Intervention de Claude Guéant

Madame la présidente, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, voilà un peu plus de vingt ans, avec la chute du mur de Berlin, l’est de l’Europe s’ouvrait à la démocratie. Aujourd’hui, c’est au tour des pays du sud de la Méditerranée de s’engager courageusement sur cette voie.

Face à cette situation, nous pourrions, il est vrai, nous contenter d’une posture d’observateur passif.

Nous devons, bien au contraire – et je sais que vous en êtes, comme moi, convaincus, mesdames, messieurs les sénateurs – adopter une attitude responsable.

Être responsable, c’est, bien sûr, apporter tout notre soutien à l’avènement de ces nouveaux régimes.

Être responsable, c’est aussi faire face avec réalisme aux conséquences de ces bouleversements et, en particulier, à la pression migratoire qu’ils engendrent en direction de l’Europe.

C’est aussi notre devoir vis-à-vis de nos voisins méditerranéens qui ont, aujourd’hui plus que jamais, besoin de toutes leurs forces vives pour se construire.

Dans ce contexte d’espoirs et de bouleversements, le projet de loi relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité que je reviens vous présenter prend donc une résonnance toute particulière.

Il constitue notamment une occasion de traiter avec pragmatisme la question de l’immigration clandestine. Nous devons saisir cette opportunité avec résolution et rapidité.

Il nous faut agir avec résolution, en adoptant l’ensemble des mesures que contient un projet de loi entièrement tourné vers l’efficacité républicaine. Concrètes et exclusivement opérationnelles, les dispositions qu’il contient sont toutes indispensables et attendues par les services qui se chargent, jour après jour, de lutter contre l’immigration clandestine.

Il nous faut agir avec rapidité pour permettre la transposition intégrale de la directive communautaire Retour en droit français, et mettre fin à son application partielle, consécutive à l’avis émis par le Conseil d’État le 21 mars dernier. Nous avons pris, sur la transposition de cette directive, le temps du débat parlementaire, et donc de la réflexion démocratique. Nous pouvons dès lors passer à l’action.

La qualité du travail fourni par la commission des lois, tout particulièrement par son président, Jean-Jacques Hyest, et son rapporteur, François-Noël Buffet, en est un bon augure.

Les travaux préparatoires ont, en effet, permis d’opérer avec succès plusieurs rapprochements importants entre la position du Gouvernement et la sensibilité propre de la Haute Assemblée.

Permettez-moi, d’abord, de vous rappeler les grandes priorités de notre politique d’immigration.

Ces priorités découlent tout simplement des deux grands principes qui fondent, depuis 2007, notre politique d’immigration.

Premier principe : tout étranger en situation irrégulière a vocation à être reconduit dans son pays d’origine, sauf situations particulières.

Second principe : un étranger qui est accueilli légalement sur notre territoire doit être bien accueilli. C’est le sens que nous donnons au concept d’intégration.

Ces priorités se traduisent concrètement, chaque année, par des résultats que nous avons à cœur de vous transmettre. Vous disposez ainsi, depuis quelques jours, du septième rapport du Gouvernement au Parlement sur les orientations de la politique de l’immigration.

Au terme d’un travail minutieux d’agrégation des données, ce document fait notamment ressortir, pour l’année 2009, une baisse de 12 % du regroupement familial, une diminution de 10 % de l’immigration professionnelle, probablement liée à la crise économique, et une hausse de l’immigration étudiante.

Mais, plutôt que de faire un exposé sur des données dont vous disposez d’ores et déjà, je préfère mettre en valeur les priorités du Gouvernement en matière d’immigration.

La première de nos priorités, c’est la lutte contre l’immigration irrégulière.

Vous le savez, depuis 2007, plus de 110 000 personnes ont été éloignées vers leur pays d’origine, et plus de 102 000 autres ont été refoulées à la frontière.

Grâce à la loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, la LOPPSI 2, entrée en vigueur le 15 mars dernier, nous disposons désormais d’un cadre juridique clair et fiable pour les contrôles d’initiative dans la bande frontalière des vingt kilomètres, ainsi que dans les ports, gares et aéroports ouverts au trafic international.

