Intervention de Henri Guillaume

Je précise d'emblée que les développements qui vont suivre n'engagent que moi. La mission que je préside trouve son origine dans l'article 12 de la loi de programmation des finances publiques du 9 février 2009, qui dispose que le Gouvernement présente au Parlement une évaluation de chaque niche dans les trois ans suivant son évaluation. La démarche a été formalisée par un courrier du Premier ministre demandant aux ministres du budget et des finances de piloter conjointement l'évaluation de l'ensemble du stock existant des dépenses fiscales et des niches sociales. Une lettre de mission m'a été adressée le 23 avril 2010. Nous sommes donc au travail depuis un an.

Nos travaux s'appuient sur le cadre et la méthodologie d'évaluation définis dans le rapport de septembre 2009 de Véronique Hespel, inspectrice générale des finances. Nous n'avons pas à rougir de nos travaux, car les pratiques étrangères récentes et de même inspiration apparaissent d'un volume moindre. L'Allemagne vient de finaliser une revue portant sur vingt mesures à enjeux et la Grande-Bretagne a publié en mars les résultats d'une revue de cent quinze dépenses fiscales.

Notre base de travail est constituée par les dépenses fiscales et les niches sociales identifiées comme telles dans les documents budgétaires, indépendamment des dépenses budgétaires afférentes à la même mission ou au même programme. Ont également été écartées les mesures postérieures à la loi de programmation des finances publiques pour 2009-2012, soit cinquante-trois dépenses fiscales retirées des cinq cent quatre présentées dans l'annexe au PLF pour 2011.

Le comité d'évaluation est composé de deux types de membres. Ceux des directions directement en charge de l'identification et de l'évaluation des dépenses fiscales et niches sociales, soit les directions de Bercy, la direction de la sécurité sociale, l'IGF et le contrôle général économique et financier, ainsi que ceux des directions qui ont participé à l'élaboration et à l'exploitation de données chiffrées destinées à alimenter les études effectuées, principalement la direction générale des finances publiques et l'INSEE. Des acteurs privés ou publics ont également été associés aux travaux d'évaluation : des organismes publics comme le Centre de recherche en économie et statistique (CREST), les ministères de la recherche, du développement durable, de l'outre-mer et de l'agriculture, des experts privés - pour un coût non négligeable - et enfin des universitaires et des chercheurs.

La méthode d'évaluation retenue repose sur le raisonnement en quatre points identifié en 2009. Le premier point concerne l'identité de la dépense, sa description juridique et technique, son historique, ainsi que le recensement des autres dispositifs et/ou dépenses budgétaires concourant au même objectif. Puis nous procédons au chiffrage de la mesure et à l'identification des bénéficiaires, en précisant la norme fiscale de référence par rapport à laquelle est effectué le chiffrage, l'évaluation du coût de la mesure et l'analyse des modalités de chiffrage. Pour l'évaluation en tant que telle, le comité a élaboré une grille d'évaluation destinée à orienter le service évaluateur et à faciliter la standardisation de la restitution des différentes évaluations. Ces éléments sont principalement destinés à permettre une réponse simple et objective à ces deux questions : quels sont les effets directs constatés sur les bénéficiaires du dispositif étudié et quels sont ses effets économiques, sociaux et environnementaux ?

La mesure de l'efficacité, de l'efficience et de la pertinence des mesures résulte de la réponse apportée à plusieurs questions. La mesure remplit-elle les objectifs visés au regard des effets directs constatés sur les bénéficiaires et des effets indirects économiques, sociaux et environnementaux ? La mesure est-elle compatible avec les objectifs d'autres politiques publiques ? L'outil fiscal lui-même est il plus ou moins efficient que l'outil budgétaire et serait-il moins coûteux budgétairement et plus efficace économiquement ou socialement de recourir à d'autres outils pour atteindre les mêmes objectifs ?

La revue porte sur quatre cent cinquante et une dépenses fiscales et soixante-huit niches sociales représentant un enjeu financier d'un montant total de 101 milliards d'euros. Deux types d'exercices d'intensité différente ont été menés, en fonction des enjeux financiers identifiés sur les mesures évaluées. Neuf missions d'évaluation approfondies ont été menées ou sont en cours, représentant cent vingt dépenses fiscales et vingt-sept niches sociales identifiées en tant que telles dans les documents budgétaires, pour un enjeu total de 40 milliards d'euros. Toutes les autres dépenses fiscales et les niches sociales font l'objet de fiches individuelles d'identification, de chiffrage et d'évaluation, avec une attention particulière pour les mesures de plus de 100 millions d'euros.

Du point de vue de l'organisation des travaux, chaque direction est responsable de ses évaluations, mais des échanges permanents sont assurés avec le comité d'évaluation. Cette mission représente une charge de travail supplémentaire considérable pour les directions et services membres du comité. De plus, certaines évaluations sont parfois difficiles ou impossibles à mettre en oeuvre, du fait d'objectifs non identifiables, multiples ou trop anciens.