Intervention de Philippe Séguin

a tout d'abord insisté sur le contexte particulier dans lequel se sont déroulés les travaux du Conseil. Depuis la saisine de la commission des finances, voici un peu plus d'un an, la crise financière qui s'est transmise à l'économie réelle au deuxième semestre de 2008 a eu pour effet de faire vaciller les économies de pays qui avaient réussi leur adaptation à la mondialisation, tels que l'Allemagne, le Royaume-Uni ou l'Irlande.

Il a ajouté que la très grande majorité des États a mis en place des plans de soutien au secteur financier et de relance de l'activité économique qui ont dégradé leurs finances publiques. Ce creusement du déficit et de la dette publique en 2009 a largement conditionné les pistes d'évolution proposées par le Conseil, car il paraît en effet difficile de proposer des allègements de prélèvements obligatoires au profit des entreprises, alors que les recettes fiscales ont fortement chuté, et que les comptes sociaux se sont nettement dégradés. Il a constaté, sur ce point, que le Conseil n'a pas été en mesure d'analyser la portée de la suppression annoncée de la taxe professionnelle, identifiée depuis de très nombreuses années comme un frein à l'investissement des entreprises et un handicap à l'exportation. En revanche, il a indiqué que le prochain rapport du Conseil, publié au début de l'année 2010 et consacré à la fiscalité locale, abordera cette question.

Revenant sur les termes de la saisine de la commission des finances, M. Philippe Séguin a rappelé qu'elle comportait trois axes principaux de réflexions : l'évaluation du poids des impôts et charges obligatoires pesant sur les coûts de production ; la mesure de leur impact sur les délocalisations d'activité et d'emplois hors du territoire national ; l'appréciation de la position concurrentielle des entreprises françaises en termes de taux d'imposition effectif et de poids des charges fiscales et sociales prélevées sur les salaires au niveau du SMIC.

Il a ensuite ajouté que cette demande était particulièrement ambitieuse et que le Conseil n'avait jamais eu à se pencher sur un périmètre aussi large. Les entreprises ont en effet supporté 327 milliards d'euros de prélèvements obligatoires en 2008 au sens de la comptabilité nationale. Elles auraient même acquitté près de 370 milliards d'euros si l'on élargit ce champ à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) que les entreprises ne peuvent déduire, aux taxes environnementales comme la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) ou à certaines charges qui ne sont pas comptabilisées dans les prélèvements obligatoires, telles que la plupart des taxes finançant l'apprentissage, la formation professionnelle ou l'effort de construction.

a expliqué que le Conseil a cherché à dresser des constats et dégager des pistes de réflexion susceptibles d'éclairer le débat parlementaire. Certains arbitrages relèvent en effet à l'évidence des autorités élues.

Il a ensuite exposé la méthodologie du Conseil lors de ses travaux. La structure et l'efficacité des prélèvements obligatoires en France ont été examinées au regard de deux impératifs : l'attractivité du territoire et la compétitivité des entreprises. La localisation des activités des entreprises fait intervenir de nombreux facteurs économiques, géographiques et politiques, tandis que la compétitivité est davantage centrée sur le tissu productif et la question des coûts de production.

a présenté les principaux constats de l'étude. Tout d'abord, le taux des prélèvements obligatoires sur les entreprises est, en France, plus élevé que chez la plupart de ses concurrents, et la part des prélèvements obligatoires des entreprises dans la richesse nationale y était supérieure de 5,7 points à la moyenne européenne en 2006. Cette situation traduit également une tendance à faire davantage reposer les prélèvements sur les entreprises que sur les ménages.

Ce niveau, élevé, s'est quasiment stabilisé depuis 1985, surtout au cours de la période récente grâce à des allègements massifs consentis aux entreprises. En 2007 et 2008, elles ont ainsi bénéficié de près de 12 milliards d'euros de réduction de prélèvements obligatoires, principalement au titre de l'impôt sur les sociétés et de la taxe professionnelle. Les dispositions des lois de finances pour 2009 et 2010 amplifient ce phénomène, en supprimant notamment l'imposition forfaitaire annuelle et, bientôt, la part « équipements et biens mobiliers » de la taxe professionnelle.

Toutefois, il a relevé que les entreprises n'ont pas la même sensibilité à ces prélèvements selon leur taille, leur secteur d'activité ou la pression exercée par la concurrence internationale.

