Intervention de Paul Raoult

a tout d'abord souligné la grande vulnérabilité du sol, qui remplit des fonctions essentielles, car il s'agit d'une ressource non renouvelable -la dégradation pouvant être rapide, alors que les processus de formation et de régénération sont extrêmement lents- et soumise à de fortes pressions. Support des activités humaines, le sol est source de matières premières, contribue à la biodiversité et permet la production d'aliments, de biomasse ainsi que le stockage et la filtration de l'eau et des éléments nutritifs, alors même qu'il est soumis à divers phénomènes tels que l'érosion, les inondations ou glissements de terrains, la diminution des matières organiques, le tassement, l'artificialisation et les contaminations ponctuelles ou diffuses.

a précisé qu'en 2002, le 6e programme d'action communautaire pour l'environnement avait reconnu l'importance de la protection des sols et préconisé l'établissement d'une stratégie thématique sur ce thème. En septembre 2006, après de nombreuses consultations et réunions de groupes de travail, la Commission européenne a abouti à l'adoption d'une stratégie thématique en faveur de la protection des sols, comprenant une communication de la Commission et une proposition de directive définissant un cadre pour la protection des sols.

La proposition de directive, a-t-il ajouté, a fait l'objet d'un premier examen par la délégation pour l'Union européenne dans le cadre de la procédure expérimentale de contrôle des principes de subsidiarité et de proportionnalité par les parlements nationaux. La délégation a considéré que ce texte n'appelait pas d'observation au regard du principe de subsidiarité mais qu'il pouvait porter atteinte au principe de proportionnalité, notamment s'agissant du coût des mesures envisagées au regard des avantages attendus et elle a appelé l'attention de la commission des affaires économiques.

Le rapporteur a souligné que, parallèlement, le président de la commission des affaires économiques, avec l'accord des vice-présidents, avait retenu des projets de texte communautaires qui requéraient un examen approfondi en raison de leur importance et de leur impact et que la proposition de directive sur la protection des sols en faisait partie.

Le rapporteur a indiqué que le processus d'examen communautaire prévoyait un passage au Parlement européen en septembre 2007 après l'adoption du rapport de la commission environnement, santé publique et sécurité alimentaire en juillet 2007. Rappelant qu'un débat d'orientation avait eu lieu au Conseil environnement du 20 février 2007 et que le sujet avait également été abordé lors du Conseil agriculture du 19 mars 2007, il a souligné que, si la grande majorité des Etats membres acceptaient le principe d'une stratégie communautaire de protection des sols visant à définir une approche et des objectifs communs, tous n'étaient pas convaincus de la nécessité d'adopter une directive en la matière. L'approche de la Commission a été ainsi jugée trop complexe et bureaucratique par certains et financièrement trop lourde au regard des avantages attendus. En particulier, le volet relatif à la contamination des sols a fait l'objet de nombreuses critiques et d'oppositions parfois fortes et il importe d'assurer un meilleur respect du principe de subsidiarité, de proportionnalité et la prise en compte des spécificités nationales voire locales.

a ensuite présenté l'économie générale de la proposition de directive puis les principales recommandations qu'il proposait à la commission d'adopter, sur la base de sa proposition de résolution déposée fin février, et après avoir entendu les acteurs économiques concernés.

Pour justifier son intervention, la Commission européenne fait valoir que différentes politiques communautaires contribuent déjà à la protection des sols, mais qu'il manque une législation communautaire spécifique et cohérente en la matière. Seuls neuf Etats se sont dotés d'une législation nationale sur la protection des sols.

La proposition de directive établit une distinction entre certaines menaces pesant sur le sol et attachées à des zones spécifiques (érosion, perte de matières organiques, tassement...) alors que d'autres sont imputables à des politiques nationales (contaminations et imperméabilisation). Elle propose en conséquence deux niveaux d'action, celui concernant les dégradations liées aux contaminations allant dans le détail des mesures à prendre.