Je souhaite, par ailleurs, que nous nous assurions de la sécurité juridique de nos procédures d’éloignement. C’est pourquoi M. le garde des sceaux a, sur ma suggestion, diffusé récemment aux procureurs généraux une circulaire incitant les parquets à utiliser plus fréquemment leur pouvoir d’appel suspensif des décisions des juges des libertés et de la détention, même si chaque affaire mérite naturellement un traitement au cas par cas. Cette procédure est le gage d’une meilleure régulation juridique des décisions des JLD, les juges des libertés et de la détention. Le projet de loi soumis à votre examen facilite d’ailleurs la mise en œuvre de cet appel suspensif en accroissant de deux heures le délai ouvert au parquet pour l’exercer.

Il nous appartient aussi de tirer le meilleur parti des possibilités offertes par la technologie. Comme j’ai pu le constater à Nantes en visitant la sous-direction des visas, le déploiement des visas biométriques est désormais une réalité. En 2010, 50 % des visas délivrés par la France étaient des visas biométriques. Il est tout à fait nécessaire que, sur notre territoire, les services de police et de gendarmerie soient en mesure de tirer le bénéfice de ces progrès dans la lutte contre l’immigration irrégulière. C’est pourquoi j’ai décidé que, d’ici au mois de juin, 150 postes d’accès à la base de données « VISABIO » seront installés dans ces services.

La situation constatée actuellement en Italie, sur l’île de Lampedusa, me conforte dans la volonté de mener avec détermination cette action de lutte contre l’immigration irrégulière. Et les résultats sont là : entre le 23 février et le 6 avril derniers, 1 921 ressortissants tunisiens en situation irrégulière ont d’ores et déjà été effectivement éloignés vers la Tunisie ou réadmis en Italie ou dans un autre pays européen.

L’action que nous menons est strictement conforme au droit communautaire et aux conventions bilatérales que nous avons conclues avec nos partenaires. À l’inverse, la France n’accepte pas les pratiques non-coopératives. Des instructions claires ont été données aux préfets et aux services de police et de gendarmerie afin que le respect des règles de Schengen soit scrupuleusement contrôlé.

Je me suis rendu vendredi dernier à Milan pour rencontrer mon homologue italien. Nous nous sommes mis d’accord sur le principe d’une réponse concertée aux problèmes d’immigration clandestine que nous rencontrons depuis plusieurs semaines. Nous sommes convenus, par exemple, d’organiser, dans le cadre de Frontex, des patrouilles communes au large des côtes tunisiennes.

Mais la solution durable contre l’immigration clandestine se trouve, bien sûr, dans un dialogue politique renouvelé avec les pays d’émigration. Nous devons, dans le cadre de l’Union européenne, apporter toute l’aide nécessaire aux pays de la rive sud de la Méditerranée, qui connaissent aujourd’hui une nouvelle ère de liberté. Nous devons les aider à aborder cette phase inédite de leur développement économique. Mais nous devons aussi les convaincre que le règlement des questions migratoires figure au cœur du partenariat que nous souhaitons nouer avec eux. C’est le message que j’ai porté, hier encore, à l’occasion de la réunion des vingt-sept ministres de l’intérieur européens à Luxembourg.

La deuxième de nos priorités, c’est la maîtrise de l’immigration régulière.

Beaucoup a déjà été fait depuis 2007. Le regroupement familial a été réformé : il ne représente plus que 15 000 titres de séjour par an, contre 25 000 avant la réforme. Parallèlement, et vous le verrez en lisant le rapport au Parlement sur les orientations de la politique de l’immigration, l’immigration professionnelle a progressé, même si, en 2009, les effets de la crise économique ont été observés.

Nous devons aujourd’hui nous poser la question d’une nouvelle étape dans la maîtrise de l’immigration légale. C’était le sens de mes propos de la semaine dernière. Et je ferai, dans les prochains jours, des propositions de réduction du nombre de titres de séjour délivrés chaque année.

La troisième de nos priorités, c’est, précisément, l’intégration.

Certains s’interrogent sur les raisons pour lesquelles le Gouvernement tient à maîtriser les flux migratoires. En réalité, nous voulons que notre pays reste fidèle à lui-même, fidèle à ses valeurs, fidèle à la République. Notre capacité à accueillir n’est pas sans limites. La France est un pays ouvert, un pays généreux. Mais si nous voulons éviter les tensions, les préjugés, voire les risques de xénophobie, il faut que les flux migratoires soient maîtrisés, qu’ils restent à la mesure de notre capacité à les accueillir.

