Intervention de Georges Fotinos

Je suis très honoré que vous m'ayez invité, et je pense pouvoir vous apporter quelques réponses sur le sujet que vous traitez...

Il s'agit d'un véritable sujet de société, c'est-à-dire un sujet qui, selon Marcel Mauss, interpelle toute la société. Contrairement à ce que certains ont prétendu, il ne s'agit pas d'un gadget.

Quand on tire le fil de l'organisation du temps scolaire, ce sont les programmes, les contenus, les pratiques pédagogiques, l'organisation familiale et même économique qui viennent avec. Je connais assez bien le sujet, ayant été, durant un certain nombre d'années, responsable de ce dossier au ministère ; j'ai moi-même réalisé deux calendriers scolaires, et j'en connais donc le fonctionnement de l'intérieur.

Pour ne pas trop répéter ce qui a été dit lors des auditions précédentes, la tonalité générale de cette présentation sera plus de l'ordre du regard d'un observateur averti, considéré parfois comme la mémoire du ministère de l'éducation nationale sur ce sujet, dont je me suis occupé de 1981 à 1998, parfois même comme praticien « émérite » de terrain.

Si vous le permettez, mon propos se développera autour de trois registres différents mais interdépendants, de l'ordre du diachronique, du constat puis de la prospective, registres qui peuvent éventuellement servir de trame aux échanges prévus.

Je voudrais tout d'abord vous faire part de l'étonnement de plusieurs observateurs à propos des raisons essentielles de la nécessité du changement d'organisation du temps scolaire. Celles-ci ont en effet en grande partie disparu du débat public, et même du débat entre professionnels, pour ne pas dire du débat politique. Ces raisons sont, selon moi, au nombre de trois.

La première se rapporte à la situation médiocre de la France dans le classement du Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA), et à sa chute continue depuis 2000. A ce fait, il faut ajouter le trait caractéristique de l'école française dans le paysage européen, qui consiste en une inégalité scolaire très forte -23e sur 24 dans le classement 2010 du Fonds des Nations unies pour l'enfance (UNICEF) et de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), inégalité confirmée par le classement PISA 2013.

La deuxième raison concerne l'organisation du temps scolaire en France et ses méfaits. On ne redira jamais assez le caractère unique de cette organisation dans les pays européens : 144 jours scolaires contre 187 en moyenne, avec le nombre annuel d'heures d'enseignement le plus élevé : 864 heures, et 936 heures si l'on inclut l'aide personnalisée, contre 765 heures en moyenne en Europe pour les élèves de sept à huit ans, et 804 heures pour les élèves de neuf à onze ans !

Dernière raison : la concentration, unique parmi les pays industrialisés, des apprentissages hebdomadaires répartis sur quatre jours.

N'a-t-on pas oublié la succession de rapports mettant en cause cette organisation : ceux de l'académie de médecine, en janvier 2010, de la Cour des comptes, en mai 2010, de l'inspection générale de l'éducation nationale, en 2001, 2002 et 2009, de la commission culturelle de l'Assemblée nationale, en décembre 2010, de la Conférence nationale sur les rythmes scolaires remis à Luc Chatel, dont les propositions étaient pourtant homogènes, progressives et réalisables, et enfin le rapport sur la refondation, en 2012 ?

Tous ces rapports, de provenance différente, convergent pour reconnaître que cette organisation est aberrante et néfaste pour certaines populations !

C'est la preuve qu'un des leviers majeurs porteurs des changements nécessaires se trouve dans notre organisation du temps scolaire ! François Hollande, à la Sorbonne, lors de la remise du rapport sur la refondation, a bien relevé ce point.

Ce volet est constitué de l'ensemble des évaluations, des projets d'aménagement du temps scolaires (ATS) réalisés entre 1985 et 1998. 4 500 contrats de communes avaient été signés avec l'Etat et 2,5 millions d'élèves bénéficiaient d'un aménagement du temps scolaire.

L'une de mes propositions - que j'aimerais fort que vous inscriviez dans votre rapport - reprend l'une des préconisations des circulaires qui demandaient que ces projets d'aménagement soient tous évalués régulièrement. Or, on n'entend plus guère parler de cette évaluation !

