Intervention de Michel Charasse

a préalablement indiqué que le contrôle qu'il avait réalisé en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie ne portait que sur les concours octroyés par l'Agence française de développement (AFD) au titre de l'aide publique au développement, mission budgétaire dont il était rapporteur spécial. Le contrôle effectué au Vanuatu, en revanche, avait porté à la fois sur les crédits de l'AFD et sur ceux du service de coopération et d'action culturelle (SCAC) de l'ambassade de France.

a fait procéder à la distribution de ses trois comptes rendus écrits, correspondant à sept contrôles, et a abordé en premier lieu le contrôle réalisé en avril 2005 en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et au Vanuatu. Il a indiqué que plus encore que la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française était dépendante de la métropole. Le potentiel touristique y paraissait mal exploité et l'indexation des retraites selon un taux de majoration de 92 % entretenait un niveau de vie artificiellement élevé. Il a considéré que le soutien financier de la métropole, évalué à près d'1,3 milliard d'euros en 2004, soit environ le tiers du PIB de l'archipel, se révélait donc déterminant pour la survie économique du territoire, et que l'on pouvait nourrir quelques inquiétudes sur le développement de long terme de la collectivité en l'absence de projets économiques structurants.

Il a relevé que la gestion de l'ancienne présidence du territoire, et en particulier de son cabinet, avait donné lieu à des abus manifestes, qui avaient fait l'objet d'un récent rapport d'observations définitives de la chambre territoriale des comptes pour la période 1991-2004. Les communes étaient, dans l'ensemble, correctement gérées, sauf peut-être celle de Papeete, qui connaissait des difficultés. Les syndicats intercommunaux fonctionnaient mal et des manquements avaient été constatés dans l'attribution de plusieurs marchés publics.

Il a souligné que l'activité de l'AFD, en Polynésie française comme en Nouvelle-Calédonie, était logiquement beaucoup plus proche de celle d'un établissement de crédit de droit commun que de ses missions habituelles dans les Etats de la zone de solidarité prioritaire. L'AFD assumait donc un rôle essentiel et très diversifié (gestion de garanties, établissement de place, prêts aux collectivités territoriales, établissements publics et PME, formations et conseil). Il a relevé que deux des principaux projets de l'AFD étaient emblématiques de la plus-value que cet établissement pouvait apporter comme des difficultés qu'il connaissait. D'une part, l'Agence avait contribué à assainir et à « objectiviser » la gestion de l'Office public de l'habitat, qui jouait un rôle déterminant en matière de logement social, mais ne parvenait que difficilement à acquérir du foncier et à établir un niveau de recettes cohérent avec la structure de ses charges. D'autre part, l'exploitation des aéroports par la SETIL-Aéroports avait été le creuset de dissensions entre l'Etat et le Territoire et avait fourni de nombreux exemples de laxisme et de mauvaise gestion.

S'agissant de la Nouvelle-Calédonie, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a estimé que son économie présentait plusieurs points communs avec celle de la Polynésie : le sous-développement de certaines régions, en particulier des Iles Loyauté, des collectivités territoriales plutôt mieux gérées que les établissements publics, des difficultés à assumer le financement de certaines des nouvelles compétences, et une insuffisante valorisation des atouts touristiques du pays. Les contraintes géographiques y étaient toutefois moindres et l'exploitation du nickel constituait une source dominante de recettes. Il a également précisé que les dissensions politiques locales ne facilitaient pas la mise en place d'une stratégie cohérente de développement économique.

Il a jugé que la défiscalisation se révélait très coûteuse, notamment depuis l'application de la loi du 21 juillet 2003, insuffisamment créatrice d'emplois et parfois opaque. Les décisions d'agrément ne semblaient pas faire de l'emploi un critère majeur. Il a ajouté que le coefficient de majoration des retraites, cumulé aux restrictions douanières sur certaines importations, se situait à un niveau excessif, comportait des effets pervers et donnait lieu à des fraudes que les contrôles des services d'Etat ne pouvaient pas vraiment dissuader. Il s'est dès lors demandé si le gouvernement ne devait pas promouvoir des dispositions impératives destinées à assurer un meilleur contrôle des entrées et sorties du territoire.

