Intervention de Christine Lagarde

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les sénateurs, je commencerai par vous présenter le « semestre européen », avant de vous indiquer de quelle manière nous avons établi le cadrage économique servant à l’ensemble des prévisions que mon collègue François Baroin vous exposera de façon plus détaillée.

Le semestre européen est une nouveauté. Il constitue la première réalisation concrète de la réforme de la gouvernance économique européenne dans laquelle la France a joué un rôle déterminant.

Souvenez-vous, voilà à peine un an, la Grèce se trouvait dans une situation financière extrêmement difficile. Sous l’impulsion du Président de la République et à l’occasion d’un certain nombre de réunions européennes, la notion de « gouvernement économique », au-delà de celle de « gouvernance économique », a véritablement vu le jour.

Le semestre européen trouvera la confirmation de son existence grâce à six directives qui sont actuellement discutées par le Conseil européen, le Parlement européen et la Commission européenne. Elles seront, je l’espère, adoptées avant la fin du mois de juin prochain, mettant enfin en place ce gouvernement européen que nous appelons de nos vœux pour compléter le cadre monétaire dans lequel l’euro évolue.

Cette première réalisation concrète a été décidée par les chefs d'État et de gouvernement lors du Conseil européen du 17 juin 2010. Elle consiste en un travail parlementaire articulé avec l'ensemble des communications et des coordinations qui s'effectuent à l’échelon du Parlement européen comme du Conseil européen, de telle sorte que les États membres soient mutuellement informés des projets en matière budgétaire ainsi qu'en matière de réformes au sens large, dans la mesure où celles-ci influent sur le cadre budgétaire dans lequel les États déterminent leur politique.

C’est dans ce contexte que le Conseil européen des 24 et 25 mars dernier a établi dans ses conclusions les priorités de politique économique. Il a souligné qu’« il fallait s’attacher en priorité à rétablir des situations budgétaires saines ainsi que la soutenabilité budgétaire, à réduire le chômage par des réformes du marché du travail et à déployer de nouveaux efforts afin de renforcer la croissance. Tous les États membres traduiront ces priorités en mesures concrètes, qu’ils incluront dans leurs programmes de stabilité ou de convergence et leurs programmes nationaux de réforme ».

À l’occasion de ce même Conseil européen, les chefs d'État et de gouvernement ont décidé d'aller au-delà du pacte de stabilité et de croissance, qui nous amène à regarder essentiellement les compteurs du déficit et de la dette, pour que nous puissions définir ensemble un cadre macroéconomique, des objectifs de compétitivité, et nous communiquer mutuellement les moyens que nous mettons au service de ces politiques.

L’objectif du semestre européen est double : une meilleure coordination en amont de nos politiques économiques et une vision complète de ces mêmes politiques.

L’organisation de débats au premier semestre sur les programmes de stabilité et de convergence ainsi que sur les programmes de réformes structurelles permettra une meilleure coordination en amont de nos politiques économiques. C’est pleinement le sens du débat que nous avons aujourd’hui à Bruxelles, et au sein du G20, d’ailleurs, je livre cette information à la Haute Assemblée. Il s’agit certes de coordonner nos politiques économiques, d’avoir les mêmes analyses et les mêmes approches, mais surtout de nous assurer que les politiques économiques que nous mettons en œuvre dans nos régions et États respectifs sont positives au regard non seulement de nos intérêts nationaux mais également des intérêts des autres États qui participent à cette même économie mondiale aujourd'hui à l'œuvre.

Tels sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les quelques éléments d’information que je souhaitais vous communiquer en guise d’introduction sur le semestre européen et sur la démarche qui est la nôtre : une zone monétaire, un pacte de stabilité et de croissance, mais aussi un pacte de compétitivité et de convergence qui nous amène à comparer, à évaluer et à mesurer les effets internes comme externes de nos décisions – les fameux spillovers, pour reprendre le jargon économique du G20 ou du Fonds monétaire international –, pour nous assurer de l’efficacité des politiques que nous déterminons.

J'en viens maintenant au cadrage macroéconomique que nous avons retenu.

