Intervention de François Marc

L'article 55 tire les conséquences de la réforme de la fiscalité locale et de la suppression de la taxe professionnelle sur la définition des indicateurs de ressources des communes et des établissements publics de coopération intercommunale, utilisés notamment pour la répartition des concours de l'Etat et dans le cadre de la péréquation.

Comme dans le cas des départements, les notions traditionnelles de potentiel fiscal et financier ont perdu leur sens pour le bloc communal.

La loi de finances pour 2011 a prévu des définitions provisoires applicables en 2011 et posé les pistes des nouvelles définitions, applicables à compter de 2012. Ces pistes sont affinées par le présent article qui s'inspire largement des réflexions menées tout au long de l'année par les commissions des finances des deux Assemblées et le comité des finances locales.

La définition « provisoire » du potentiel fiscal de la commune comprenait le produit des bases des taxes sur le foncier bâti et non bâti et de la taxe d'habitation par le taux moyen national, le produit des bases de cotisation foncière des entreprises (CFE) par le taux moyen national, le produit de la CVAE, celui des IFER, la compensation part salaires des bases de TP et les montants perçus de la DCRTP ou du FNGIR.

Le projet de loi de finances ajoute le produit de taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), celui de la taxe sur les surfaces commerciales (TaSCom), du prélèvement sur le produit des jeux (la taxe casinos), de la surtaxe sur les eaux minérales et de la redevance des mines. Le projet de loi initial prévoyait également d'ajouter le produit de la taxe « remontées mécaniques », mais l'Assemblée nationale en a décidé autrement par amendement.

Le texte précise que pour la DCRTP, et surtout le FNGIR, ce sont les produits nets qui sont retenus.

Point important également, le potentiel fiscal des communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité professionnelle unique ou de zone est majoré de l'attribution de compensation perçue l'année précédente.

S'agissant des notions de potentiel financier et de potentiel fiscal par habitant, il n'y a pas de différence par rapport à l'existant, si ce n'est une rectification technique liée au transfert de TaSCom.

La notion d'effort fiscal est elle aussi modifiée par coordination. Le présent article propose de retenir, pour le calculer, la fraction du potentiel fiscal relative à la taxe d'habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non-bâties et la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non-bâties.

Enfin, la définition du potentiel fiscal de l'EPCI est corrigée pour prendre en compte les impositions qui ont remplacé la taxe professionnelle.

Nous vous proposons trois amendements, qui reprennent les conclusions du groupe de travail de la commission des finances.

Le premier amendement a d'abord pour objet de rapprocher, dans la rédaction de l'article, la cotisation foncière des entreprises des autres ressources fiscales sur lesquelles les communes ont encore du pouvoir fiscal, taxe d'habitation et taxes foncières. Il ne nous paraît pas utile de traiter séparément de la CFE ; l'amendement a surtout pour objectif de compléter la définition du potentiel fiscal des communes en ajoutant :

- le produit du prélèvement sur les paris hippiques créé par la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne ;

- et le produit de la taxe communale additionnelle aux droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ou les versements des fonds départementaux pour les communes qui ne perçoivent pas directement la taxe.

Le deuxième amendement vise à créer une notion nouvelle d'« indicateur des ressources élargi » permettant de cumuler, au potentiel financier communal, les dotations de péréquation verticale suivantes, versées directement ou indirectement par l'Etat :

- la DSU, la DSR et la DNP ;

- et les versements reçus des FDPTP. On rappellera que depuis 2011, les FDPTP, bien que reversés par les départements, sont financés par un prélèvement sur recettes de l'Etat. Ils sont donc devenus une dotation de péréquation verticale.

Le troisième amendement a pour objet, dans la même logique, de créer une notion nouvelle « d'indicateur des ressources élargi » pour les EPCI, intégrant la dotation d'intercommunalité.

Ces indicateurs de ressources élargis permettront de prendre en compte l'intégralité de la richesse des collectivités et de mesurer la progression vers l'objectif de rapprochement des ressources des collectivités à l'échéance de dix ans, tel qu'il est proposé à l'article additionnel avant l'article 53.

L'article 58 crée le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), prévu par la loi de finances pour 2011. Sa montée en puissance était prévue sur quatre ans, jusqu'à un objectif de 2 % des ressources fiscales du bloc communal à compter de 2015. L'Assemblée nationale a réduit le rythme de progression du FPIC, en prévoyant sa montée en puissance sur cinq ans.

L'architecture du fonds reposera, comme nous l'avons souhaité, sur les ensembles intercommunaux : un EPCI et ses communes membres.

Les prélèvements seront opérés en fonction de l'écart entre le potentiel financier de l'ensemble intercommunal et celui de sa strate démographique, les collectivités étant classées en sept strates (une strate supplémentaire a été ajoutée à l'Assemblée nationale). Le prélèvement au FSRIF s'appliquera avant le prélèvement au FPIC, et le potentiel financier des communes d'Ile-de-France prendra en compte les prélèvements déjà subis au titre du FSRIF. Ainsi, la région Ile-de-France contribuera à la péréquation nationale, sans que les communes franciliennes apparaissent trop pénalisées. En outre, le cumul des prélèvements au FSRIF et au FPIC sera plafonné : à 15 % du potentiel fiscal dans la version initiale du texte, ce plafond ayant été réduit à 10 % par l'Assemblée nationale.

Les reversements seront effectués en fonction du potentiel financier (pour 40 %), du revenu par habitant (40 %) et de l'effort fiscal de la collectivité (pour 20 %, ce critère ayant été ajouté par l'Assemblée nationale et étant plafonné à 0,9).