Depuis 2003, près de 500 000 personnes ont signé un contrat d’accueil et d’intégration par lequel elles s’engagent à respecter les principes qui régissent notre République et à apprendre le français. Je souhaite que nous nous assurions, et le projet de loi va dans ce sens, que chaque étranger accueilli en France, et à plus forte raison chaque candidat à la naturalisation, dispose d’un niveau suffisant de maîtrise de notre langue.

J’étais ce matin même dans le Val d’Oise, avec Hugues Portelli, pour faire le point sur notre politique d’aide à l’apprentissage du français. J’ai rencontré, à cette occasion, les responsables associatifs de cette action. Je me suis aussi entretenu avec certains des migrants qui font cette démarche d’intégration. Leur exemple le prouve : maîtriser notre langue, c’est bien évidemment trouver plus facilement du travail et avoir plus de prise sur l’éducation de ses enfants.

Enfin, notre quatrième priorité consiste à garantir la soutenabilité de notre système d’asile.

Notre tradition d’accueil des réfugiés politiques est, et restera, une valeur cardinale défendue et protégée par le Gouvernement. Ce sont environ 10 000 réfugiés politiques qui sont accueillis chaque année par la France.

Mais si les procédures d’asile doivent nous permettre d’accueillir des réfugiés politiques, elles n’ont pas vocation à devenir une filière d’immigration permettant aux étrangers de contourner les règles d’entrée en France ! Or nous assistons pourtant, depuis deux ans, à une très nette augmentation des demandes : 20 % en 2008, 12 % en 2009, et 10 % en 2010. Nous devons lutter fermement contre toutes les formes d’abus, lesquels portent en définitive préjudice aux demandeurs de bonne foi, qui méritent une protection de la part de notre pays.

Face à cela, notre stratégie consiste à tout faire pour réduire la durée d’instruction des demandes d’asile. Cette réduction des délais est d’abord la garantie, pour les « véritables » demandeurs d’asile, d’obtenir une réponse dans un délai raisonnable. Mais elle doit aussi permettre d’éviter que, le temps passant, la demande d’asile ne soit détournée.

Dans cet esprit, nous renforçons, dès 2011, les moyens de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, l’OFPRA, et de la Cour nationale du droit d’asile, la CNDA. Grâce à la loi de finances que vous avez votée et aux arbitrages complémentaires qui ont été rendus, depuis, par le Premier ministre, quarante postes sont créés à l’OFPRA et cinquante à la CNDA. Ces moyens supplémentaires permettront de réduire la durée d’instruction des demandes et de passer de la moyenne tout à fait excessive de dix-neuf mois, constatée en 2010, à une moyenne d’environ douze mois, et ce dès la fin de cette année. Le projet de loi apporte par ailleurs des améliorations procédurales qui visent le même objectif.

Il prévoit aussi la création de nouveaux outils au service de cette stratégie d’ensemble, dont le maître mot est l’efficacité. Mais puisque vous avez déjà examiné ce texte une première fois, mesdames, messieurs les sénateurs, je me limiterai à un bref rappel de son contenu.

Tout d’abord, le projet de loi inscrit dans notre droit national les innovations que nous avons promues à l’échelle européenne. Concrètement, il transpose trois directives communautaires. Je souhaite me pencher principalement sur la directive Retour, qui donne un nouveau cadre juridique à notre politique d’éloignement des étrangers en situation irrégulière. Cette directive apporte trois innovations majeures.

Première innovation : la directive Retour pose le principe du « délai de départ volontaire » pour la mise en œuvre des mesures d’éloignement. Ce délai doit être compris entre sept et trente jours. Nous faisons le choix, dans le projet de loi qui vous est soumis, de fixer cette durée à trente jours, par cohérence avec le régime actuel des obligations à quitter le territoire français.

Toutefois, ce délai de départ volontaire peut être refusé si l’étranger concerné représente une menace pour l’ordre public, si un titre de séjour lui a déjà été refusé pour fraude, ou encore s’il existe un risque qu’il tente de se soustraire à l’exécution de la mesure d’éloignement. C’est ce qu’on appelle également le « risque de fuite » ; ce risque est présumé, par exemple, lorsqu’un étranger est entré irrégulièrement sur le territoire et qu’il n’a tenté aucune démarche administrative pour régulariser sa situation. Dans son avis du 21 mars dernier, le Conseil d’État a refusé que le risque de fuite puisse être invoqué par l’administration tant que le projet de loi ne serait pas adopté définitivement. Vos débats d’aujourd’hui, et votre vote, doivent donc permettre de donner toute sa portée à l’application de la directive Retour.