Il a précisé que le problème du logement était au moins aussi patent qu'en Polynésie française, compte tenu de l'exode des provinces du Nord et des Iles Loyauté vers Nouméa. L'AFD apportait, à cet égard, un soutien essentiel au secteur privé, qui peinait à trouver une dynamique endogène et à prendre le relais de l'investissement public subventionné par l'Etat, malgré le bon état d'esprit des entrepreneurs. L'attribution des logements n'était toutefois, selon lui, pas exempte de critiques.

a estimé que la France contribuait de façon assez marginale au développement du Vanuatu, hormis dans le secteur de l'éducation, et que sa coopération marquait le pas face à l'Australie. Le SCAC concentrait ses efforts sur le maintien - plutôt que l'extension - de la francophonie, dans un pays où le bilinguisme officiel français-anglais ne se traduisait guère dans la pratique.

Il a relevé qu'outre la sensible diminution des crédits du titre IV et des effectifs d'assistants techniques depuis 2001, la gestion de certains projets du Fonds de solidarité prioritaire (FSP) avait été affectée par le « stop and go » des délégations de crédits depuis 2003 et l'absence de prévisibilité sur le moyen terme. Des erreurs et une certaine lenteur d'exécution étaient également imputables au poste, et le premier Fonds social de développement avait été géré comme un « quasi FSP ». Compte tenu des caractéristiques de la population vanuataise, il a estimé nécessaire de promouvoir cet outil et de l'appliquer d'une manière conforme à sa vocation.

Il a indiqué que le transfert de plusieurs projets FSP à l'AFD avait pu créer des difficultés, en particulier au regard de la prise en charge de l'assistance technique, dans la mesure où l'AFD ne disposait plus de bureau local et où les restes à verser sur les projets transférés en cours de réalisation représentaient des montants sensiblement inférieurs à ceux que l'Agence avait l'habitude de gérer.

a ensuite rendu compte des contrôles qu'il avait effectués, du 4 au 13 février 2006, en Haïti, en République dominicaine et à Cuba.

S'agissant de la mise en place de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), il a indiqué que tous les postes avaient souligné les difficultés rencontrées sur le logiciel comptable Corege, telles que des données inexploitables ou des erreurs constatées en début ou fin d'exercice. Il a souhaité que l'administration centrale du Quai d'Orsay remédie rapidement à ces difficultés, compte tenu des difficultés déjà rencontrées début 2005, qui avaient retardé la délégation des crédits dans de nombreux postes. Il a également déploré que l'impact concret de la LOLF sur les postes semblât très réduit, ainsi que l'avait déjà souligné M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat ». Il n'apparaissait pas, selon lui, que la mise en oeuvre de la LOLF dans les administrations centrales se fut accompagnée de la construction d'indicateurs spécifiques dans les SCAC ni d'un « reporting » ascendant permettant d'articuler les résultats des projets avec les indicateurs des programmes de la mission « Aide publique au développement ».

a exposé ses observations sur les stratégies de coopération dans ces trois pays. Il s'est déclaré opposé à l'utilisation des moyens alloués aux départements d'outre-mer par la République au titre de la solidarité nationale pour mener des actions de coopération régionale ne relevant pas du gouvernement et assimilables, selon lui, à un « détournement de procédure ». Il a estimé que dans un pays en crise comme Haïti, le ministère des affaires étrangères manifestait un tropisme trop prononcé en faveur de la coopération judiciaire, au détriment du nécessaire et préalable maintien de l'ordre, pour lequel la France avait également des compétences à faire valoir. Il a enfin ajouté que les agences françaises qui disposaient d'un savoir-faire reconnu, telles que les agences de bassin, pourraient aussi être sollicitées dans le domaine de l'eau, et non pas seulement des ONG, dont les compétences et tarifs n'étaient pas toujours satisfaisants.