Entre 1985 et 1998, les évaluations avaient été réalisées par les universités, les laboratoires de recherche du Centre national de la recherche scientifique (CNRS), l'Institut national de la recherche pédagogique, le ministère de l'éducation nationale qui, quoi qu'on en dise, avait fait des évaluations sur la réussite scolaire. On pourrait donc s'y référer !

Les grandes associations complémentaires de l'école ont toutes mené des évaluations, ainsi que le Commissariat général au plan, le Conseil économique, social et environnemental (CESE), et les collectivités locales. On a là une masse d'informations et d'évaluations qu'on a oubliée !

Que disaient ces évaluations ? Toutes, sans exception, montrent que lorsque les changements introduits permettent de desserrer et de déconcentrer les apprentissages sur une semaine plus étendue et sur l'année, et tendent à les organiser selon un emploi du temps adapté à la capacité d'attention des élèves, d'une part et, d'autre part, reposent sur une articulation scolaire et périscolaire continue et cohérente, les effets sur tous les acteurs sont positifs - qu'il s'agisse des enseignants, des élèves, des parents, ou de l'organisation de l'école. C'est bien la preuve qu'il existe des solutions !

On ne s'est en fait intéressé au temps scolaire en rapport avec l'école et avec l'élève que depuis 1982. Pendant un siècle, tous les changements concernant le temps scolaire ont eu des objectifs politiques et socio-économiques mais, à aucun moment, éducatifs et pédagogiques.

Lorsque j'étais professeur associé à l'université de Tours, je me suis penché sur les ruptures dans l'organisation du temps scolaire. Je suis remonté à 1882, et j'ai découpé le temps en différentes périodes. J'ai intitulé la période entre 1882 et 1922 la période politique. La troisième République vient de s'installer ; elle est fragile. La meilleure façon de lui conférer un certain ancrage est de développer l'école gratuite, laïque et obligatoire. On oublie trop souvent que le temps scolaire était alors particulièrement long, contrairement à ce que l'on peut penser, du fait de l'éducation aux valeurs de la République.

Ainsi, les vacances étaient très courtes et il n'existait que des vacances d'été, voire, pour certaines catégories, des vacances facultatives. Jusqu'en 1894, l'école maternelle n'a que 15 jours de vacances, avant d'obtenir, par la suite, quatre semaines. Quoi qu'il en soit ces congés sont facultatifs ! Le pouvoir de décision du calendrier scolaire repose en effet sur le préfet. Il suffit que des familles d'un village souhaitent que l'école soit ouverte et en réfèrent au maire, qui se tourne vers le préfet pour laisser l'école ouverte.

L'école élémentaire bénéficie, quant à elle, de six semaines, et de huit semaines pour le cours supérieur. Il n'existe pas de petites vacances, tout juste des fêtes patronales.

Le temps hebdomadaire s'élève à trente heures, plus trois à quatre heures d'entraînement militaire, le jeudi ou le dimanche, dans le cadre du bataillon scolaire, à partir de l'école élémentaire.

La période 1922-1961 est celle que j'ai appelée la période socio-économique. En 1922, on donne quinze jours de plus pour les congés d'été. La raison vient de l'hécatombe de la guerre 1914-1918, qui a causé la mort de 1,4 million de Français et en a blessé 4,7 millions, sur une population totale de 41 millions. Il fallait, à cette époque, des bras pour les travaux agricoles...

En 1938, on donne quinze jours de plus pour les vacances au titre des conquêtes sociales du Front populaire. C'est Jean Zay, alors ministre de l'éducation nationale, qui en fait l'annonce dans son discours devant les recteurs d'académie. À l'époque, le calendrier scolaire commençait pour les élèves le 1er août, et les congés payés débutaient le 15 juillet. Il fallait donc quinze jours de plus pour que les parents puissent prendre leurs vacances avec leurs enfants.

