Intervention de Christian Charpy

Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les sénateurs, c'est avec beaucoup de plaisir que je me retrouve devant vous pour cette seconde audition. Je reconnais que votre mission a conduit un travail considérable de rencontres, d'auditions et aussi de visites sur le terrain, qui vous ont permis de sentir la réalité de ce qu'est au quotidien le travail des conseillers de Pôle emploi. Au niveau de la direction générale, nous avons tout fait pour faciliter votre travail et votre mission.

Tout d'abord, j'ai pris effectivement connaissance avec intérêt du rapport du CESE. Les éléments qui figurent dans ce rapport ne me choquent pas. En outre, contrairement aux premières impressions à la lecture de la presse, ce rapport est assez équilibré. Le diagnostic du CESE montre que le processus de fusion a bien été effectué. Cette fusion a été menée en assurant la continuité du service : l'inscription, l'indemnisation et le démarrage de l'accompagnement des demandeurs d'emploi.

Nous avons réussi à assurer de manière satisfaisante la complémentarité de nos deux métiers, avec un socle commun de compétences. Nous avons intégré le personnel d'orientation de l'Afpa. Enfin, nous avons mis en place l'ensemble de la structure juridique de Pôle emploi et sa structure managériale. Cependant, il reste bien sûr des actions à accomplir : certaines visent à renouer avec les ambitions initiales de Pôle emploi et d'autres consistent en des ajustements ou des transformations qu'il faudra réaliser au cours des prochaines années.

La principale critique émise contre Pôle emploi a trait à la promesse initiale d'un renforcement de l'accompagnement personnalisé des demandeurs d'emploi. Effectivement, au début de la réforme, l'ANPE assurait un suivi personnalisé avec des portefeuilles d'environ soixante-quinze demandeurs par conseiller. Alors que le chômage baissait, il semblait réaliste d'assigner à Pôle emploi la cible de soixante demandeurs par conseiller. Malheureusement, cette cible est devenue inatteignable, compte tenu de la progression massive du nombre de chômeurs. Même si nous avons accru les effectifs de Pôle emploi au début de la crise, nous ne l'avons pas fait dans les mêmes proportions que certains de nos collèges européens. Les Britanniques ont en effet embauché 18 000 conseillers en l'espace de quelques mois et ont investi près de 5 milliards de livres sterling. Nous avons été moins ambitieux dans la réponse en termes de moyens, d'abord parce que nous ne savions pas que la crise serait durable et d'une grande ampleur, et ensuite parce que la création de Pôle emploi laissait apparaître des synergies que la fusion permettrait de dégager. Il est incontestable qu'il y a eu des synergies. Par exemple, le poids des fonctions supports au sein de Pôle emploi s'est réduit significativement. Par conséquent, une partie des effectifs a pu être redirigée vers des fonctions d'accompagnement ou d'indemnisation. Cependant, malgré les 3 000 agents supplémentaires que nous avons embauchés, nous ne sommes pas à la hauteur des besoins.

Nous pouvons et nous devons poursuivre les synergies, la réduction des fonctions supports, mais aussi la réduction des effectifs de la direction générale, des directions régionales et des directions territoriales. Toutefois, l'augmentation du nombre de chômeurs de 1,9 à 2,7 millions rend difficile notre mission. Nous avons préféré nous concentrer sur l'accompagnement des chômeurs en plus grande difficulté, que ce soit les licenciés économiques ou les personnes loin de l'emploi, en les prenant en charge soit directement au sein de Pôle emploi par les équipes spécialisées, soit en ayant recours à la sous-traitance. Par rapport à notre ambition initiale, il nous reste encore du travail à faire. Les travaux menés par l'inspection générale des finances (IGF) montrent que cette réorientation peut passer par une poursuite des redéploiements internes et aussi, peut-être, par une redéfinition des priorités et des moyens. Sur ce point, ce sera au Gouvernement de dire ce qu'il souhaite faire, et je pense que vous aurez l'occasion d'interroger à ce sujet le ministre de l'emploi.

