Intervention de Yves Pozzo di Borgo

Il y a quatre ans, à la demande du Président Hubert Haenel, j'avais présenté, au nom de la délégation pour l'Union européenne, un rapport sur les relations entre l'Union européenne et la Russie, qui était paru quelques jours avant l'élection de Nicolas Sarkozy à la Présidence de la République en mai 2007.

À l'époque, les relations entre la Russie et les pays occidentaux traversaient une période de fortes tensions, marquées notamment par l'opposition de la Russie à l'installation d'éléments du système américain de défense anti-missiles en Pologne et en République tchèque et à l'élargissement de l'OTAN à l'Ukraine et à la Géorgie, aux crises du gaz avec l'Ukraine et la Biélorussie ou encore par les fortes critiques émises en Occident concernant la démocratie et la situation des droits de l'homme en Russie.

Vous vous souvenez sans doute des déclarations du candidat Nicolas Sarkozy concernant la répression russe en Tchétchénie et la situation des droits de l'homme en Russie.

Nous étions alors face à une Russie sûre d'elle-même, désireuse de retrouver sa place sur la scène internationale grâce à l'arme énergétique, dont le discours de Vladimir Poutine à la conférence de Munich en 2007 a constitué le point d'orgue.

Dans mon rapport, je plaidais pour une approche plus compréhensive à l'égard de la Russie, soucieuse de retrouver son rang sur la scène internationale après l'humiliation subie avec la disparition de l'URSS et l'effondrement de son économie dans les années 1990. Il me semblait, en effet, que de nombreux occidentaux continuaient de regarder la Russie avec des lunettes datant de la guerre froide, sans prendre en compte les transformations majeures intervenues ces vingt dernières années.

En particulier, l'importance des relations entre l'Union européenne et la Russie me semblait largement sous-estimée.

La Russie représente pourtant pour l'Union européenne son plus grand voisin, son troisième partenaire commercial et son premier fournisseur d'hydrocarbures. De son côté, l'Union européenne constitue pour la Russie son premier partenaire commercial et son principal débouché.

Par ailleurs, si l'Union européenne veut jouer un rôle accru sur la scène internationale, face aux Etats-Unis ou aux puissances émergentes, comme la Chine, l'Inde ou le Brésil, elle se doit d'établir une coopération étroite avec la Russie en matière de politique étrangère et de défense.

Dans mon rapport, je plaidais donc en faveur d'un renforcement des relations entre l'Union européenne et la Russie sur la base d'un véritable partenariat stratégique. Depuis la parution de ce rapport, il y a quatre ans, les choses ont beaucoup changé, comme en témoigne notamment la nette amélioration des relations entre les Etats-Unis et la Russie depuis l'élection de Barack Obama.

En particulier, la position française, telle qu'exprimée par le Président de la République, a beaucoup évolué, puisque le rapprochement avec la Russie constitue aujourd'hui une priorité de la politique étrangère de notre pays. J'ai d'ailleurs retrouvé avec satisfaction certaines de mes recommandations dans la déclaration du Président de la République à Evian en 2008 proposant de créer un « espace économique, humain et de sécurité commun » entre l'Union européenne et la Russie. Compte tenu de ces évolutions, j'ai pensé utile de réactualiser mon rapport et je voudrais remercier le Président M. Jean Bizet et le Président M. Josselin de Rohan d'avoir accepté que ce rapport soit présenté au nom des deux commissions.

Pour réactualiser mon rapport, j'ai procédé à de nombreuses auditions, je me suis rendu à deux reprises à Bruxelles et j'ai effectué un déplacement en Russie du 26 au 29 avril dernier.

Avant d'évoquer l'état des relations entre l'Union européenne et la Russie et de vous présenter mes principales recommandations, je voudrais revenir brièvement sur les principales évolutions de ces relations depuis quatre ans.

Depuis 2007, le contexte des relations entre l'Union européenne et la Russie a beaucoup évolué, tant en raison de facteurs externes que de raisons internes.

On peut d'abord mentionner quatre facteurs externes.

Tout d'abord, les relations entre les Etats-Unis et la Russie ont connu une nette amélioration depuis l'élection de Barack Obama. Dès son arrivée à la Maison Blanche, le nouveau président américain a fait de l'amélioration des relations avec la Russie, qui s'étaient fortement dégradées sous les deux mandats successifs de George Bush, l'une des priorités de sa présidence.