Il a également relevé que les alliances françaises bénéficiaient d'une bonne réputation, et apportaient en particulier à Cuba, malgré leur statut particulier dans ce pays, une contribution essentielle à la visibilité de ce qui subsistait de la coopération française. L'influence francophone dans la région pourrait néanmoins être renforcée, selon lui, par la mise en place d'une sorte d'institut régional de la francophonie à Port-au-Prince. Il a indiqué, en outre, que la Coface faisait l'objet de critiques de la part des entreprises françaises implantées en République dominicaine, alors que ce pays était celui qui offrait les meilleures perspectives économiques dans la région.

Il a constaté que le suivi des projets mis en oeuvre par les SCAC ne témoignait pas toujours de la même rigueur que celui de l'AFD. Les notations, quand elles existaient, n'étaient pas harmonisées et relevaient donc plutôt d'une démarche « artisanale » et autonome. Certes, des fiches d'évaluation à mi-parcours des projets FSP étaient réalisées, mais celles dont il avait pris connaissance en République dominicaine étaient trop descriptives, insuffisamment précises sur les points forts et faibles du projet, et ne proposaient pas une notation selon des critères pré-déterminés. Faisant le constat de l'insuffisance des évaluations « ex-post », et de ce que nombre d'entreprises privées réalisaient systématiquement des « tableaux de bord » de leurs investissements, il a estimé indispensable que l'administration centrale formalise une démarche harmonisée, structurée et rigoureuse de notation de tous les projets FSP et des dépenses des titres 3 et 6, selon des critères communs à tous les postes.

Il a également considéré que l'octroi des subventions ne devait pas être envisagé ou proposé sur une base pluriannuelle, comme il l'avait constaté à Cuba, afin de respecter le principe d'annualité budgétaire, et que les conventions signées avec les ONG devaient faire apparaître, ce qui n'était pas le cas en Haïti, la prise en charge des frais administratifs par l'ONG elle-même.

Sur les actions de l'AFD, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a indiqué que le rythme de décaissement des concours était inégal et tributaire de la situation économique - notamment de la faillite de la banque Baninter en République dominicaine - et politique des Etats comme des régimes éventuels de sanctions, tels que celui appliqué à Cuba. De même certains projets, particulièrement en Haïti compte tenu des tensions locales, souffraient du manque de rigueur et d'appropriation de la maîtrise d'ouvrage. Il a toutefois considéré que l'assainissement de la situation financière en République dominicaine et l'apaisement espéré des tensions en Haïti offraient des perspectives encourageantes, selon des priorités réellement ciblées que l'AFD semblait avoir bien définies.

Il s'est, en revanche, déclaré très surpris que l'AFD, pas plus que le Fonds monétaire international, la Banque mondiale ou la Banque interaméricaine de développement, n'aient pas vu venir le sinistre pourtant prévisible de la banque Baninter en République dominicaine, alors que la supervision bancaire dans ce pays était notoirement faillible. Il a également souligné que les transferts de projets FSP à l'AFD, dans le cadre de la réforme décidée par le Comité interministériel de la coopération et du développement (CICID), ne donnaient curieusement pas lieu à la pénurie de crédits de paiement qui avait été constatée sur ce même FSP en 2003 et 2004. Le contraste entre la relative aisance financière de l'AFD et les tensions budgétaires sur les actions de coopération du ministère des affaires étrangères l'avait dès lors conduit à demander des explications au directeur général de l'Agence.