Le deuxième sujet sur lequel nous devons avancer est celui de la gouvernance, qui implique à la fois la place des partenaires sociaux, la procédure d'élaboration du budget et puis, globalement, le pilotage de Pôle emploi. J'ai lu avec beaucoup d'attention ce qu'ont dit les partenaires sociaux au cours de leur audition et je les ai rencontrés à plusieurs reprises. Il y a véritablement un problème de gouvernance, puisque le tripartisme est déséquilibré. Bien que les partenaires sociaux aient une place prépondérante au conseil d'administration, où ils détiennent les deux tiers des sièges, et bien que le budget ne puisse être approuvé sans leur accord, l'Etat garde une prééminence dans la fixation de la politique de l'emploi. En effet, l'Etat a considéré que Pôle emploi était un opérateur de l'Etat et que, par conséquent, ses moyens et ses effectifs devaient être fixés en loi de finances : par conséquent, des décisions importantes qui concernent Pôle emploi sont prises en dehors du conseil d'administration. Je considère néanmoins que les partenaires sociaux, au sein du conseil, jouent un rôle réel, à égalité avec l'Etat, sur différents sujets, comme la définition des implantations territoriales, l'offre de services, les dispositifs d'aide et les conventions passées avec nos partenaires. En revanche, sur certaines décisions structurantes, notamment de nature financière, les décisions sont prises en amont. Peut-on changer cette situation ? Après les tensions qui ont accompagné l'adoption du projet de budget fin 2010, nous nous sommes demandé si nous ne pouvions pas, au cours de l'été précédant l'examen du projet de loi de finances, lorsque les premiers arbitrages se décident, avoir une procédure d'information du conseil sur les évolutions du budget et des effectifs. Je pense que le ministre souhaiterait mettre en oeuvre cette procédure. Cependant, la question du calendrier reste posée : les grands équilibres budgétaires sont arrêtés au moment du débat d'orientation budgétaire, entre le début de l'été et le début du mois de septembre. Si le conseil d'administration est informé en amont, il n'est pas sûr que son avis sera suivi.

Enfin, je regrette que certaines initiatives un peu maladroites aient pu être mal ressenties. Par exemple, quand le ministre de l'économie et le secrétaire d'Etat chargé de l'emploi ont mandaté l'IGF pour réaliser un benchmark sur Pôle emploi, j'en étais informé, mais le conseil d'administration, lui, ne l'a appris que par hasard dans la presse. Je n'avais pas porté une grande importance à se sujet, mais le conseil d'administration n'a pas apprécié que la décision ait été prise sans qu'il en soit informé.

En ce qui concerne le pilotage global de Pôle emploi, je suis parfaitement conscient de deux éléments. Premièrement, nous pilotons Pôle emploi trop largement par des indicateurs d'activité et de moyens, et pas assez par des indicateurs de résultats. Nous devons observer la manière dont les demandeurs d'emploi, pris en charge par notre organisme, sortent du chômage. Nous allons pouvoir évoluer sur ce point, mais jusqu'à présent, nous ne connaissions que les sorties de chômage déclarées ; en revanche, nous ne savions rien des chômeurs qui disparaissaient de nos listes parce qu'ils ne s'étaient pas actualisés. Cette dernière catégorie concerne entre 150 et 180 000 personnes par mois. Nous ne savions pas ce que devenaient ces personnes, sauf lorsque nous faisions une enquête rétrospective, en les interrogeant sur leur situation. Nous avons décidé de récupérer en 2012 l'ensemble des déclarations préalables d'embauche, afin d'obtenir toutes les données nominatives concernant les personnes ayant signé des contrats. Nous compilerons ces données (nom, numéro de sécurité sociale, type d'emploi retrouvé, secteur d'activité, niveau de qualification), exclusivement à des fins statistiques, pour pouvoir faire des recoupements de fichiers. Nous pourrons, ainsi, obtenir des taux de sortie du chômage vers l'emploi, aux niveaux national, régional et territorial. Cependant, peut-on comparer des sorties du chômage dans des bassins d'emploi différents ? L'abondance ou la rareté des offres proposées, dans un bassin d'emploi donné, ne relève pas de notre responsabilité. Nous évaluerons ensuite l'efficacité des différentes prestations suivies par les demandeurs d'emploi. Par conséquent, dès 2012, nous travaillerons sur la mise en place d'indicateurs de résultats.

Néanmoins, nous ne devons pas complètement oublier les indicateurs d'activité, comme la régularité du paiement des allocations, la durée et les retards des paiements ou le taux de décroché au téléphone. Si nous perdions la maîtrise des plateformes téléphoniques, les conséquences seraient redoutables. Par conséquent, je suis pleinement favorable à l'instauration d'indicateurs de résultats et à la réduction progressive du nombre d'indicateurs d'activité, sans pour autant relâcher notre attention sur les indicateurs d'activité essentiels.

