des informations émanant des autorités publiques au sens large, qu'il s'agisse de l'État, des établissements publics, des collectivités territoriales ou même de toute personne de droit privé chargée d'une mission de service public.

Les informations reçues s'élevaient à quelques centaines en 1990 ; leur nombre a atteint un bon millier à la fin des années 1990. Le système a pris une ampleur considérable au début des années 2000, à la suite de différents événements très médiatisés, le moindre n'étant pas le 11 septembre 2001 : nous avons franchi la barre des 10 000 informations en 2003 ou 2004.

En 2011, nous avons reçu 24 090 informations, parmi lesquelles 22 856 déclarations de soupçon, c'est-à-dire des informations émanant stricto sensu des professionnels, les autres étant reçues des administrations de l'Etat et de nos homologues étrangers.

Pour éviter tout malentendu, je précise que le service ne reçoit et ne traite que les informations qu'il est en droit de recevoir et de traiter : nous recevons des lettres anonymes, mais nous ne les traitons pas, pas plus que les déclarations de soupçon émanant de personnes qui ne sont pas habilitées à déclarer, notamment les particuliers. Ces courriers sont soit réorientés vers les services compétents, soit éliminés, car leurs auteurs ont en général le mauvais goût de ne pas signer : ces courriers peuvent donc difficilement être utilisés.

La deuxième mission du service consiste en un travail d'analyse et d'enrichissement de l'information reçue.

Comme je vous le disais en introduction, TRACFIN n'est pas un service opérationnel, au sens de service de terrain. Lorsque nous détenons une information, nous ne posons pas de micros, nous ne faisons pas de filatures, d'auditions, ni de perquisitions. Nous effectuons un travail documentaire consistant à examiner des informations qui émanent non pas d'auxiliaires de justice, mais de professionnels qui s'interrogent sur ce qu'ils observent. Notre principale mission consiste à vérifier si ces informations sont susceptibles de se rattacher, ou non, à un flux financier clandestin illicite - évidemment, en France, un certain nombre d'opérations clandestines restent néanmoins licites, mais nous ne sommes pas la police des moeurs, pour n'évoquer que cette hypothèse !

Ce travail d'information consiste en une recherche sur des bases ouvertes - je ne trahirai pas de secret en vous disant qu'Internet fourmille d'informations en tous genres, de même que toutes les bases de données publiques - qui nous permet de resituer une information dans son contexte et de s'informer sur les personnes éventuellement concernées.

Nous bénéficions également d'un droit de communication extrêmement large qui nous permet de demander à tout professionnel assujetti au dispositif, qu'il soit ou non à l'origine d'une information, d'une part, et à toutes les administrations publiques, d'autre part, l'ensemble des informations dont nous avons besoin pour comprendre une transaction financière.

Nous sommes susceptibles de nous adresser, sur la base d'une déclaration de soupçon provenant, par exemple, d'un notaire, à une banque ou à un expert-comptable pour obtenir des informations complémentaires, mais aussi - pourquoi pas ? - à une mairie ou à une compagnie des eaux chargée d'une mission de service public.

De manière beaucoup plus élémentaire, mais nous ne le faisons pas tous les jours, nous avons évidemment accès aux fichiers de police, y compris aux fichiers de renseignement, ainsi qu'aux fichiers fiscaux et à ceux de la douane.

Nous entretenons également des relations suivies avec nos homologues étrangers. Comme je vous le disais, le dispositif que nous sommes chargés d'appliquer est d'essence internationale : il a été créé par une initiative internationale et se trouve décliné dans chacun des pays membres du GAFI ou des organisations équivalentes, qui couvrent à peu près l'ensemble du monde. Actuellement, dans le monde, 130 cellules de renseignement financier sont reconnues comme opérationnelles et regroupées dans une organisation internationale appelée « groupe Egmont ».

Pour être francs, nous ne pouvons pas affirmer que nos liaisons avec les 130 cellules sont quotidiennes ; en revanche, nous avons des relations suivies avec les principales cellules de renseignement financier, essentiellement celles de nos voisins et des membres de l'Union européenne.

Pour votre information, en 2011, nous avons sollicité 1 485 fois nos homologues étrangers, tandis que nous avons nous-mêmes été sollicités 849 fois à cette fin. Ces chiffres sont en assez forte hausse, puisque nos sollicitations - ce que nous appelons dans notre jargon des « demandes sortantes » - ont augmenté de près de 30 % de 2010 à 2011.

Ce travail d'analyse est relativement lourd, puisque les chiffres que je vous ai indiqués signifient que le service reçoit, par jour ouvrable, cent informations à traiter par nos équipes. Bien évidemment, sur ce total, beaucoup d'informations ne sont pas utilisables ou ne se rattachent pas forcément à des flux suspects, mais la croissance de notre activité n'en demeure pas moins assez forte. Nous avons donc traité de l'ordre d'une centaine d'informations par jour, qui ont donné lieu à un peu plus de 26 000 « actes d'investigation », contre 15 000 en 2010. Cette croissance de notre activité est liée aux créations de postes dont nous avons bénéficié en 2009 et en 2010.