Dans le cadre du « reset », c'est-à-dire du nouveau départ de ces relations, le Président Barack Obama a fait des gestes importants à l'égard de la Russie, comme en témoignent notamment l'abandon du projet d'installation d'éléments du système américain de défense anti-missiles en Pologne et en République tchèque ou encore la ratification du traité New START sur la réduction des ogives nucléaires. Ce rapprochement entre les Etats-Unis et la Russie s'est notamment traduit par le renforcement de la coopération entre l'OTAN et la Russie, notamment en Afghanistan, et par la volonté d'une coopération entre l'OTAN et la Russie dans la mise en place du futur système de défense anti-missiles, lors du Sommet de l'Alliance, qui s'est tenu à Lisbonne, les 19 et 20 novembre 2010, en présence du Président russe Dimitri Medvedev.

Le deuxième facteur tient à l'impact de la crise économique mondiale, à la chute du prix des hydrocarbures et à la découverte de gaz de schiste.

Après la forte envolée du prix du pétrole et du gaz dans les années 2000, qui avait encouragé un sentiment de puissance chez les dirigeants russes, la Russie a connu l'expérience de la chute brutale du prix des hydrocarbures entre 2008 et 2009 due à la crise économique mondiale (le prix du baril de pétrole est tombé de 140 dollars à 37 dollars entre juin et octobre 2008).

Or, cette chute brutale du prix du pétrole et du gaz a créé un véritable « électrochoc » sur l'économie russe, qui reste encore très dépendante des matières premières, selon le « syndrome néerlandais ».

Je rappelle que le pétrole et le gaz, dont la Russie constitue respectivement le deuxième et le premier producteur mondial, représentent environ 25 % du PIB russe, et contribuent à hauteur de 40 % au budget de l'Etat et représentent deux tiers des exportations.

Or, comme l'a montré l'ancien premier ministre russe Egor Gaïdar, dans son livre « La mort des Empires », l'une des raisons qui expliquent la disparition de l'URSS tient à la baisse brutale du prix du pétrole et du gaz à la fin des années 1980.

Par ailleurs, la découverte du gaz de schiste, notamment aux Etats-Unis et au Canada, a eu pour conséquence de relativiser l'importance des réserves de gaz naturel russe. C'est dans ce contexte qu'il faut appréhender le discours du Président Dimitri Medvedev sur la modernisation et la diversification de l'économie russe et l'importance des nouvelles technologies.

Le troisième facteur tient au renforcement de l'influence russe dans l'espace post-soviétique.

Ainsi, le conflit russo-géorgien de l'été 2008 et l'élection de Viktor Ianoukovitch en Ukraine se sont traduit par le « gel de facto » du projet d'élargissement de l'OTAN à l'Ukraine et à la Géorgie. La Russie a reconnu l'indépendance de l'Abkhazie et de l'Ossétie du Sud et a renforcé sa présence militaire dans les deux entités séparatistes. La Russie a aussi conclu un accord avec Kiev sur le stationnement de la flotte russe dans la base de Sébastopol en contrepartie d'un prix réduit de gaz.

Un autre facteur, largement sous-estimé en Occident, tient au spectaculaire rapprochement entre la Russie et la Pologne, après la tragédie de Smolensk, illustré notamment par la reconnaissance par Moscou de sa responsabilité dans le massacre de Katyn.

Enfin, le quatrième et dernier facteur tient à la montée en puissance de la Chine et des autres puissances émergentes, avec lesquelles la Russie entretient une relation ambiguë. Ainsi, même si la Russie a renforcé ses relations avec la Chine, avec laquelle elle a réglé ses différends territoriaux, et qu'elle occupe une place importante au sein des BRIC, qui réunissent les grandes puissances émergentes, le Brésil, la Russie, l'Inde et la Chine, et qui s'est élargi récemment à l'Afrique du Sud, la Russie semble avoir fait le choix stratégique du rapprochement avec l'Occident.

Avec une population en déclin de 140 millions d'habitants sur un immense territoire, étendu sur neuf fuseaux horaires, situé à proximité de la Chine, peuplée de 1,4 milliard d'habitants et en plein essor économique, la Chine représente un défi, voire une menace potentielle pour la Russie que seule l'alliance avec l'Europe semble en mesure de limiter, même si cela demeure encore un tabou aux yeux de nombreux responsables russes.