L'opinion publique considérant déjà, à l'époque, que les enseignants disposaient de beaucoup de vacances, le ministre, dans sa grande sagesse, mobilisa les compétences des enseignants, et leur accorda quinze jours en échange d'un plus grand investissement dans les animations populaires...

Les choses ne bougeront plus jusqu'en 1961. Toutefois, le calendrier scolaire sera décidé par le ministre et non plus déconcentré. On crée, entre 1922 et 1938, la carte des petites vacances : quelques jours en février, et quelques jours au mois d'avril. On a là l'ébauche des vacances futures.

En 1961, l'arrêté annuel nécessite l'accord du ministère des transports et des travaux publics, où se trouve une sous-direction du tourisme. C'est la première fois qu'une décision concernant le calendrier scolaire est soumise à un accord économique. Cette période, que j'ai intitulée la période économique, s'étend de 1961 à 1980.

Le zonage a-t-il, par exemple, une justification pédagogique ou éducative ? Non ! C'est à cette époque qu'il est créé une semaine, puis dix jours, en février, et ensuite à Pâques. De la même façon, la suppression du samedi après-midi, en 1969, n'intervient pas -vous l'imaginez bien- pour des raisons pédagogiques, ou éducatives. Cette suppression ne concerne tout d'abord que les élèves. Les enseignants sont tenus de demeurer à l'école pour préparer la semaine suivante. J'étais alors instituteur, et je m'en souviens fort bien. Ceci n'a duré qu'un an, les syndicats et la grande Fédération de l'éducation nationale (FEN) ayant convaincu le ministre d'accorder le samedi après-midi à tout le monde...

Le temps scolaire est donc pensé dans une optique de rentabilité. En 1979, c'est Raymond Barre qui saisit le Conseil économique et social de l'aménagement du temps scolaire. Le ministre de l'éducation nationale, Christian Beullac, ancien industriel, demande, le 28 août 1979 « d'examiner les problèmes posés par l'organisation des rythmes scolaires, compte tenu des nécessités de l'aménagement général du temps, et de proposer des solutions ». Faute de temps, le Conseil économique et social n'examinera que les conséquences de la modification du calendrier scolaire...

Selon lui, la solution optimale, sur le plan économique, compte tenu de l'emploi, des transports, de la balance des paiements, du PIB, etc., réside dans l'adoption de cinq zones et deux mois d'été, étalés du 1er juin au 1er octobre. En second lieu, il recommande « une meilleure prise en compte des situations régionales pour un étalement plus différencié ».

Ceci aboutit à un calendrier scolaire de 28 zones -ce dont personne ne se souvient- les recteurs ayant toute liberté d'en fixer les dates, à condition de ne pas étaler les vacances sur plus de onze semaines, de fixer les congés d'été entre le 1er juin et le 1er octobre, et de conserver le volume horaire et les programmes !

On a ainsi des vacances de Noël de trois semaines, des vacances de la Toussaint de quinze jours, des vacances de février de trois jours, et trois semaines en mai, comme à Lille. Treize académies littorales ont, à l'époque, fixé les vacances d'été jusqu'à fin septembre, et treize autres, plus urbaines, ont opté pour les débuter fin juin.

Pourquoi le recteur de Lille, en accord avec les forces économiques de la région, a-t-il donc choisi des vacances de février de trois jours et des vacances de mai de trois semaines ? La raison est en rapport direct avec la crise économique qui sévit alors dans le Nord, où les puits fermaient les uns après les autres. Imaginez les vacances de février des enfants du Nord-Pas-de-Calais, dans une misère grandissante... En revanche, le temps est meilleur dans le Nord au mois de mai, et la mer et la campagne ne sont pas loin.

L'expérience ne dure que deux ans. C'est un chaos indescriptible ! Contrairement à ce que pensait le Conseil national du patronat français (CNPF) à l'époque, les Français n'étalent pas leurs vacances, mais les restreignent au contraire à la plus petite plage commune. Les hôteliers de Languedoc-Roussillon ou de la Côte d'Azur attendent les clients de région parisienne, dont les enfants sont déjà en classe !