Je vous rappelle que, à l'occasion de la clôture des comptes « France » de l'année 2010, nous avons constaté que l'économie française avait repris le chemin de la croissance. Ainsi, et c’est confirmé par l'INSEE, le taux de croissance s'est élevé à 1, 5 %, conformément à la prévision inscrite dans le programme de stabilité du mois de janvier 2010 et dans le projet de loi de finances pour 2011.

La croissance n'est plus seulement alimentée par différents plans de relance, les nôtres et ceux qui avaient été engagés par les États voisins avec lesquels nous commerçons ; elle est désormais plus autonome, nourrie davantage par l’investissement privé que par l'investissement public et aussi par la consommation des ménages qui, en France, n'a à aucun moment fléchi depuis le début de la crise financière puis économique qui a frappé notre pays.

Pour 2011, je maintiens la prévision de croissance de 2 %, identique à celle du projet de loi de finances pour 2011. Nous avons tenu compte d'un certain nombre de facteurs, négatifs comme positifs.

Au nombre des facteurs négatifs, on peut bien entendu ranger la hausse du prix des matières premières, pas seulement les produits pétroliers, mais aussi les matières premières agricoles. Cette prise en compte nous a conduits à relever notre prévision d’inflation pour 2011 de 1, 5 % à 1, 8 %.

Deuxième facteur, qui présente celui-là des aspects négatifs mais aussi des aspects positifs, je citerai le niveau de l'euro, qui est plus élevé aujourd'hui qu'à l'époque à laquelle nous avons procédé à nos premières prévisions. Cela peut être préjudiciable pour les exportateurs qui ont leur base « coût » en euros, mais c’est évidemment bénéfique, dès qu'il s'agit de régler un certain nombre de factures, notamment énergétiques, et que les produits concernés sont vendus et cotés en valeur dollar.

Il est un troisième facteur négatif qui vient évidemment impacter l’année 2011 et nos prévisions : la situation catastrophique de l’économie japonaise, frappée au cours des dernières semaines par les catastrophes naturelles et leurs suites. Elles provoquent un fléchissement de l’économie japonaise, entre 1, 5 % et 3 %, selon les estimations des différents économistes. Le tarissement qu’elles provoquent contraint, en outre, à trouver des sources alternatives pour les approvisionnements nécessaires à nos chaînes de fabrication sur un certain nombre de produits, notamment des produits électroniques stratégiques.

Mais les récents mois ont également permis de constater des évolutions positives.

Premier facteur positif, les créations d’emplois sont plus importantes qu’on ne le prévoyait à l’automne dernier : on compte 125 000 créations nettes d’emplois en 2010 et les prévisions révisées de l’INSEE pour 2011 indiquent 80 000 créations nettes. Le chiffre le plus récent en matière d’emploi, dont je dispose depuis quelques minutes, fait apparaître que, au titre du mois de février, le nombre des demandeurs d’emplois a diminué de 0, 8 %, soit un peu plus de 20 000 demandeurs d’emplois en moins, ce qui confirme les tendances observées depuis l’année 2010, qui semblent ainsi confortées.

Deuxième facteur positif, les enquêtes de conjoncture réalisées par l’INSEE auprès des chefs d’entreprise font apparaître chez la plupart d’entre eux une appréciation positive, voire très positive, non seulement pour leurs carnets de commandes mais aussi pour leurs prévisions de reconstitution de stocks et pour la prévision d’activités pour l’année 2011, tout particulièrement sur le premier semestre.

Ce diagnostic est confirmé par les révisions à la hausse des prévisions effectuées par l’OCDE au titre du premier semestre et même de l’ensemble de l’année 2011. L’OCDE prévoit, en effet, un relèvement à plus 0, 9 % et plus 0, 7 % au titre de ces deux semestres. La prévision de l’INSEE est également révisée à la hausse, plus 0, 6 % pour le premier trimestre et maintenue à plus 0, 4 % pour le deuxième.

Troisième facteur positif, la consommation des ménages n’a pas fléchi depuis le début de la crise mesurée en trimestres. Pour l’instant, en dépit des craintes que pouvait susciter notamment l’extinction du dispositif de la prime à la casse, la consommation demeure bien orientée et continue à soutenir durablement la croissance française.