A côté de ces facteurs externes, on peut mentionner deux facteurs internes qui ont modifié le cadre des relations entre l'Union européenne et la Russie.

Du côté de l'Union européenne, le principal changement tient à l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1er décembre 2009 et, en particulier, à la création du poste de Haut représentant pour les affaires étrangères et à la politique de sécurité et du service européen pour l'action extérieure, qui ont permis de rationaliser un peu la politique étrangère de l'Union européenne. Avec le traité de Lisbonne, l'Union européenne s'est également dotée de l'ambition d'une politique énergétique commune.

Du côté russe, malgré l'élection de Dimitri Medvedev à la présidence de la Fédération de Russie et à son discours plus réformateur et ouvert sur l'occident, le régime a consolidé son pouvoir. Malgré certaines avancées, comme le moratoire sur la peine de mort, la démocratie et les droits de l'homme n'ont pas beaucoup progressé, comme en témoignent notamment la répression violente de la Gay Pride à Moscou ou encore l'absence de réels contre-pouvoirs.

L'idée d'une dyarchie à la tête de l'Etat et d'une compétition entre le Président Dimitri Medvedev et son Premier ministre Vladimir Poutine, à l'approche des prochaines élections présidentielles ruses de 2012, qui est souvent privilégiée en Occident, paraît toutefois peu vraisemblable.

Vladimir Poutine reste le seul homme fort de la Russie, en jouissant d'une très forte popularité, et il semblerait que l'on assiste davantage à un partage des rôles, qu'à une véritable compétition.

La crise économique mondiale a toutefois révélé les fragilités de l'économie russe, qui reste encore fortement dominée par les matières premières.

C'est dans ce contexte qu'il faut comprendre l'accent mis par le Président Dimitri Medvedev sur la modernisation et l'Etat de droit et la volonté de la Russie de se tourner vers l'Union européenne, qui représente son partenaire naturel, pour améliorer la compétitivité de son économie et développer l'innovation.

Malgré ce contexte plus favorable, les relations entre l'UE et la Russie n'ont guère progressé depuis 2007, comme l'a montré le maigre résultat du dernier Sommet UE-Russie des 9 et 10 juin 2011.

Les relations entre l'Union européenne et la Russie reposent toujours sur un accord de partenariat et de coopération, signé en 1994 et entré en vigueur en 1997 pour une période initiale de dix ans, qui est reconduit d'année en année. Cet accord a créé de nombreuses structures de dialogue, comme les Sommets, qui réunissent chaque semestre, le président du Conseil européen, le président de la Commission européenne et la Haute représentante pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, et le Président russe Dimitri Medvedev. Il a également permis des avancées en matière économique, avec une très forte augmentation des échanges commerciaux entre l'Union européenne et la Russie, de l'ordre de 400 % en dix ans.

Cet accord, qui est venu à échéance en 2007, est toutefois largement dépassé aujourd'hui car, depuis 1997, l'Union européenne et la Russie ont beaucoup évolué.

Ainsi, l'Union européenne a connu plusieurs élargissements et un net accroissement de ces compétences, qui ne sont pas pris en compte dans l'accord avec la Russie.

Depuis 2007, l'Union européenne et la Russie s'efforcent donc de négocier un nouvel accord qui remplacerait l'actuel accord de partenariat et de coopération.

Alors que le lancement des négociations sur ce nouvel accord avait été initialement bloqué pendant deux ans, par la Pologne, puis par la Lituanie, l'Union européenne est finalement parvenue à ouvrir les négociations en juin 2008.

Gelées dès l'été 2008, en raison du conflit russo-géorgien, ces négociations ont repris peu après mais elles piétinent depuis.

En effet, un profond désaccord persiste sur l'architecture même de ce nouvel accord. L'Union européenne souhaiterait un accord global, incluant le volet énergétique, et à caractère contraignant, alors que la Russie privilégie un accord succinct, centré sur les grands principes et complété ultérieurement par des accords sectoriels.

Par ailleurs, il existe plusieurs différends entre l'Union européenne et la Russie, à l'image de l'énergie.