Les informations que nous recevons sont orientées lors de leur arrivée dans le service : elles font ainsi l'objet d'une première analyse humaine tendant à examiner si elles sont recevables et utilisables, si elles se rapportent à des faits que nous connaissons, si elles comportent des éléments qui, compte tenu de leur nature ou de leur ampleur, sont susceptibles de donner lieu à des investigations.

Parmi toutes les informations examinées, un certain nombre, les plus importantes ou les plus susceptibles de donner lieu à investigation, font l'objet d'une analyse approfondie, que nous appelons une « enquête », même si ce terme est assez mal choisi, puisqu'il ne s'agit pas d'investigations sur le terrain. Ces informations sont donc transmises au deuxième département du service, le département opérationnel de recherche, qui va approfondir les informations ainsi sélectionnées. En 2011, 2 945 informations ont ainsi fait l'objet d'une enquête, tandis que 2 874 autres informations faisaient l'objet d'une « pré-enquête », c'est-à-dire d'investigations plus légères qui, en général, n'exigent pas l'exercice du droit de communication.

Pour les informations qui donnent lieu à une analyse approfondie, ou à une « enquête », les enquêteurs sont habilités à exercer le droit de communication, c'est-à-dire à s'adresser à n'importe quel professionnel pour obtenir des informations complémentaires : nous avons ainsi exercé 5 990 fois ce droit de communication en 2011.

Parmi les pouvoirs de TRACFIN figure la capacité à exercer un droit d'opposition à une transaction qui paraîtrait suspecte. Nous utilisons ce droit de façon très circonspecte, car son efficacité est limitée par le délai qui nous est fixé : notre droit d'opposition doit être exercé dans les vingt-quatre heures et n'est valable que pour une durée de deux jours, car l'opposition doit être confirmée immédiatement par l'autorité judiciaire, seule habilitée à cette fin. En accord avec l'autorité judiciaire, nous estimons en général inutile d'exercer ce droit d'opposition, qui présente l'inconvénient d'alerter la personne concernée sur le fait que les autorités publiques s'intéressent à son cas. Nous n'avons exercé que huit fois ce droit d'opposition en 2011.

La troisième mission du service consiste en ce que nous appelons la « dissémination » des informations, c'est-à-dire leur transmission, parfois obligatoire, à des interlocuteurs habilités. Comme pour ce qui concerne les informations « entrantes », nous sommes strictement tenus par le principe de légalité : le service ne peut transmettre des informations qu'aux interlocuteurs limitativement énumérés par le code monétaire et financier, qui relèvent de deux catégories.

En premier lieu, l'autorité judiciaire est systématiquement destinataire des informations qui, à l'issue de nos investigations, nous semblent, avec toute la prudence qui s'impose, susceptibles de caractériser une infraction pénale, quelle que soit l'infraction, quel que soit le montant en jeu, quelle que soit la personne concernée. Nous appliquons strictement l'article 40 du code de procédure pénale : dès lors que nos investigations font apparaître une présomption raisonnable d'infraction, nous transmettons systématiquement cette information, en n'exerçant aucun filtrage - tout cela reste soumis à l'appréciation du procureur de la République, nous ne faisons que fournir une information.

Nous sommes d'ailleurs parfois amenés à nous écarter de ce qui peut paraître notre rôle initial : nous transmettons beaucoup d'informations laissant à penser que des abus de faiblesse ont été commis, ce qui ne relève pas de la mission initiale du service, mais, jusqu'à preuve du contraire, l'abus de faiblesse est un délit puni par le droit français : dès lors que nous constatons une présomption d'abus de faiblesse, nous transmettons systématiquement l'information au parquet.

En matière de transmission judiciaire, une procédure particulière existe au sein du service. L'équipe de direction du service comprend les deux personnes présentes devant vous ce matin, mais s'y ajoute une troisième qui n'est pas présente parce que son statut est particulier : il s'agit du conseiller juridique du service, magistrat de l'ordre judiciaire en détachement, qui a pour mission de conseiller le directeur sur l'ensemble des problèmes juridiques susceptibles de se poser au service, mais qui exerce aussi une mission particulière consistant à émettre systématiquement, sauf urgence absolue, un avis sur la caractérisation de l'infraction, dans l'ensemble des dossiers transmis à l'autorité judiciaire. La teneur de cet avis est transmise au procureur de la République. Le conseiller juridique est amené à valider en quelque sorte l'analyse du service sur l'existence de l'infraction pénale, mais son avis est strictement consultatif : le directeur peut transmettre une information malgré un avis négatif. Les textes internes au service prévoient que, dans le cadre de cette mission spécifique, le conseiller juridique est strictement indépendant et que le directeur n'est pas habilité à lui adresser la moindre instruction.

En 2011, le nombre de transmissions au parquet s'est élevé à 495 dossiers, en assez nette croissance par rapport à 2010, où 404 dossiers avaient été transmis. N'y voyez aucune autoglorification de ma part, puisque ce n'est pas le directeur qui travaille, mais ses agents - si j'étais capable de travailler, je ne serais pas directeur ! En fait, nos effectifs ont sensiblement augmenté en 2009 et 2010, croissance à laquelle s'ajoutent, bien sûr, les effets des gains de productivité.