Tous ces facteurs, négatifs et positifs, tendent, de mon point de vue, à s’équilibrer, ce qui me semble justifier parfaitement le maintien de notre prévision de croissance à 2 %. Nous sommes, en cela, rejoints par la révision de croissance effectuée par l’OCDE il y a maintenant quelques semaines selon laquelle la France devrait connaître une croissance en augmentation de 2 %, voire d’un peu plus.

L’activité économique devrait s’accélérer pendant cette année 2011 grâce à quatre moteurs principaux.

Premièrement, je citerai le mouvement des exportations, qui ont augmenté sur les six derniers mois au même rythme que les exportations allemandes.

Deuxièmement, j’évoquerai l’investissement des entreprises et des ménages. Les chefs d’entreprise des industries manufacturières prévoient une augmentation de leurs investissements de l’ordre de 14 % sur l’année 2011. La réforme de la taxe professionnelle et l’incitation à l’investissement en équipements et biens mobiliers sur le territoire français sont en train de produire leurs effets.

J’ajoute, puisqu’il s’agit d’un indicateur souvent utilisé et dont la pertinence est établie, que le nombre des demandes de permis de construire déposés, tel qu’il a été mesuré au mois de mars, est en augmentation, sur une période de douze mois, de 17 %.

Il est un troisième moteur de nature, lui aussi, à soutenir l’activité pendant l’année 2011, le cycle des stocks. On s’aperçoit, en interrogeant les chefs d’entreprise, que le niveau de leurs stocks est bas. Contrairement à ce qui a prévalu dans un certain nombre de pays voisins, comme l’Allemagne, par exemple, ils ont très peu reconstitué leurs stocks pendant l’année 2010. Par conséquent, nous allons assister, au début de l’année 2011, à un important mouvement de reconstitution de ces stocks.

Enfin, je citerai comme quatrième et dernier moteur de croissance, les créations nettes d’emplois. L’INSEE les a chiffrées en volume pour le premier semestre à pratiquement 80 000. Nous espérons que le chiffre sera nettement supérieur à celui de l’année 2010. Je vous rappelle que l’économie française a créé 125 000 emplois nets au cours de l’exercice.

Pour 2012, je prévois une croissance qui sera portée à 2, 25 %, à comparer aux 2 % pour 2011. L’activité s’accélérera grâce à la dynamique de l’investissement et grâce à la poursuite de l’amélioration du marché du travail. Elle s’accélérera également grâce à un certain nombre des réformes structurelles que nous avons engagées depuis 2008 : crédit d’impôt recherche, investissements d’avenir, suppression de la taxe professionnelle, réforme des retraites.

Toutes ces réformes devraient contribuer à renforcer la croissance. Sur une période de dix ans, nous évaluons l’impact direct de la réforme des retraites sur la croissance à 0, 3 % par année.

Pour autant, les incertitudes pesant sur l’investissement international nous incitent à plus de prudence et m’ont amenée à réviser légèrement à la baisse – de 0, 25 % - notre prévision de croissance pour 2012, initialement fixée à 2, 5 %.

J’ai tenu compte du prix du pétrole, lequel se situe à un niveau nettement plus élevé que celui à partir duquel nous avions établi nos prévisions initiales. J’ai également intégré les crises liées au phénomène des dettes souveraines et aux difficultés de refinancement d’un certain nombre d’États, et pas seulement en Europe.

Ces éléments entraîneront sans aucun doute un effort de consolidation budgétaire important, en Europe et ailleurs, provoquant une probable diminution du volume de la demande adressée à la France par l’étranger.

Je voudrais vous dire, enfin, à quel point il nous paraît indispensable que la France respecte sa trajectoire des finances publiques.

Le déficit public de 2010 s’est révélé moins élevé que prévu. Initialement prévu à 8, 5 % puis abaissé à 8, 2 % et, plus récemment, à 7, 7 %, le déficit public a été ramené à 7 %. Cela nous permet de rajuster à la baisse notre cible de déficit pour l’année 2011 à 5, 7 %, contre les 6 % que nous avions initialement envisagés.