Le premier amendement que nous vous proposons vise à revenir à une montée en puissance sur quatre ans du FPIC, jusqu'à un objectif de un milliard d'euros en 2015. Il prévoit une clause de revoyure à cette date pour évaluer les effets péréquateurs du fonds et fixer les modalités de sa progression à compter de 2016.

Le second amendement substitue au critère du potentiel financier le nouvel indicateur créé à l'article 55 : l'indicateur de ressources élargi, plus représentatif des ressources effectives des collectivités. Par ailleurs, il vise à sortir du débat sur les strates en reprenant un dispositif qui s'applique pour le calcul de la dotation de base de la DGF des communes et qui pondère la population d'une commune en fonction de sa taille. Cette modification permet de remédier à la corrélation positive existante entre les ressources des territoires et leur taille.

Le troisième amendement modifie les règles de répartition des prélèvements et reversements entre un EPCI et ses communes membres. Au lieu de les répartir en fonction des produits fiscaux, nous proposons de prendre en compte les potentiels fiscaux, ce qui permet de ne pas pénaliser les communes qui ont des taux élevés en raison de la faiblesse de leurs bases.

Le quatrième amendement revient au plafonnement des prélèvements prévu initialement par le texte : 15 % du potentiel fiscal au lieu de 10 %.

Enfin, le dernier amendement relève le plafond de prise en compte de l'effort fiscal dans les critères de reversements du FPIC. L'effort fiscal serait pris en compte dans la limite de l'effort fiscal moyen et non plus de 0,9 fois cet effort fiscal, ce qui permet de ne pas pénaliser les communes qui mobilisent leurs ressources fiscales, dans la limite de la moyenne nationale.

L'article 59 concerne le FSRIF.

Comme vous le savez, la suppression de la taxe professionnelle en 2010 imposait une réforme du FSRIF ou conduisait à sa disparition.

La loi de finances pour 2011 a permis d'apporter les ajustements nécessaires à la répartition du fonds pour l'année 2011, année transitoire dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle. Elle a aussi prévu, à l'initiative du Sénat, une montée en puissance progressive du fonds, qui doit atteindre en 2015, 1,5 fois le montant atteint en 2009 (soit environ 280 millions d'euros).

Le présent article 59 propose plusieurs modifications au mécanisme du FSRIF en vue d'adapter sa répartition à la recomposition de la fiscalité directe locale

Il précise tout d'abord les montants des ressources annuelles du FSRIF : ceux-ci passeraient de 210 millions d'euros en 2012 à 270 millions à compter de 2015.

Il prévoit un prélèvement unique, acquitté exclusivement par les communes dont le potentiel financier par habitant est supérieur au potentiel financier moyen par habitant des communes de la région d'Ile-de-France. Ce prélèvement est plafonné, comme dans l'ancienne version du FSRIF, à 10 % des dépenses réelles de fonctionnement de la commune et ne peut excéder 150 % du montant du prélèvement opéré en 2009, ce qui permet de satisfaire les plus gros contributeurs.

En ce qui concerne les reversements, on observe que l'indice synthétique de ressources et de charges est modifié par rapport à la situation antérieure.

Il serait calculé à partir du rapport de chaque commune à la moyenne régionale :

- du potentiel financier par habitant, pondéré à hauteur de 50 % ;

- du revenu moyen par habitant, pondéré à hauteur de 25 % ;

- du nombre de logements sociaux, pondéré à hauteur de 25 %.

L'Assemblée nationale a apporté à cet article plusieurs modifications :

- elle a supprimé la mention selon laquelle les communes dont l'indice synthétique est supérieur à 1,2 ne peuvent pas être contributrices. Cette suppression qui rend possible le cumul de la contribution et du bénéfice du FSRIF permettra de lisser les effets de seuil, sans défavoriser les communes les moins riches ;

- elle a lissé dans le temps l'augmentation des prélèvements au FSRIF pour les communes contributrices en précisant que le prélèvement ne peut excéder 120 % en 2012, 130 % en 2013 et 140 % en 2014 du prélèvement effectué en 2009 ;

- elle a précisé que le prélèvement au titre du FSRIF est réalisé en amont du prélèvement du FPIC, et que les prélèvements cumulés ne peuvent excéder 10 % des dépenses réelles de fonctionnement de la commune ;

- enfin, elle a rétabli l'obligation pour les communes et pour le Gouvernement de présenter une information sur l'utilisation du FSRIF, que le texte initial voulait supprimer.

Beaucoup de recommandations formulées par le groupe de travail de votre commission des finances concernant le FSRIF, qui rejoignaient en large part les préconisations du syndicat mixte Paris-Métropole, ont été intégrées dans la réforme proposée.

Sur plusieurs points toutefois des divergences subsistent, concernant notamment l'objectif chiffré des ressources du fonds, la composition de l'indice synthétique ou les divers plafonnements, dont je précise qu'ils n'impactent pas les ressources du FPIC, mais dont les effets devront être mesurés.

A ce stade, nous vous proposons sur cet article trois amendements, tout en sachant qu'il donnera sûrement lieu à d'autres initiatives de nos collègues de la région francilienne.

Le premier amendement fixe, pour le FSRIF, un objectif chiffré de réduction des écarts de ressources intra régionaux. Nous nous sommes inspirés des propositions du syndicat d'études Paris Métropole dans l'attente d'une évaluation contradictoire des écarts de ressources que le Gouvernement serait en mesure de présenter avant le débat.

Le deuxième amendement prévoit, en 2015, une clause de « revoyure » pour réévaluer le rythme de la montée en puissance du FSRIF, comme pour le FPIC à l'article 58.

Le troisième amendement prend en compte l'indicateur de ressources élargi communal pour le calcul des prélèvements et des attributions du FSRIF. C'est donc un amendement de coordination par rapport à nos propositions globales sur la péréquation horizontale.