Deuxième innovation : la directive Retour encadre davantage le régime de la rétention administrative, en prévoyant que celle-ci ne se justifie que lorsqu’une mesure moins coercitive s’avère insuffisante. C’est pourquoi le projet de loi contient une mesure d’assignation à résidence qui constitue une alternative à la rétention.

Troisième innovation, enfin : la directive Retour crée un dispositif d’interdiction de retour à portée européenne. Cette mesure, qui peut accompagner la mesure d’éloignement, est entourée de nombreuses garanties : elle doit être motivée, elle ne présente aucun caractère systématique, et l’autorité administrative peut en moduler la durée. Je rappelle enfin que, dans une résolution de février 2007, le Sénat s’était prononcé sur ce dispositif, indiquant que l’interdiction de retour « constituerait un message fort de solidarité européenne en matière de lutte contre l’immigration illégale ».

Par ailleurs, le projet de loi propose quelques ajustements juridiques en matière d’intégration et d’accès à la nationalité.

Cela signifie, d’abord, que l’on facilite l’accès à la nationalité française aux étrangers manifestant un parcours d’intégration exceptionnel. Pour ces personnes, qui s’accomplissent dans les domaines civique, scientifique, économique, culturel ou sportif, nous proposons de créer une voie d’accès spécifique à la nationalité française en réduisant la condition de résidence de cinq à deux ans.

Cela signifie, ensuite, que l’on s’assure de l’adhésion à nos valeurs de tout étranger demandant à acquérir la nationalité française. Concrètement, le postulant à la naturalisation devra signer une charte des droits et devoirs du citoyen français. Les parlementaires seront associés à la rédaction de cette charte. En outre, la maîtrise de notre langue sera évaluée de manière beaucoup plus objective qu’aujourd’hui, en s’inspirant des référentiels linguistiques européens.

Je voudrais revenir sur un autre volet du texte qui vous est soumis : le renforcement de l’efficacité de nos procédures d’éloignement.

Je pense, d’abord, à la possibilité de créer, en cas de nécessité, des zones d’attente temporaires.

Il s’agit de se préparer à faire face à des situations exceptionnelles, pour que nos services puissent agir dans un cadre clair, juridiquement précis, plutôt que d’improviser au milieu d’un vide juridique. Le 22 janvier 2010, lorsque 123 personnes d’origine kurde ont débarqué de manière inopinée sur une plage de Corse-du-Sud, ce dispositif nous aurait été très utile.

Il ne s’agit pas de créer un régime d’exception, mais bien de donner un cadre juridique clair, celui des zones d’attente, à des situations exceptionnelles. La création de ces zones se fera dans le respect de tous les droits dont bénéficient habituellement les migrants dans les zones d’attente traditionnelles, portuaires ou aéroportuaires. Elle sera d’ailleurs limitée, dans le temps, à une durée maximale de vingt-six jours, une mesure que M. le rapporteur de la commission des lois a souhaité introduire dans le texte.

Je pense, ensuite, à l’allongement de la durée maximale de la rétention administrative de trente-deux à quarante-cinq jours. Cette mesure tient compte de deux réalités.

Première réalité : la limite de trente-deux jours constitue un frein à la conclusion des accords de réadmission, négociés au niveau communautaire.

Deuxième réalité : l’allongement de la durée maximale de rétention administrative doit permettre d’accroître le nombre de laissez-passer consulaires délivrés. En effet, le nombre de jours nécessaires à l’obtention de ce laissez-passer est souvent supérieur à trente-deux : c’est le cas, par exemple, de la Chine, pour laquelle le délai moyen de délivrance de ce document s’élève à trente-cinq jours, ou du Mali, pour lequel ce délai moyen est de trente-huit jours.

Lorsque l’on sait que l’absence de délivrance du laissez-passer consulaire représente la première cause d’échec des procédures d’éloignement – 34 % des cas en 2009 –, l’utilité de l’allongement de la durée maximale de rétention administrative ne fait plus de doute. J’ajoute que cet allongement apparaît raisonnable : avec une durée de quarante-cinq jours, la France conservera la durée de rétention la plus faible d’Europe.

Depuis que vous l’avez adopté en première lecture, le texte a évolué, mesdames, messieurs les sénateurs.

Principale évolution du texte, le Gouvernement a fait le choix de privilégier les mesures efficaces sur les mesures symboliques.