Ainsi, l'adoption du troisième paquet énergétique par l'Union européenne a donné lieu à de vives critiques en Russie, qui ont été reprises par le Premier ministre Vladimir Poutine lors de sa visite à Bruxelles le 24 février dernier. Les critiques russes se concentrent sur la séparation des activités de gestion de réseau et des activités de production et de fourniture, applicable aux pays tiers dans le cadre de la clause dite « anti-Gazprom ».

On pourrait également mentionner la demande de la Russie d'obtenir une levée de l'obligation de visas, qui est soutenue par la France mais qui se heurte à l'opposition de l'Allemagne et d'autres pays, comme l'Autriche ou les pays baltes.

Il me paraît donc nécessaire de donner un nouvel élan.

Quelles sont les voies pour un renforcement de la coopération entre l'Union européenne et la Russie ?

Pour ma part, je vois quatre sujets prioritaires.

Tout d'abord, il me paraît indispensable de renforcer nos relations dans le domaine économique.

L'Union européenne devrait soutenir l'accession de la Russie à l'Organisation Mondiale du Commerce, alors que la Russie frappe à la porte de cette organisation depuis près de 20 ans.

D'après les personnes interrogées, tant à Bruxelles, qu'à Genève ou à Moscou, les négociations ont connu une forte accélération depuis la rencontre entre Barack Obama et Dimitri Medvedev en juin 2010 et la Russie pourrait être en mesure d'adhérer dès la fin de cette année ou en 2012.

Parmi les difficultés qui subsistent, figurent la consolidation des tarifs douaniers, le montant des aides à l'agriculture, qui est contesté par le groupe de Cairns, le soutien au secteur automobile et l'union douanière entre la Russie, la Biélorussie et le Kazakhstan. À ces difficultés techniques s'ajoutent la levée de l'amendement Jackson-Vanik par le Congrès américain et un éventuel blocage de la Géorgie, même si ces obstacles ne paraissent pas insurmontables.

L'entrée de la Russie à l'OMC devrait constituer une forte incitation pour la Russie à engager les réformes économiques nécessaires, notamment pour faciliter les investissements étrangers.

Cette adhésion pourrait ouvrir la voie à la création d'une zone de libre échange entre l'Union européenne et la Russie.

La Russie aurait un plus grand accès au marché européen, tandis que les entreprises européennes pourraient profiter des potentialités du marché russe, vaste de 140 millions d'habitants et doté d'importantes ressources naturelles.

L'énergie devrait constituer la deuxième priorité.

La relation énergétique entre l'Union européenne et la Russie est souvent présentée sous l'angle d'une trop grande dépendance de l'Europe à l'égard de la Russie.

Il est vrai que les crises du gaz entre la Russie et l'Ukraine ou entre la Russie et la Biélorussie ont fait craindre une utilisation par la Russie de l'énergie à des fins politiques. Ces crises, ainsi que le refus de la Russie de ratifier la Charte de l'énergie, ont conduit l'Union européenne à chercher à diversifier ses sources et voies d'approvisionnement et à adopter plusieurs mesures dans le cadre du troisième paquet énergétique.

Toutefois, même avec la découverte de gaz de schiste, la Russie devrait demeurer le premier fournisseur de l'Europe. Par ailleurs, je voudrais rappeler que même au plus fort de la guerre froide, l'Union soviétique n'a jamais interrompu ses livraisons de gaz à l'Europe. En réalité, il existe une réelle interdépendance puisque si la Russie constitue le premier fournisseur de l'Union européenne, celle-ci représente pour la Russie son principal débouché. Il est donc indispensable de renforcer les relations entre l'Union européenne et la Russie en matière énergétique et notamment de trouver des solutions pragmatiques pour tenir compte des préventions de la Russie à l'égard du troisième paquet énergétique. A cet égard, l'accord entre la Pologne et la Russie en matière de gaz pourrait servir de source d'inspiration.

On pourrait également reprendre une proposition de l'ancien directeur de l'agence internationale de l'énergie, Claude Mandil, de ne pas appliquer la clause dite « anti-gazprom » à la Russie.

Enfin, plutôt que de se lancer dans une concurrence stérile entre le gazoduc Nabucco et le gazoduc South Stream, ne serait-il pas plus judicieux d'étudier la possibilité d'accorder ces deux projets, par exemple en proposant d'associer la Russie à Nabucco ?