Deuxièmement, en matière de pilotage, la première période de la création de Pôle emploi a été une période de centralisation incontestable. Il était impossible de mener une réforme aussi lourde si chacun, dans son agence, dans sa région, interprétait la fusion à sa manière. En outre, nous étions confrontés à une contradiction : certains souhaitaient davantage de déconcentration alors que la convention tripartite précisait clairement les objectifs et les modalités de mise en oeuvre. La première convention tripartite fixait non seulement les objectifs, mais aussi les moyens et la manière de faire. J'étais tenu par cette feuille de route. Nous devons aujourd'hui passer à une seconde phase, vers plus de déconcentration. Ceci implique davantage de déconcentration au niveau régional, ce qui a été engagé dès 2010, et nous devons aller plus loin. Il faut pour cela que les directions territoriales et les directions d'agence disposent de plus de marges de manoeuvre. Cela passe notamment par un travail sur les diagnostics territoriaux, sur la stratégie territoriale et aussi par un dialogue de performance, qui doit impliquer tous les niveaux hiérarchiques, de la direction générale jusqu'aux directeurs territoriaux et aux directeurs d'agence.

Je voudrais réagir sur la question de la déshumanisation de la relation liée au traitement par le téléphone ou par Internet. Il ne faut pas attendre de ces différents canaux d'accès aux services de Pôle emploi le même usage. Il est indispensable de garder une relation physique en face-à-face avec le demandeur d'emploi, qui doit pouvoir venir en agence se renseigner quand il le souhaite au sujet de sa recherche d'emploi ou de son indemnisation. De ce point de vue, je considère que nous faisons plus aujourd'hui en matière d'accueil du public en libre-accès que du temps de l'ANPE et des Assedic. Autrefois, l'usager qui venait pour un renseignement sur l'indemnisation était orienté vers le téléphone et il n'avait pas accès à un conseiller. Aujourd'hui, quelle que soit la demande, si elle peut se traiter rapidement, l'usager a accès à un conseiller. Le téléphone et Internet n'ont pas vocation à se substituer au suivi mensuel, mais ils doivent permettre d'avoir accès à des services et à des renseignements rapides. Au temps de la dématérialisation et de la numérisation de l'information, Pôle emploi ne doit pas rester à l'écart. Le téléphone et Internet sont donc utiles, en tant que compléments de service.

La complexité juridique de Pôle emploi est incontestable. Elle se vit aussi au niveau de la relation de Pôle emploi avec ses usagers. Par exemple, les contestations concernant l'indemnisation chômage se font devant les juridictions de l'ordre judiciaire, tandis que les problèmes de placement se règlent devant la juridiction administrative. Nous devrions prochainement récupérer la compétence sur les indus de l'allocation de solidarité spécifique (ASS). Le Gouvernement souhaite que Pôle emploi reprenne l'intégralité de cette procédure, dont le fonctionnement n'est pas satisfaisant. Par conséquent, dans le cas d'un recouvrement forcé sur des indus d'ASS, l'affaire se réglera devant le tribunal administratif et, dans le cas d'un recouvrement forcé sur les allocations d'assurance chômage, devant le tribunal judiciaire. Le médiateur a justement mis l'accent sur ce sujet. Cette question nous pose beaucoup de problèmes parce que Pôle emploi est obligé d'avoir les deux types de compétences dans son service juridique. Ce système n'est d'ailleurs pas compréhensible pour les clients.

Nous avons le même problème sur les relations sociales en interne. Les organisations syndicales ont souligné le fait que je mettais souvent en avant les prérogatives de puissance publique pour les laisser à l'écart de certaines décisions. Je n'ai jamais contesté que les contentieux liés aux procédures d'information et de consultation des instances du personnel relèvent de l'ordre judiciaire ; cependant, j'ai considéré que les tribunaux judiciaires ne pouvaient pas décider de mesure d'astreinte sur des décisions relevant de la puissance publique. Par exemple, nous avions été condamnés par la cour d'appel de Paris à des astreintes extrêmement lourdes de remise de document et de pénalités en cas d'ouverture de sites mixtes. J'ai trouvé que cette décision était excessive et que le juge avait empiété sur le pouvoir administratif. Nous nous sommes pourvus en cassation et nous avons gagné. La décision de justice nous a même été plus favorable que nous ne le pensions. En effet, la Cour de cassation, en janvier 2011, a considéré que toutes les procédures de consultation concernant l'organisation du service public relevaient des tribunaux administratifs. La situation est donc désormais clarifiée. Cependant, un éventuel défaut de fonctionnement du comité d'entreprise (CE) ou du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) peut relever des tribunaux judiciaires. C'est en effet compliqué. Une autre solution consisterait à considérer des mesures législatives, ce qui serait faisable sur la partie allocation. En revanche, sur l'autre partie concernant le fonctionnement, le code du travail et les prérogatives de puissance publique, nous sommes tellement inscrits dans l'ordre juridique français qu'aucune mesure simple ne pourrait régler le problème.