Concernant l'aide européenne en Haïti et en République dominicaine, il a indiqué que les délégués de la Commission européenne avaient souligné l'absence de pilotage politique de l'aide et la lourdeur des procédures, que la déconcentration dans le cadre de la réforme de la coopération européenne avait en définitive contribué à « exporter », et leur inadéquation aux situations d'urgence et de post-crise. Le représentant de la Banque interaméricaine de développement bénéficiait apparemment d'une délégation de pouvoir plus large de la part de sa hiérarchie. Il a ajouté que les décaissements en République dominicaine sur le IXe Fonds européen de développement (FED), comme dans de nombreux Etats, étaient notoirement faibles, avec 1,3 million d'euros fin 2005 sur les 176 millions d'euros programmés, sans que la situation économique et politique locale le justifiât réellement.

Il a jugé qu'il serait opportun que les pays ACP bénéficiaires de l'aide européenne mettent en place un groupe de travail « technique » destiné à recenser les dysfonctionnements d'ordre procédural et administratif qui marquaient le processus d'élaboration et d'exécution des projets, pour formuler des solutions concrètes et efficaces. Une telle démarche serait en effet, selon lui, plus efficace qu'une tentative de règlement politique au plus haut niveau, qui n'aurait jamais aucune influence sur les bureaux.

Il a enfin évoqué la situation particulière en Haïti, où il s'était rendu la veille des élections et où le retour rapide à l'ordre public était, selon lui, indispensable pour permettre à l'aide internationale d'affluer dans de bonnes conditions, et de Cuba, où le contexte politique et diplomatique restait particulièrement tendu depuis la résolution adoptée par l'Union européenne en juin 2003. Estimant que la position de la France était alignée sur celle des Etats membres, les autorités cubaines avaient réagi par une « note verbale » du 27 août 2003, mettant un terme à toute aide étatique bilatérale au développement. Il en était résulté l'annulation unilatérale de onze projets conduits par le poste. Il a également relevé que la situation économique de Cuba paraissait cependant s'améliorer depuis deux ans, notamment du fait des accords conclus avec le Venezuela, de la reprise du tourisme, de la hausse des cours du nickel et de l'accumulation de devises par la banque centrale, suite à une réforme du régime des dépôts.

a en dernier lieu fait part de ses conclusions sur le contrôle du groupement d'intérêt public (GIP) France Coopération Internationale (FCI), auquel il avait procédé le 8 mars 2006. Cette structure, créée en avril 2002 pour 9 ans et soumise à la co-tutelle du ministère des affaires étrangères et du ministère de la fonction publique, avait pour missions :

- l'identification et la mobilisation des experts pour participer à des missions de coopération internationale ;

- la sélection, le recrutement, l'organisation, la formation et l'encadrement sur le terrain des équipes d'assistants techniques ;

- d'être opérateur des missions internationales pour le compte de donneurs d'ordre publics et privés de coopération internationale ;

- l'aide et l'appui aux opérateurs nationaux publics et privés dans la veille des marchés multilatéraux, la formation et l'organisation de manifestations.

Il a précisé que son contrôle était intervenu dans un contexte quelque peu troublé pour FCI, du fait de l'extension du périmètre d'activité du groupement - décidée par le CICID du 18 mai 2005 - à la gestion des experts techniques internationaux financés par l'AFD, et d'une mission d'inspection de l'inspection générale des affaires étrangères, réalisée en urgence pour rechercher des solutions au constat d'inadaptation des moyens et de l'organisation du groupement à ses activités.

Il a estimé que la responsabilité des dysfonctionnements constatés par l'inspection générale avait sans doute été exagérément attribuée au directeur général de FCI. Les difficultés du groupement traduisaient aussi une insuffisante vigilance des tutelles et des choix mal assumés sur les plans budgétaire et organisationnel, notamment si on les comparait à ceux du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à l'égard de son opérateur, l'Assistance au développement des échanges en technologies économiques et financières (ADETEF). Les missions confiées au GIP lors de sa constitution avaient également pu donner lieu à des chevauchements de compétences avec d'autres opérateurs et ne s'étaient pas accompagnées de moyens à la hauteur des ambitions.