Par ailleurs, en termes d'attractivité, la France a privilégié une stratégie de maintien d'un taux d'imposition des bénéfices élevé, compensé par des mesures de réduction de son assiette. Sa position est dès lors paradoxale : elle affiche le deuxième taux d'impôt sur les sociétés le plus élevé de l'Union européenne alors que, pourtant, le niveau de taxation des bénéfices rapporté à la richesse nationale en France est un des plus faibles de l'Union européenne. Cette apparente contradiction s'explique par les nombreuses mesures d'assiette consenties qui ont « mité » la base taxable. M. Philippe Séguin a illustré son propos en citant notamment le régime favorable de la fiscalité de groupe, les mesures destinées à favoriser le capital-investissement ou celles visant à soutenir les activités de recherche et développement.

Il a noté que cette stratégie permet à la France d'être attractive pour certaines de ces activités, mais qu'elle l'isole par rapport aux autres grands pays européens et n'apparaît pas toujours porteuse de croissance. S'agissant de l'attractivité globale de la France, le diagnostic est nuancé. Pour ce qui concerne les choix de localisation des investissements, il a considéré que la France dispose d'atouts comme l'importance de son marché, sa situation géographique au coeur de l'Europe, la qualité de ses infrastructures et la qualification et la productivité de sa main d'oeuvre. Mais il a insisté sur le fait que le taux facial élevé de l'imposition des sociétés, qui constitue de fait la vitrine du système fiscal, est assurément un signal négatif, les grands pays européens ayant tous réduit leur taux au cours des dernières années en élargissant l'assiette taxable, comme l'Allemagne, l'Espagne, l'Italie, le Royaume-Uni. Or la France est en concurrence avec ces importants pays d'Europe pour attirer les investissements internationaux.

En outre, le président du Conseil des prélèvements obligatoires a assuré que la France pâtit d'un système fiscal et social complexe dans lequel l'instabilité des dépenses fiscales ou celle des exonérations générales de cotisations sociales ne permet pas aux entreprises de fonder leur stratégie sur des allègements considérés comme durables. En revanche, dans les secteurs que la France a ciblés, il a indiqué qu'elle apparaît très attractive en offrant, par exemple, le deuxième régime le plus favorable en Europe en matière de recherche et développement derrière l'Espagne, et en confirmant sa position de pays le plus attractif pour le capital investissement.

a toutefois expliqué que les effets de ces allègements sur l'activité économique sont incertains. Citant le crédit impôt recherche, il a estimé qu'il constitue par son ampleur une baisse déguisée du taux de l'impôt sur les sociétés, qui est, de fait, ciblé sur les grandes entreprises. Un tel dispositif ne permet pas de soutenir l'innovation dans les petites et moyennes entreprises (PME), ce qui constitue une faiblesse de la France par rapport aux Etats-Unis d'Amérique.

Par ailleurs, il a souligné la multiplication des régimes particuliers qui favorise l'optimisation fiscale. Or, celle-ci est davantage pratiquée par les grandes entreprises que par les PME, qui ont pourtant besoin de croître.

En matière de compétitivité, M. Philippe Séguin a estimé que les performances à l'exportation de la France sont en recul, sans que l'on puisse en attribuer la responsabilité aux seuls prélèvements obligatoires sur les coûts de production. Notre pays est tout d'abord une économie largement ouverte aux échanges internationaux. Ces derniers occupent ainsi une place deux fois plus importante dans la richesse nationale qu'aux États-Unis ou au Japon, mais sont cependant moins prégnants qu'en Allemagne. La France dispose en outre d'une bonne spécialisation industrielle et d'avantages comparatifs dans les services, essentiellement grâce au tourisme.

Mais de nombreux indicateurs attestent d'une perte de compétitivité : depuis 2003, la France a cédé des parts de marché par rapport aux autres pays de l'OCDE et de l'Union européenne (UE), et ses positions en matière de haute technologie et de haut de gamme se sont érodées depuis 1995 ; le déséquilibre de sa balance commerciale s'est accentué continument depuis 2002, en raison d'un ralentissement de ses exportations ; sa compétitivité-coût s'est dégradée, ce qui signifie que ses coûts de production augmentent plus vite que ceux des pays de l'OCDE et de l'UE ; elle n'a maintenu sa compétitivité-prix par rapport à ces pays que du fait d'une réduction des marges des entreprises.

Si l'on se penche sur les seuls prélèvements obligatoires, M. Philippe Séguin a relevé que la France fait reposer plus de 80 % de ces prélèvements sur les coûts de production des entreprises. Cependant, cette forte taxation doit être relativisée au regard du coût complet du travail, qui est déterminant notamment pour les opérations de délocalisation.