Au sujet de la segmentation, nous avons avancé par rapport à ce que je vous ai dit lors de ma première audition. Contrairement à ce que dit la presse, il n'y a pas de consensus entre les partenaires sociaux sur ce sujet. Les uns prônent un service identique pour tout le monde, les autres sont favorables à une segmentation qui laisserait les demandeurs près de l'emploi chercher seuls et qui renforcerait l'accompagnement de ceux qui sont loin de l'emploi. Certains conseillers, aussi, demandent un service plus personnalisé. J'ai travaillé sur trois outils de segmentation complémentaires : la distance à l'emploi, les freins à l'emploi, tels qu'ils ressortiront de l'entretien avec le demandeur d'emploi, et le métier recherché, ce qui nécessite de distinguer les métiers qui recrutent et les métiers qui ne recrutent pas. A partir de ces trois catégories, Pôle emploi peut définir sept à huit segments à peu près homogènes de demandeurs. Cette opération n'est pas simple. Je compte faire des propositions au conseil d'administration, au cours de l'été ou début septembre, après le séminaire des 6 et 7 juillet prochains pendant lequel les directeurs régionaux auront mené une réflexion intensive. Nous devons toutefois rester conscients de la difficulté de savoir à l'avance quel sera le retour à l'emploi d'un demandeur d'emploi classé dans une catégorie « loin de l'emploi ». Les Britanniques procèdent, quant à eux, de manière très différente : ils considèrent que la segmentation dépend de la durée de chômage. Dès lors, un jeune qui est au chômage depuis plus de six mois ou un adulte au chômage depuis plus de dix-huit mois suivront des types d'accompagnement différents. Nous subirons toujours, néanmoins, la critique de ceux qui pensent que la segmentation ne conduit pas à une vraie personnalisation. Je pense que la vraie personnalisation passe par le dialogue singulier qui se noue entre, d'une part, un conseiller, qui suit un demandeur d'emploi, qui est capable d'analyser la situation et de proposer un certain nombre de prestations et, d'autre part, un demandeur d'emploi qui fait confiance à son conseiller. D'ailleurs, nos enquêtes de satisfaction montrent que nos usagers sont satisfaits lorsqu'ils ont un conseiller personnel, et qu'ils ne le sont pas lorsqu'ils n'en ont pas. Je serais prêt à ce que l'accompagnement débute dès le premier mois, ce qui augmenterait de 30 % le nombre de personnes dans le portefeuille des conseillers.

Le premier enseignement que je tire du benchmark européen confirme l'une de mes idées. En France, les personnes qui se consacrent à l'accompagnement des demandeurs d'emploi sont beaucoup moins nombreuses qu'en Grande-Bretagne ou en Allemagne. Néanmoins, en Grande-Bretagne, une large partie des chômeurs n'est pas recensée au Jobcentre Plus. Toutes les personnes handicapées, ou inadaptées, ainsi que les parents isolés, ont été placés dans d'autres dispositifs, ce qui a permis de faire baisser de manière considérable le nombre de chômeurs inscrits. Cela dit, même en tenant compte de cette particularité, nous n'avons pas le même niveau d'accompagnement. La question du renforcement des effectifs de Pôle emploi devra donc être posée dans la convention tripartite. Le redéploiement interne suffira-t-il ou devrons-nous aller au-delà ? D'après moi, cette question relève du Gouvernement.