Il était devenu impossible d'organiser une colonie de vacances. Elles ne pouvaient durer que quinze jours ou trois semaines, les moniteurs venant de toute la France. Comment rassembler tous ces gens ? En outre, une grande partie des colonies de vacances était hébergée dans les écoles.

Tout le monde a donc souhaité revenir à une solution centralisée, ministérielle. Je me souviens de l'union sacrée entre le CNPF, la FEN, la Ligue de l'enseignement, demandant en délégation au ministre de revenir sur ce calendrier scolaire ! On est retourné vers un calendrier unique, dont on n'est plus sorti depuis.

J'ai qualifié la quatrième période de « psychopédagogique ». Imaginez, après la publication du premier rapport, en 1979, la réaction des mouvements pédagogiques, des parents d'élèves, des enseignants, des chercheurs, des médecins, qui comprennent que l'aménagement du temps scolaire est une variable d'ajustement économique, et qui s'aperçoivent qu'à aucun moment on ne parle de l'école et des élèves ! On saisit à nouveau le Conseil économique et social. Cette fois, c'est Emile Levy, professeur de médecine, qui est en charge des travaux. L'objectif est d'aménager le temps scolaire en tenant compte du besoin des enfants et du fonctionnement de l'école.

Le professeur Levy rend son rapport en 1980, assorti de recommandations, sous lesquelles nous vivons toujours. Elles doivent être mises en oeuvre entre 1984 et 1989. Tous les textes importants concernant l'aménagement du temps scolaire centrés sur les besoins de développement de l'enfant, son épanouissement, et sur sa réussite scolaire, seront pris à ce moment.

Quels sont ces textes ? On en retrouve une bonne partie dans le code de l'éducation. Peut-être est-ce une solution pour résoudre le conflit latent. Les premières dispositions sont les articles 25, 26 et 27 des lois de décentralisation. Il s'agit, pour les maires, de la possibilité d'utiliser des locaux en dehors du temps scolaire, de l'organisation d'activités éducatives pendant les heures d'ouverture des établissements scolaires, et de la possibilité de modifier les heures d'entrée et de sortie des établissements sur le territoire, de façon permanente ou ponctuelle, en raison de circonstances locales. Ces trois articles sont toujours d'actualité.

C'est la circulaire Calmat-Chevènement créant l'aménagement du temps scolaire dans les écoles élémentaires qui, pour la première fois, instaure un lien entre le ministère de la jeunesse et des sports, les associations et l'éducation nationale, le Premier ministre, Laurent Fabius, y étant très favorable. La France est le seul pays au monde où le sujet de l'aménagement du temps scolaire remonte systématiquement jusqu'au Président de la République. François Mitterrand était très informé du sujet. Jacques Chirac en était également partisan.

Sous Jacques Chirac, le ministre de l'éducation nationale, centriste, ne voulait pas toucher au sujet. Guy Drut, alors ministre de la jeunesse et des sports, pousse les feux. Les choses remontent à Alain Juppé, et Jacques Chirac décide que c'est Guy Drut qui prendra le dossier en charge. C'est donc le ministre de la jeunesse et des sports qui, paradoxalement, va s'occuper de l'aménagement du temps scolaire ! Il met en place des sites pilotes, à l'image du modèle allemand, avec école le matin et activités sportives et culturelles l'après-midi.

La circulaire Calmat-Chevènement ne concerne toutefois que l'école élémentaire. J'en ai été la plume, et j'ai fortement conseillé de ne pas mettre le doigt dans l'engrenage de la maternelle, sujet compliqué et délicat, compte tenu de l'âge des enfants. C'est pourquoi cette première circulaire ne traitait pas de l'école maternelle.

Pour la première fois, on propose deux scénarios, assortis de dessins, l'un représentant l'aménagement du temps scolaire méridien, l'autre relatif à l'après-midi. On y voit une véritable articulation entre l'enseignant et l'animateur, avec des temps de travail communs, la première partie sous la responsabilité de l'enseignant, la seconde se déroulant sous l'autorité de l'animateur.