a considéré que le redressement de la situation financière du GIP et l'efficacité de son action requéraient un renforcement de ses capacités sur tous les plans : un relèvement de la dotation budgétaire, une expertise juridique pour prévenir les risques liés à la nouvelle attribution du groupement, la constitution d'une réelle fonction de gestion des ressources humaines, une formalisation plus approfondie des relations avec les tutelles, et une modernisation des outils de gestion. Il a estimé que l'objectif d'autonomie financière, affirmé par les deux tutelles dès la constitution du GIP, paraissait certes légitime, mais n'était concevable que si FCI, faute d'exclusivité sur les opérations du ministère des affaires étrangères (compte tenu de l'important réseau diplomatique de celui-ci), se voyait doté des moyens de l'assumer, par l'accès à des marchés offrant des marges nettes plus élevées que celle de 8 % relevant de la coopération administrative.

Concernant la question du statut et des missions du groupement, il a relevé que l'ambiguïté sur le périmètre d'action interministériel de FCI était entretenue par la décision du CICID du 18 mai 2005, précitée, qui ne pouvait aujourd'hui réellement se traduire dans les faits. FCI ne disposait pas d'une expertise sectorielle propre mais avait, selon lui, vocation à mieux se positionner sur les opérations de sortie de crise, où les carences françaises en matière de placement d'experts publics étaient manifestes et anciennes, et qui donnaient régulièrement lieu à la création de structures ad hoc, comme dans le cas de l'aide à la reconstruction des pays affectés par le tsunami.

Il a estimé nécessaire de clarifier la répartition des compétences sur les jumelages, compte tenu des hésitations actuelles entre une volonté de simplification horizontale consistant à confier des missions interministérielles au groupement, et le postulat de non-concurrence entre les opérateurs. Une telle concurrence, selon lui, pouvait cependant être envisagée, car elle plaçait les opérateurs « sous tension » et les incitait à partir à la conquête de marchés.

Il a jugé que le statut de GIP présentait une certaine souplesse, sous réserve de fonctionner comme un EPIC. Néanmoins la structure initialement pressentie, reposant sur un GIP et une filiale société anonyme de droit privé, conservait une certaine pertinence, car elle permettait de prévoir une double éligibilité aux programmes réservés au secteur non lucratif et aux marchés privés à forte marge, sans contrevenir aux règles de la concurrence. Le cas échéant, l'adoption d'un mode de gestion privée pour le GIP pourrait être, selon lui, un facteur de réactivité.

a relevé que le coût unitaire élevé des experts techniques internationaux de l'AFD, dont la désignation était désormais du ressort des Etats bénéficiaires de l'aide, introduisait un choix difficile. Ce coût était, en effet, tributaire de la logique de traitement similaire des différentes formes d'assistance technique publique, selon le régime fixé par un décret du 1er juillet 1967, mais il nuisait à la compétitivité de l'offre et créait un effet d'éviction, alors même que l'assistance technique constituait un des atouts majeurs et reconnus de la coopération française. Il a estimé qu'il était vraisemblable que le volume, comme la nature, de l'assistance technique évoluent beaucoup dans les années à venir, ce qui accroissait la difficulté du « dimensionnement » des moyens financiers et humains de FCI pour assumer cette nouvelle mission.

S'agissant de l'organisation de FCI, il a estimé qu'une convention d'objectifs et de moyens, de préférence commune aux deux ministères de tutelle, pourrait être rapidement et utilement établie avec le groupement, de même qu'un plan d'orientation stratégique pour les exercices 2007-2009. En outre, la composition du conseil d'administration de FCI faisait apparaître des divergences d'intérêts et des positionnements concurrents entre FCI et d'autres opérateurs publics, en particulier l'ADETEF et l'AFD. Il a jugé que la présence de l'ADETEF au conseil d'administration de FCI était sans doute utile, mais devait être assortie d'une représentation réciproque de FCI au sein du conseil de l'ADETEF.