Je laisserai à François Baroin le soin de détailler la trajectoire de notre déficit. Je veux simplement rappeler ici l’engagement très ferme du Gouvernement : il s’agit de respecter cette trajectoire, quoi qu’il arrive et quelles que soient les conditions économiques.

Notre programme de stabilité prévoit un ajustement structurel total sur la période 2010-2013 supérieur à 4 points du produit intérieur brut, conformément à la demande qui nous avait été adressée par nos partenaires européens et à l’engagement que nous avons pris vis-à-vis d’eux.

Je veux également redire l’attachement du Gouvernement à faire porter l’essentiel de notre effort de consolidation budgétaire sur la réduction de la dépense plutôt que sur l’augmentation de la recette.

Cette maîtrise de la dépense passe notamment par le respect de la double norme selon laquelle les dépenses totales ne progresseront pas plus vite que l’inflation et les dépenses hors intérêts sur la dette et hors pensions des fonctionnaires seront stabilisées en euros constants.

Elle repose également sur un objectif ambitieux, l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, le fameux ONDAM, qui est abaissé de 0, 1 point en 2011, puis de nouveau en 2012, pour se stabiliser à plus 2, 8 points par an.

Je veux souligner que, pour la première fois, le pays a tenu son ONDAM, ce qui a été vivement apprécié dans un certain nombre de cercles, je pense notamment aux analystes financiers.

La réforme des retraites de 2010 contribuera également à la maîtrise des dépenses sur la période. Sa montée en charge rapide permettra, en fait, de réduire le déficit public de 0, 5 point de PIB dès 2013.

Je vous rappelle la double contribution de cette réforme absolument déterminante : d’abord, la réduction du déficit public de 0, 5 point dès 2013 et l’augmentation de la croissance - tout simplement parce qu’il y a plus de travail dans l’économie - en période moyenne calculée sur dix ans de 0, 3 %.

Nous allons également poursuivre l’effort de réduction des niches fiscales et sociales. Nous maintenons notre engagement de suppression de ces niches conformément au rythme inscrit dans la loi de programmation des finances publiques, c’est-à-dire pour un montant plancher de 11 milliards d’euros sur l’exercice 2011 et de 3 milliards d’euros par an par la suite.

Nous supprimerons, en priorité, les niches les moins efficaces du point de vue socio-économique.

Les recettes seront spontanément soutenues par le rebond de l’activité.

Les finances publiques bénéficieront de l’intensification de la reprise économique, d’autant que la solidité du système bancaire français et le niveau relativement bas de l’endettement des ménages permettront d’envisager une reprise plus dynamique que chez un certain nombre de nos partenaires, qui devront probablement consacrer une partie de leurs efforts budgétaires à la restructuration de ces secteurs.

Dans ce contexte, les recettes publiques devraient spontanément progresser un peu plus vite que l’activité économique en raison de leur retour progressif à la normale après la très forte baisse observée en 2009.

Ainsi, le programme table sur une élasticité moyenne des prélèvements obligatoires au PIB légèrement supérieur à l’unité sur la période 2011-2014.

En 2011 et en 2012, la dette publique commencera à véritablement s’infléchir, le ratio de dettes augmentant de 2, 9 points et de 1, 5 point respectivement.

À partir de 2013, le respect de notre trajectoire de finances publiques garantira un déficit d’exécution inférieur au solde théorique stabilisant la dette. On s’aperçoit, en poursuivant les prévisions, que le volume de notre dette diminuera ensuite très rapidement.

Mesdames, messieurs les sénateurs, le programme de stabilité que nous proposons de soumettre à la Commission européenne s’inscrit dans une double logique.

D’abord, il s’agit de renforcer la stratégie de consolidation budgétaire à laquelle nous appelle notre responsabilité avec, pour objectif, de ramener à 3 % le déficit dès 2013 et à 2 % en 2014. Ensuite, il nous faut nous focaliser sur l’amélioration de la compétitivité des entreprises françaises, de l’économie française en général, en accentuant un certain nombre de dépenses que nous consacrons à l’économie française sur les secteurs privilégiés indispensables que sont la recherche et le développement.