Il est bien précisé, en fin de circulaire, qu'il est absolument nécessaire que les enseignants et les animateurs travaillent ensemble. Il a fallu un certain temps pour y parvenir. En 1996-1998, on compte 2,5 millions d'élèves concernés par l'aménagement du temps scolaire, et la partie est presque gagnée. La défiance qui existe actuellement entre les animateurs et les enseignants avait alors en grande partie disparu.

À l'époque, toutes les communes concernées par l'aménagement du temps scolaire ont dû signer un contrat avec l'Etat, et le projet d'aménagement a émané du conseil d'école.

On arrive ensuite au calendrier 7-2, dont je suis à l'origine. Il s'agit d'une proposition d'Emile Levy qui remonte à 1980. Dans la foulée des changements de l'aménagement du temps scolaire, le ministre a opéré un choix rapide. Modifier le calendrier scolaire demanderait aujourd'hui un certain temps et des échanges nombreux. Entre le moment où j'ai rédigé la proposition de calendrier et sa sortie au bulletin officiel, il s'est écoulé moins de six mois, avec le quasi accord du Conseil supérieur de l'éducation (CSE), même les syndicats traditionnellement contre s'étant abstenus.

Ce calendrier 7-2 équilibre l'année scolaire, entre périodes de travail et périodes de pause. Il n'a réellement existé que deux fois. En effet, pour qu'un tel calendrier soit équilibré, et comporte des durées de travail équivalentes, tournant entre six et huit semaines tout au long de l'année, il ne faut que deux zones. Introduire une troisième zone produit un effet d'accordéon ; chaque année, une zone a onze ou douze semaines de travail sur une période.

Ceci explique pourquoi l'année suivante, en 1986, du fait de l'alternance politique, ce calendrier a été supprimé pour repasser à trois zones. On a vécu la même situation en 1988-1989, Lionel Jospin, alors ministre de l'éducation nationale, revenant à un calendrier 7-2, à deux zones équilibrées ; suite aux pressions multiples du monde touristique et économique, le Premier ministre, Michel Rocard, lui demande de changer, et l'on revient à un avatar de calendrier 7-2.

La loi d'orientation sur l'éducation de Lionel Jospin reprend tout cela, et inscrit le calendrier à l'article 9 de la loi, en le définissant. Il devient pour la première fois triennal, et doit être évalué régulièrement par l'administration. C'est d'ailleurs une proposition que vous pourriez faire...

La loi d'orientation donne un coup d'arrêt à ce calendrier en 1998, avec la création du contrat éducatif local (CEL), qui en casse la dynamique. Le CEL concerne uniquement les activités post et périscolaires, et n'a qu'un lien ténu avec le projet d'école. On ne parlera plus du temps scolaire durant dix ans, et plus aucun politique ne l'évoquera entre 1998 et 2008.

C'est paradoxalement Xavier Darcos qui, en 2008, exhume le calendrier scolaire, en supprimant le samedi, pour le remplacer par le mercredi. Luc Chatel reprend ensuite le projet d'aménagement du temps scolaire. Je ne suis pas sûr qu'il y ait cru réellement au départ, mais c'était une façon d'occuper l'espace éducatif et médiatique. Il se prend au jeu, et met en place tout un dispositif de sensibilisation de la population française, à tous niveaux. Nous avons auditionné tous ceux qui voulaient être entendus sur le sujet, puis nous avons rendu un rapport au ministre, rapport aujourd'hui complètement oublié. Ce projet était basé sur une activité d'éducation partagée, toutes les actions éducatives étaient placées sous l'autorité de l'éducation nationale, et ce jusqu'à la cinquième.

À partir du moment où l'on réduisait la durée de la journée scolaire, il fallait récupérer un certain nombre d'heures. L'année scolaire passait alors de 36 à 38 semaines. Nous pensions que le projet pouvait passer, mais les élections présidentielles se présentaient. Le dossier a été traité pour servir éventuellement de thème de campagne, mais le sujet a été exploité par un seul des deux candidats. Il s'agissait de la proposition n° 38 de François Hollande. Ce dernier, après son élection, a chargé Vincent Peillon de la mettre en place, avec tout ce que cela comporte.