Le second point du benchmark que je souhaite évoquer concerne la relation aux entreprises. Pôle emploi doit-il rester dans une offre de services large allant jusqu'à l'aide au recrutement, même pour les grandes entreprises ? Ou doit-il se concentrer sur une offre de services aux seules entreprises qui offrent des emplois qui sont en correspondance avec les compétences et les qualifications des demandeurs d'emploi qui sont dans notre fichier ? Je pense qu'il ne faut pas tout rejeter en bloc : nous devons impérativement garder une relation forte avec l'ensemble des entreprises pour assurer la transparence du marché du travail. Cependant, le fait que nous disposions de nombreuses offres d'emploi ne signifie pas que nous devons offrir les mêmes services à toutes les entreprises. Par ailleurs, nous devons avoir un service renforcé pour les entreprises qui offrent des emplois qui sont en correspondance avec les qualifications actuelles ou prévisibles des demandeurs d'emploi. Enfin, je pense que nous devons rester attentifs aux entreprises qui connaissent des difficultés de recrutement et à qui nous devons proposer une offre de services renforcée. Je proposerai d'inscrire ces idées dans la convention tripartite.

La lettre paritaire signée par les partenaires sociaux rejoint ce que j'ai déjà évoqué. Je considère néanmoins que réduire l'intensité du suivi mensuel mettrait en danger notre capacité d'accompagnement de tous les demandeurs d'emploi. Déjà, en 2000, les conseillers recevaient les usagers une fois sur trois au lieu de tous les mois ; en 2011, la fréquence est remontée à 45-50 %, c'est-à-dire à un rendez-vous tous les deux mois. Descendre en deçà de cette fréquence ne serait donc pas une bonne solution.

Vous m'avez demandé s'il fallait créer un CHSCT national à Pôle emploi. Cette question me surprend un peu, mais je vois qu'elle a été fortement portée par les syndicats. Ceci dit, dans la convention collective de Pôle emploi, il est prévu que soit créée, auprès du comité central d'entreprise (CCE), une commission hygiène et sécurité qui ait les mêmes compétences, à une exception près, qu'un CHSCT classique. Cette commission doit être instituée par le règlement intérieur du CCE de Pôle emploi sur lequel les organisations syndicales n'ont pas encore réussi à s'entendre. J'ai obtenu deux réunions de négociation avec les syndicats. Je leur proposerai un texte définitif la semaine prochaine, qui permettra, je l'espère, la mise en place, d'abord, d'un règlement intérieur et, ensuite, d'une commission hygiène et sécurité. La seule différence entre cette commission et les CHSCT classiques en région réside dans le fait que les CHSCT peuvent requérir des expertises payées par l'entreprise sur un sujet de leur choix. Cependant, la commission, telle qu'elle est proposée dans le cadre du règlement intérieur, ne peut pas avoir cette capacité-là, parce que je ne veux pas que Pôle emploi paye à la fois une expertise nationale et vingt-sept expertises régionales. Je considère aussi que la question des conditions de travail doit s'examiner au plus près du terrain. Par conséquent, je dis clairement qu'il doit y avoir une commission d'hygiène et de sécurité ; elle est prévue dans le règlement intérieur. Elle aura la capacité d'auditionner des personnes et elle pourra, si l'employeur est d'accord pour payer les frais, solliciter une expertise. Cette proposition correspond donc bien à la demande formulée initialement et est conforme aux dispositions de la convention collective.

Au sujet de l'inspection du travail, nous avons du mal à savoir quel est son rôle à Pôle emploi. Nous avons posé de nombreuses questions à la direction générale du travail (DGT). Finalement, il apparaît que l'inspection du travail joue, chez Pôle emploi, à peu près le même rôle que dans les entreprises. Cependant, elle ne peut pas dresser de procès-verbal, parce que Pôle emploi est un établissement public. Pour autant, l'inspection du travail vient assez souvent dans les locaux de la direction générale ou des directions régionales, notamment pour réaliser des contrôles sur les heures supplémentaires. Concernant la médecine du travail, deux régimes différents coexistent : la médecine du travail, qui relève du droit privé, et la médecine de prévention, qui s'applique aux personnes de droit public. Cette situation n'est effectivement pas logique et il faudrait procéder à une unification. Je suis plutôt favorable à l'application de la médecine du travail pour tout le monde ; cependant, les textes du statut ne me le permettent pas. Cette question devra être réglée.

Concernant les remarques et les critiques exprimées par les opérateurs privés de placement et de formation, je trouve assez singulier que des prestataires que nous payons considèrent que nos demandes ne correspondent pas à leurs souhaits. Objectivement, Pôle emploi ne se situe pas dans un rapport de partenariat avec les opérateurs privés, mais dans une logique d'achat de prestations.