La troisième priorité devrait être de renforcer la coopération sur les questions de politique étrangère et de défense.

Dans un monde globalisé, marqué par l'émergence de nouvelles puissances, comme la Chine, l'Inde ou le Brésil, l'Union européenne parviendra-t-elle à établir un partenariat stratégique avec la Russie, ou bien celle-ci se tournera-t-elle vers d'autres partenaires, comme la Chine ?

En sa qualité de membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies, la Russie représente un partenaire privilégié de l'OTAN et de l'Union européenne en matière de politique étrangère.

Ainsi, la Russie joue un rôle important sur le dossier du nucléaire iranien, elle constitue une voie de transit pour l'Afghanistan et apporte une contribution à l'Union européenne dans plusieurs opérations, notamment au Tchad ou dans la lutte contre la piraterie.

Or, malgré la volonté de l'OTAN et de l'Union européenne d'assurer une place à la Russie dans l'architecture européenne de sécurité, la coopération dans ce domaine est restée limitée.

Certes, il existe le Conseil OTAN-Russie et des consultations sont menées au sein du Comité politique et de sécurité de l'Union européenne (COPS) avec la Russie. Mais ne pourrait-on pas envisager d'aller plus loin et réunir périodiquement un Comité Union européenne-Russie et lancer des opérations communes, par exemple en Transnistrie ?

Lors du Sommet de Lisbonne, l'OTAN et la Russie ont manifesté leur volonté de coopérer sur la défense anti-missiles. Si l'idée d'une répartition géographique des responsabilités n'est pas envisageable, il est néanmoins indispensable de poursuivre la coopération avec la Russie en matière d'évaluation de la menace et d'échanges d'informations entre les systèmes de l'OTAN et ceux de la Russie. Celle-ci pourrait apporter une contribution notable, grâce à ses moyens d'alerte avancée.

Il est dans notre intérêt d'encourager la coopération entre l'OTAN et la Russie, car l'alternative, évoquée par le Premier ministre Vladimir Poutine, serait le retour de la « course aux armements » et un regain de tensions en Europe. Le renforcement de la coopération entre l'OTAN et la Russie permettrait d'aller vers un espace commun de paix, de sécurité et de stabilité sur le continent.

De même, si l'Europe veut demeurer une puissance dans la mondialisation, faire entendre sa voix sur la scène internationale, il est indispensable d'aller vers un partenariat stratégique entre l'Union européenne et la Russie.

Enfin, la quatrième et dernière priorité devrait être le renforcement des échanges humains.

Les relations entre l'Union européenne et la Russie resteront incomplètes et fragiles si elles se limitent uniquement aux aspects diplomatiques et qu'elles ne s'accompagnent pas d'une multiplication des contacts au niveau de la société civile.

C'est la raison pour laquelle je suis profondément convaincu qu'il est nécessaire de renforcer la coopération en matière culturelle, d'encourager les échanges d'étudiants ou encore de développer toutes les formes de coopération décentralisée.

La multiplication des échanges constitue un vecteur important de rapprochement entre les peuples. C'est aussi le meilleur moyen de faire progresser la démocratie et les droits de l'homme en Russie.

La Russie constitue un faible risque migratoire et représente déjà l'un des premiers pays en termes de demandes de visas. Alors que l'Union européenne a supprimé l'obligation de visas à l'égard de l'ensemble des pays des Balkans occidentaux, à l'exception du Kosovo, comment expliquer le maintien des visas avec la Russie ?

Dès lors, pourquoi ne pas supprimer l'obligation de visa avec la Russie ?

La suppression des visas constituerait un signal fort en direction de la Russie et favoriserait les échanges entre les ressortissants russes et les citoyens européens. Elle ouvrirait la voie à la création d'un « véritable espace économique, humain et de sécurité commun » à l'échelle du continent européen.

En définitive, face aux Etats-Unis et aux puissances émergentes, comme la Chine, l'Inde ou le Brésil, il me semble indispensable, si l'Europe veut rester une puissance dans la mondialisation, qu'elle cherche à unir ses moyens et sa technologie avec les hommes, le territoire et les ressources naturelles de la Russie, de manière à constituer un ensemble de 800 millions d'habitants et pouvoir rivaliser avec les autres grands ensembles, peuplés d'un milliard d'habitants.