Est ainsi imposé un recensement, par les Etats membres, des zones exposées à des risques d'érosion, de diminution des teneurs en matières organiques, de tassement, de salinisation et de glissement de terrain, puis, pour chaque zone recensée, l'adoption d'un programme de mesures visant à préserver les sols assorti d'objectifs de réduction des risques, d'un calendrier de leur mise en oeuvre et d'une estimation des fonds publics ou privés nécessaires.

S'agissant du volet spécifique à la contamination des sols, qui constitue l'élément central de la proposition de directive, le rapporteur a énuméré les obligations prévues : réaliser un inventaire exhaustif des sites potentiellement pollués et établir un diagnostic de chacun de ces sites dans un calendrier très resserré, puis réhabiliter les sites effectivement contaminés dans le cadre d'une stratégie d'assainissement nationale et selon un calendrier progressif définissant des priorités.

Enfin, en application de l'article 16 de la proposition de directive, les Etats membres doivent transmettre à la Commission européenne toute une série d'informations relatives aux zones à risques recensées et à la méthodologie utilisée pour y parvenir, ainsi qu'aux programmes de mesures adoptés assortis de l'évaluation de leur efficacité à réduire le risque et la fréquence des processus de dégradation des sols. S'agissant des sols contaminés, les résultats des inventaires, des diagnostics de sols ainsi que la stratégie nationale d'assainissement doivent être transmis.

a considéré que l'examen approfondi de cette proposition de directive suscitait de multiples interrogations, tant sur l'architecture générale du dispositif que sur les modalités de mise en oeuvre.

Il a tout d'abord souhaité voir clarifier le fondement juridique de la proposition de directive, relevant que plusieurs des interlocuteurs auditionnés s'interrogeaient sur le fondement juridique retenu par la Commission en se demandant s'il ne fallait pas plutôt faire application de l'article 175, paragraphe 2, qui attribue au Conseil un pouvoir de décision à l'unanimité, après consultation du Parlement européen, pour les questions relatives à l'aménagement du territoire et l'affectation des sols. En effet, on peut considérer que toute politique des sols, surtout concernant la réhabilitation des sols contaminés, a un impact sur leur affectation, puisque, pour certains d'entre eux, des restrictions voire des interdictions d'usage pourraient être décidées. Il conviendrait à tout le moins, a-t-il jugé, que les services juridiques du Conseil et du Parlement européen se prononcent sur cette question.

Evoquant ensuite la politique française conduite en matière de protection des sols, de surveillance des zones soumises à des risques spécifiques et de traitement des sites pollués, il lui est apparu essentiel de s'appuyer sur l'expérience acquise par certains Etats membres. En effet, actuellement, la Commission a retenu un principe de recensement et de diagnostic des sols systématique, suivi d'un processus qui pourrait conduire à une remise en état de l'ensemble des sites pollués. De plus, le champ d'application du dispositif est très largement défini puisqu'il inclut toutes les activités industrielles relevant de la législation sur les installations classées, sans application de seuil, mais également les stations-service, les pressings, les décharges, les stations d'épuration.

Au regard de ce champ d'application et des obligations d'agir entendues très largement par la proposition de directive, M. Paul Raoult, rapporteur, a considéré que le calendrier proposé par celle-ci apparaissait incroyablement resserré et, dans la pratique, intenable. Ainsi, dans un délai de cinq ans à compter de la transposition de la directive, il faudrait avoir recensé l'ensemble des sites pollués, procédé au diagnostic des sols pour 10 % d'entre eux et, deux ans après, avoir défini la stratégie nationale d'assainissement, cette dernière devant établir la priorité des sites à dépolluer.

Enfin, il a jugé que les critères retenus pour décider ou non de réaliser un diagnostic de sols dans un site recensé comme pollué étaient beaucoup trop flous et sources de contentieux, en se demandant ce qu'il fallait entendre par « bonnes raisons de penser qu'il existe un risque non négligeable pour la santé humaine ou l'environnement ».