Dès lors, une baisse même sensible des prélèvements obligatoires ne permettrait pas à la France d'être compétitive par rapport aux pays en développement. Ainsi, le coût horaire industriel moyen en France a été évalué à environ 25 dollars en France en 2006, contre 5 dollars en Pologne, ou 50 centimes au Sri Lanka. Dans ces conditions, il a jugé peu surprenant l'échec des dispositifs fiscaux destinés à lutter contre les délocalisations.

Par ailleurs, il a considéré que le niveau de ces prélèvements n'est pas un handicap dirimant face aux grands pays développés : le coût moyen du travail en France reste en effet plus faible qu'en Allemagne, au Royaume-Uni ou au Danemark, malgré des cotisations patronales plus élevées. Les résultats sont les mêmes si l'on prend en compte la productivité du travail. Il a fait valoir que c'est surtout la structure des prélèvements qui ne favorise pas les entreprises confrontées à la concurrence internationale.

En effet, le soutien à la compétitivité des entreprises devrait passer par un allègement des charges pesant sur le travail qualifié et sur le facteur capital. Les prélèvements obligatoires devraient par ailleurs favoriser l'émergence d'entreprises de taille intermédiaire.

Or, il a observé que la France a choisi, depuis une vingtaine d'années, d'orienter prioritairement ses allègements de prélèvements obligatoires vers le soutien à court terme de l'emploi peu qualifié et, dans la période récente, vers le soutien aux revenus des salariés. Ainsi, ce sont environ 45 milliards de réduction de prélèvements obligatoires qui ont été mobilisés en 2008 en faveur de ces objectifs, par le biais des allègements généraux, des allégements ciblés et des exemptions de cotisations sociales, mais également des taux réduits de TVA pour certains secteurs intensifs en main d'oeuvre.

Ces choix conduisent à terme à privilégier des secteurs intensifs en main d'oeuvre peu qualifiée, protégés de la concurrence internationale mais n'offrant ni compétitivité à l'exportation ni potentiel de gains de productivité.

En revanche, la prise en compte des impératifs d'attractivité et de compétitivité dans un monde de plus en plus concurrentiel est plus récente. Elle peut être datée de 2004-2005 et est davantage orientée vers la compétitivité industrielle à l'exportation, qui permet à l'économie de tirer profit des gains de productivité structurellement plus élevés que dans les services. Enfin, M. Philippe Séguin a relevé que des allègements du coût du capital ont été accordés par des réformes successives de la taxe professionnelle mais que la taxe foncière sur les propriétés bâties continue à désavantager l'industrie par rapport aux entreprises commerciales, faute de révision générale des valeurs locatives.

Il a jugé que le recours à la fiscalité et l'allégement des prélèvements sociaux des entreprises à des fins de politique économique n'ont pas toujours démontré leur efficacité. Au regard de la politique de l'emploi tout d'abord, les effets des taux réduits de TVA sur certains secteurs intensifs en main d'oeuvre ne sont pas démontrés, ce qui conduit le Conseil des prélèvements obligatoires à se montrer réservé sur le respect des engagements d'embauche des restaurateurs en contrepartie du taux réduit entré en vigueur en juillet 2009.

Il a ajouté que les allègements généraux de cotisations sociales ont eu un impact positif sur le coût du travail au niveau du SMIC et ont permis de stabiliser la part de l'emploi non qualifié dans la population active, mais que, en revanche, ils n'ont guère profité aux secteurs exposés à la concurrence internationale qui emploient une main d'oeuvre plus qualifiée. Au contraire, ils ont rendu les cotisations patronales fortement progressives à mesure que le revenu s'élève, ce qui pourrait nuire à terme à la productivité du travail.

En matière de structuration du tissu productif enfin, il a estimé que les entreprises de taille intermédiaire, qui manquent cruellement à la France pour améliorer ses capacités exportatrices, sont plus taxées au titre des cotisations sociales que les PME et que les grandes entreprises.

Au regard de ces constats, M. Philippe Séguin, a souhaité dégager quelques pistes de réflexion pour orienter davantage les prélèvements obligatoires des entreprises en faveur de l'attractivité du territoire et de la compétitivité des entreprises. Dans le contexte actuel des finances publiques, il convient de trouver à l'avenir un juste équilibre entre une politique de soutien à l'emploi, notamment en faveur des travailleurs les moins qualifiés, et une politique davantage axée sur la compétitivité des entreprises. La poursuite concomitante de ces deux politiques et à leur niveau actuel, n'apparaît, en effet, pas soutenable financièrement. Mais les arbitrages devront tenir compte des conséquences de court terme sur l'emploi d'une remise en cause de certains allègements.

a tout d'abord jugé nécessaire de mieux connaître les prélèvements obligatoires des entreprises, notamment s'agissant de certaines taxes qu'elles acquittent solidairement avec les ménages. L'approche des prélèvements obligatoires en France est, de manière traditionnelle, plus juridique qu'économique, à la différence notamment des pays anglo-saxons. Alors que la concurrence économique est de plus en plus forte et internationalisée, cette lacune pourrait s'avérer préjudiciable au bon pilotage des prélèvements.