Pour l'ensemble du territoire français, 495 dossiers ont donc été transmis aux procureurs de la République, dans différentes matières, pour des enjeux financiers très divers - 26 % des dossiers représentent un enjeu inférieur à 100 000 euros, mais 23 % représentent un enjeu variant entre un million d'euros et dix millions d'euros.

Ces évaluations doivent être utilisées avec prudence : il s'agit des estimations d'un service de renseignement, qui a vocation non à approfondir les dossiers, mais à indiquer au procureur de la République l'existence d'une piste sur laquelle il semble utile de travailler. Évidemment, l'enquête du parquet est susceptible de remettre en cause très substantiellement ces chiffres. En général, nos évaluations sont plutôt revues à la hausse, mais il arrive que des dossiers soient purement et simplement classés sans suite, tout à fait légitimement, puisque telle est la prérogative du procureur de la République.

En second lieu, nous transmettons des informations à des administrations habilitées, limitativement énumérées par le code monétaire et financier : il s'agit d'administrations d'enquête - services de police judiciaire ou des douanes, susceptibles, dans le cadre de leurs compétences propres, de recevoir des informations - ; il s'agit aussi de nos homologues étrangers, puisque le code monétaire et financier nous habilite à leur transmettre des informations - à toutes fins utiles, car nous n'avons pas à leur donner d'instructions - ; il s'agit encore des autorités de contrôle des différentes professions assujetties - en effet, si nous estimons qu'un établissement a manqué à ses obligations déclaratives, nous pouvons échanger des éléments d'information sur cet établissement avec les autorités de contrôle prudentiel.

Enfin, il faut signaler deux catégories de destinataires particuliers. Tout d'abord, les services de renseignement : comme je le disais au début de mon intervention, TRACFIN fait partie de la communauté du renseignement et est donc habilité à échanger avec tous les services qui en font partie, mais nous n'échangeons que les informations susceptibles de se rattacher à des atteintes à la sûreté de l'État ou aux intérêts fondamentaux de la Nation, à l'exclusion de toute autre information.

Ensuite, et cette procédure est très récente, mais elle entre tout à fait dans le champ de votre commission d'enquête, depuis l'ordonnance du 30 janvier 2009, qui a complètement remis à plat la législation française dans ce domaine, nous sommes habilités à transmettre des informations à l'administration fiscale. Il s'agit d'un cadre particulier, puisque les informations qui caractérisent une infraction pénale sont nécessairement transmises au procureur de la République. Cependant, dans son infinie sagesse, le législateur a souhaité, en matière de fraude fiscale, que les informations détenues par le service, lorsqu'elles s'appuient uniquement sur de la fraude fiscale ou du blanchiment de fraude fiscale, soient transmises non pas au procureur de la République, mais uniquement à la Direction générale des finances publiques qui, du fait de la technicité du domaine et des procédures spéciales de lutte contre la fraude fiscale - notamment l'intervention de la Commission des infractions fiscales -, est seule habilitée à mettre en place la procédure qui suivra.

Depuis le 30 janvier 2009, nous transmettons donc des informations à la Direction générale des finances publiques, mais il ne s'agit pas du coeur de la mission assignée à notre service, à savoir la lutte contre le blanchiment et les trafics financiers clandestins. Néanmoins, nous sommes amenés à traiter du blanchiment de fraude fiscale, qui est une infraction comme une autre : nous avons donc transmis 96 dossiers à l'administration fiscale en 2011.

Pour l'ensemble des transmissions aux administrations, à la différence des transmissions à l'autorité judiciaire, le service n'est soumis à aucune obligation : il apprécie, en fonction de sa politique interne et des accords passés avec d'autres administrations destinataires, s'il est opportun ou non de transmettre telle ou telle information à un service de renseignement, à la police judiciaire ou à l'administration fiscale. La situation n'est en rien comparable avec celle qui prévaut pour la transmission à l'autorité judiciaire, où nous n'exerçons aucun contrôle d'opportunité : dans ce cadre, le service n'a pas de politique, si ce n'est celle qui est déterminée par la loi républicaine.

J'ajoute une dernière information : depuis le 27 décembre 2011, nous sommes également habilités, à notre demande, à transmettre des informations aux organismes de protection sociale, puisqu'il nous est apparu qu'un certain nombre de nos informations étaient susceptibles de caractériser des fraudes assez massives et il nous semblait dommage de ne pas les transmettre aux organismes sociaux. Nous avons donc signé, sous l'égide de la Délégation nationale à la lutte contre la fraude, un protocole avec l'ensemble des organismes sociaux concernés et nous allons mettre en place concrètement, effectivement, ce type de transmission à compter des prochains jours ou des prochaines semaines.

J'ai essayé d'être aussi complet que possible dans ma présentation du service, monsieur le président. Nous sommes à votre disposition pour répondre à toutes vos questions.