Plus généralement, a-t-il relevé, une telle approche, dont l'étude d'impact n'évalue pas suffisamment le coût, correspond aux premières orientations adoptées par la France pour la gestion des sols pollués dans les années 1990. Or, il est apparu très rapidement que ce processus de réhabilitation systématique ne garantissait aucunement une allocation optimale des ressources ni des résultats satisfaisants. Il a donc été abandonné en 1999 au profit d'une politique fondée sur la gestion des risques suivant l'usage des sols.

Le rapporteur a donc préconisé que l'approche communautaire, qui définit trois axes d'intervention : prévenir, recenser et assainir, décline le principe de l'évaluation des risques en fonction des usages sur chacun de ces trois axes.

Il a considéré également qu'il fallait veiller à ce que la réglementation proposée ne se superpose pas à des dispositifs communautaires existants ayant un impact sur les sols. En ce qui concerne les programmes des mesures à adopter dans des zones exposées à certains risques, il a ainsi rappelé qu'il existait déjà de nombreuses mesures dans le cadre de la politique agricole commune, récemment renforcées par la réforme de la PAC, qui constituaient des moyens appropriés pour atteindre les objectifs de la stratégie thématique en faveur de la protection des sols.

Il conviendrait à tout le moins de procéder à une évaluation de l'impact de ces mesures avant d'en définir de nouvelles et, de manière générale, de veiller à la cohérence et à l'articulation de cette proposition de directive avec les autres directives européennes déjà en vigueur qui ont un lien direct ou indirect avec des usages des sols. Il s'agit notamment des directives sur l'air, les déchets, la responsabilité environnementale, le cadre communautaire pour la politique de l'eau et Natura 2000.

a souhaité enfin qu'il soit fait une vraie application du principe de subsidiarité afin de respecter les spécificités locales. En matière de contamination des sols, qu'il s'agisse du recensement des sites, du diagnostic ou des obligations d'assainissement, le niveau de détail du dispositif est tel qu'il ne laisse que peu de place à la définition, par les Etats membres, des modalités de gestion et de mise en oeuvre de cette politique de protection des sols.

Il est ainsi frappant que la proposition de directive n'envisage aucune règle dérogatoire ou aménageant des délais de mise en oeuvre, alors même que les exigences d'assainissement fixées sont très fortes et le calendrier de réalisation très resserré.

Le rapporteur a rappelé que la directive du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire de l'eau fixe des objectifs ambitieux, s'agissant du bon état écologique et chimique des eaux de surface et des masses d'eau souterraines, à atteindre dans des délais strictement définis et relativement rapprochés, à savoir au plus tard décembre 2015. Mais, dans le même temps, son article 4 prévoit l'identification de masses d'eau de surface artificielles ou fortement modifiées pour lesquelles les objectifs de qualité à atteindre sont moindres. En outre, si les objectifs fixés ne peuvent être atteints dans les délais fixés pour des raisons techniques ou financières justifiées, une échéance plus lointaine peut être alors retenue. Enfin, lorsque la réalisation des objectifs est impossible ou d'un coût disproportionné au regard des bénéfices attendus, des objectifs dérogatoires peuvent être alors fixés par les Etats membres.

a regretté que l'approche tout à la fois ambitieuse et pragmatique de la directive sur l'eau ne se retrouve pas dans la proposition de directive définissant un cadre pour la protection des sols. Celle-ci affirme ainsi, à l'article 1er, qu'elle a pour objet la préservation de la capacité de tous les sols à remplir chacune des fonctions écologiques, économiques, sociales et culturelles qu'elle a identifiées sans dérogation possible. En outre, la possibilité de « prioriser » les sites à assainir en fonction des risques encourus pour la santé humaine n'apparaît pas suffisante pour prendre en compte les spécificités locales.

Il a jugé indispensable de prévoir des dérogations et des délais supplémentaires pour des sols très fortement contaminés et pour lesquels les coûts d'assainissement sont disproportionnés eu égard aux bénéfices attendus.