Il a ensuite estimé qu'il faut cesser de rechercher une assiette miracle. Les débats sur le transfert des impôts et charges pesant sur les coûts de production vers d'autres assiettes jugées moins pénalisantes pour l'activité économique ont été récurrents en France ces dix dernières années. S'il existe en effet des assiettes plus favorables à l'activité que d'autres, en particulier celles qui ne pèsent pas sur les coûts de production, en revanche aucune « assiette miracle » n'a été malheureusement identifiée pour prélever une recette dynamique sur les entreprises ou sur les ménages sans effet négatif sur l'activité.

Le recours à des assiettes substitutives présente au demeurant des risques propres tels que l'évasion du capital et le découragement de l'investissement en cas de taxation trop forte du capital, les effets inflationnistes de court terme, voire persistants, en cas de taxation de la consommation, ou encore le risque d'effet dépressif sur la demande en cas de taxation des revenus des ménages. Enfin, la position concurrentielle d'une économie en perte de compétitivité ne saurait non plus être durablement améliorée par un simple basculement d'assiette, l'évolution des salaires finissant en réalité par absorber la baisse des charges.

a donc souhaité que les bases larges et les taux bas soient privilégiés. Les gouvernements successifs ont utilisé de manière croissante les impôts et charges sociales comme levier de la politique économique, alors que nos principaux concurrents ont plutôt privilégié une plus grande neutralité des prélèvements obligatoires à l'égard de l'activité. Or, l'efficacité de ces politiques est peu évaluée et n'est pas toujours démontrée. Il conviendrait sûrement de s'interroger sur le maintien de certains dispositifs, qui favorisent peu l'attractivité du territoire et la compétitivité des entreprises.

Il a ainsi estimé que l'assiette de l'impôt sur les sociétés pourrait être élargie, permettant une baisse du taux facial. La suppression de la part de la taxe professionnelle pesant sur les équipements pourrait permettre de réduire concomitamment les avantages de l'amortissement dégressif, ou d'aligner les durées d'amortissement sur celles des grands pays européens. De même, la déductibilité des intérêts d'emprunts pourrait être plafonnée, et le niveau de détention du régime mère et fille augmenté pour favoriser des participations véritablement « opérationnelles », plutôt que des montages financiers. Le bénéfice de l'exonération des plus-values de titres de participation pourrait être exclu pour les titres de sociétés situées dans un pays à fiscalité privilégiée, à l'image des dispositions prises en Belgique et en Italie, afin de limiter la fraude fiscale. Un réexamen du régime des groupes pourrait également permettre de limiter certaines opérations qui réduisent l'assiette taxable.

S'agissant de la fiscalité locale, il a jugé souhaitable que la réforme de la taxe professionnelle soit précédée d'une révision des valeurs locatives permettant ainsi une plus grande équité entre les entreprises commerciales et les entreprises industrielles.

En matière de prélèvements sociaux, il a indiqué que le Conseil des prélèvements obligatoires recommande de s'interroger sur l'ensemble des dispositifs d'allègements, de cotisations et d'exemptions d'assiette qui représentent l'équivalent de 6,6 points de cotisations vieillesse déplafonnées. Il a souligné qu'une baisse uniforme des taux serait plus profitable aux secteurs exposés à la concurrence internationale. Elle serait possible à prélèvements constants si l'on réduit les dispositifs dérogatoires, mais avec des conséquences difficiles sur le niveau du coût du travail au voisinage du SMIC, et donc sur l'emploi faiblement qualifié.

a insisté sur l'idée qu'il faut favoriser l'émergence d'entreprises de taille intermédiaire. Ces entreprises sont en effet globalement défavorisées par la structure des prélèvements obligatoires, notamment au titre de l'impôt sur les sociétés pour celles qui ne sont pas fiscalement intégrées dans un groupe, ou au regard de leur taux d'assujettissement aux cotisations sociales. L'élévation du plafond du bénéfice donnant droit au taux réduit d'impôt sur les sociétés favoriserait la croissance des entreprises et l'augmentation de leurs fonds propres, en combinant ce taux réduit avec un mécanisme de complément d'imposition en cas de distribution.