Il a regretté que les objectifs et indicateurs de performance fussent absents de la gestion du GIP. De tels indicateurs devaient, selon lui, être fixés par les deux ministères de tutelle, la LOLF ayant, en effet, vocation à s'appliquer à l'ensemble des opérateurs de l'Etat. Le projet annuel de performance du programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » devrait ainsi mentionner un de ces futurs indicateurs, comme tel était déjà le cas pour l'ADETEF, dont la performance était retracée dans le programme 110 « Aide économique et financière au développement ». Il a ajouté que des objectifs clairs et une lettre de mission devaient être assignés aux correspondants ministériels et à l'étranger du groupement.

Il a également précisé que les recrutements déjà réalisés sur les fonctions supports, pour renforcer la capacité du groupement à faire face à ses missions, devraient sans doute être complétés à brève échéance, en particulier dans la fonction ressources humaines et l'instruction des dossiers des experts techniques.

Se référant à la gestion financière du groupement, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a ensuite indiqué qu'une ébauche de comptabilité analytique avait été mise en place dans l'urgence pour le budget primitif 2006. Cet outil devait cependant encore être affiné pour traduire une réelle logique de coûts complets par activité, et renforcé par une comptabilité d'engagements et une fonction de contrôle de gestion. L'adoption d'un mode de gestion privé permettrait également, selon lui, d'alléger les contrôles en amont parfois redondants et de renforcer le contrôle a posteriori.

Il a ajouté que, sans préjudice du recours gracieux exercé au début de cette année auprès du ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, la taxe sur les salaires, qui avait été provisionnée pour un montant relativement élevé en 2006, ne devrait plus s'appliquer pour les rémunérations versées au titre de l'exercice 2007, voire de 2006, compte tenu du seuil de 10 % du chiffre d'affaires en dessous duquel la subvention du ministère des affaires étrangères devrait se situer.

En conclusion, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a considéré que la création de FCI posait, en réalité, la question même de la lisibilité et de la cohérence, donc de l'efficacité, du dispositif global de coopération technique, qui demeurait entravé par la traditionnelle segmentation et les luttes d'influence des administrations. L'existence de plusieurs GIP ministériels positionnés sur un même domaine d'activité transversal, l'assistance technique et la coopération internationale, mais pour des secteurs différents, et relevant de ministères de tutelle distincts, ne faisait cependant que cautionner et renforcer l'opacité et l'illisibilité de certaines actions de coopération, notamment du fait des complexités liées à la co-tutelle du ministère des affaires étrangères et du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

L'amoncellement et la compartimentation de ces structures dédiées étaient, selon lui, caractéristique de l'inclination de l'administration française pour la stratification et une forme de complexité, qui permettait à chaque administration de préserver ses « chasses gardées ». Cette situation présentait des risques d'exacerbation d'une « concurrence » entre plusieurs ministères, de doubles emplois, d'une illisibilité pour les donneurs d'ordres étrangers et in fine d'une éviction des experts français. Il a ajouté que dans le domaine de la coopération, en dépit des critiques formulées par l'Organisation de coopération et de développement économiques sur la complexité du dispositif français, la tendance était plutôt à une multiplication des opérateurs et à un effort de formalisation de la stratégie globale et de coordination de la maîtrise d'ouvrage.

Il a, dès lors, considéré qu'à terme, la coopération française devrait pouvoir disposer d'un opérateur public unique placé sous la seule tutelle du ministère des affaires étrangères - ce qui n'excluait naturellement pas un organe gouvernemental de coordination entre tous les organismes et ministères concernés - et chargé du positionnement, de la gestion et de la formation de l'ensemble des experts publics, quel que soit leur secteur d'activité. Un tel opérateur, interlocuteur unique des Etats partenaires et des institutions multilatérales, disposerait d'une « force de frappe » importante et permettrait d'économiser des coûts de structure comme les deniers publics.

Cet exposé a été suivi d'un débat.