Il a ensuite estimé qu'il faut simplifier et stabiliser les prélèvements obligatoires. L'instabilité actuelle des mesures fiscales et sociales en faveur des entreprises ne leur permet pas d'élaborer des anticipations durables et réduit sans doute l'effet recherché de ces dispositifs, notamment en matière d'incitation à l'embauche. Les règles de gouvernance des dépenses fiscales et des niches sociales instituées par la loi de programmation des finances publiques 2009-2012 prévoient notamment une double règle, dite de gage, qui oblige tout d'abord à compenser à due concurrence le coût des créations ou extensions de dispositifs dérogatoires par une réduction d'autres dispositifs de ce type et elle impose, ensuite, de compenser le coût des mesures nouvelles par l'augmentation d'autres recettes. M. Philippe Séguin a salué l'adoption de ces dispositifs vertueux et a vivement souhaité qu'ils soient appliqués.

Il s'est prononcé ensuite en faveur d'une amélioration de la lisibilité des prélèvements sociaux. L'allègement général dégressif sur les bas salaires se présente comme une dérogation aux taux de droit commun, moins lisible et moins garanti pour les investisseurs internationaux qu'un système où les taux réduits de cotisations sociales seraient intégrés dans le mode de calcul des cotisations. Mais, sans aller jusqu'à une « barémisation » très complexe des allègements généraux, il pourrait être utile de communiquer aux entreprises leur taux effectif d'assujettissement moyen, comme cela se pratique désormais en matière d'impôt sur le revenu.

a jugé qu'il convient de laisser moins de place à l'optimisation, aujourd'hui favorisée par la complexité du système de prélèvements obligatoires qui offre des opportunités aux entreprises pour réduire leurs prélèvements fiscaux et sociaux. En contrepartie de ces possibilités d'optimisation ainsi offertes aux entreprises, la loi pourrait mettre en place des procédures d'encadrement et de suivi plus opérationnelles. En matière fiscale, il a suggéré que la France impose une obligation de dévoiler les schémas d'optimisation utilisés par les entreprises, ce qui permettrait une meilleure connaissance de ces pratiques, et une plus grande capacité pour le législateur de circonscrire les schémas les plus excessifs. En matière de prélèvements sociaux, il a évoqué la piste d'une annualisation du calcul des allègements généraux, afin d'éviter les pratiques de certains employeurs qui versent des rémunérations sur plus de douze mois, permettant à un salaire de bénéficier pendant onze mois d'allègements au niveau maximal alors que la rémunération annuelle, lissée sur douze mois, est nettement supérieure. Il a noté que cette pratique est très répandue dans certains secteurs, comme dans le secteur financier, le conseil et l'assistance mais est, à l'inverse, rare dans l'industrie.

Enfin, il a estimé que la mise en place d'une assiette fiscale consolidée au niveau européen aura un effet majeur en matière de concurrence fiscale, mais n'est sans doute réalisable qu'à moyen ou long terme, compte tenu de l'ampleur du chantier et de la résistance de nombreux Etats-membres.

Dans l'attente, il a constaté que l'harmonisation fiscale est imposée par la jurisprudence communautaire qui, au nom du respect du principe de liberté d'établissement, conduit à la révision par strate des législations nationales. Une approche plus pragmatique de la coopération européenne, centrée sur des thématiques précises, pourrait permettre d'harmoniser, par exemple, le traitement des actifs incorporels ou des amortissements.

En conclusion, M. Philippe Séguin a noté que la conciliation d'un objectif d'amélioration de l'attractivité et de la compétitivité française avec l'impératif de redressement des finances publiques ne peut résulter de la seule modification de la structure des prélèvements obligatoires. Elle appelle aussi des efforts de limitation de la dépense publique. A cet égard, il a considéré qu'il n'apparaît ainsi pas d'une grande efficacité de présenter un taux de prélèvements obligatoires sur les entreprises élevé par rapport aux autres pays, tout en leur octroyant des aides économiques massives, évaluées à près de 65 milliards d'euros et dispersées sur plus de 6 000 dispositifs.

Il a estimé que le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires démontre à quel point sont assignés à la fiscalité et aux prélèvements sociaux des objectifs foisonnants et parfois contradictoires, comme par exemple la recherche d'un rendement budgétaire pour les collectivités publiques, la lutte contre le chômage, le renforcement du tissu productif français, l'encouragement des exportations ou encore l'attraction des activités sur notre territoire. Tous ces objectifs ne peuvent se situer sur un pied d'égalité.