Intervention de Éric Doligé

Le rapport de contrôle que je vous présente aujourd'hui s'inscrit dans un travail de long terme, mené par notre commission des finances, sur les grands projets d'exploitation du nickel en Nouvelle-Calédonie. Ce travail se justifie par l'ampleur financière des projets métallurgiques néo-calédoniens et par leurs conséquences sur les finances de l'Etat, en particulier en termes de dépenses fiscales.

C'est également l'occasion pour moi, en tant que rapporteur spécial de la mission « Outre-mer », d'examiner le cas particulier de la croissance économique de la Nouvelle-Calédonie, soutenue par des dispositifs fiscaux en faveur d'un développement endogène que tout le monde appelle de ses voeux pour l'ensemble de l'outre-mer français.

Ainsi, c'est à la suite de nos collègues Roland du Luart, en 1996, et Henri Torre, en 2005, que j'ai souhaité mener, au nom de la commission des finances et en application de l'article 57 de la LOLF, une mission de contrôle budgétaire sur les grands projets d'exploitation du nickel en Nouvelle-Calédonie. Dans le cadre de ce contrôle, j'ai pu y effectuer un déplacement d'une semaine, qui a été précieux pour mesurer l'importance du nickel dans l'ensemble de la société calédonienne et le niveau de développement de ce territoire, très éloigné, et très méconnu de nos compatriotes métropolitains.

Je vous présenterai les conclusions de mes travaux en trois temps :

- tout d'abord, l'importance du nickel tant pour le développement économique de la Nouvelle-Calédonie que pour son équilibre politique ainsi que l'état des projets d'usine lors du dernier contrôle effectué au nom de la commission des finances, en 2005 ;

- puis, les avancées intervenues depuis lors concernant chacun des deux grands projets d'usine : Vale Inco au Sud et Koniambo au Nord ainsi que l'état de l'usine historique de Nouvelle-Calédonie, celle de la Société Le Nickel - la SLN - à Nouméa ;

- enfin, les leçons que nous pouvons tirer du développement du nickel en Nouvelle-Calédonie, en particulier la question de l'utilisation de la défiscalisation comme outil de développement économique.

Tout d'abord, pourquoi le nickel est-il un atout économique majeur pour la Nouvelle-Calédonie ?

Parce que, d'une part, c'est un minerai très largement utilisé dans l'industrie pour la réalisation de l'acier inoxydable et d'autres métaux utilisés notamment dans l'aéronautique. Parce que, d'autre part, il est relativement rare de le trouver sous une forme exploitable à un coût raisonnable. Et, enfin, parce que la Nouvelle-Calédonie dispose d'environ 10 % des réserves mondiales de nickel, ce qui est considérable compte tenu de la taille de ce territoire de 18 500 km² soit un peu plus de 3 % de la taille de la France métropolitaine. En plus de ces ressources, le minerai néo-calédonien est relativement facilement exploitable, ce qui constitue un atout indéniable face à la concurrence internationale.

Comme pour la majorité des activités minières, l'essentiel de la valeur ajoutée est produite au stade du traitement et non de l'extraction du nickel. Or, grâce à une seule usine de traitement du nickel, celle, historique, de la Société Le Nickel (SLN), qui se trouve à Nouméa, la Nouvelle-Calédonie a produit, en 2009, plus de 52 000 tonnes de nickel métal, soit 4 % de la production mondiale. Le nickel représente ainsi 12 % de la création de richesse en Nouvelle-Calédonie et tire à la hausse une grande partie du reste des activités économiques.

C'est ce qui explique en grande partie le haut niveau de développement de ce territoire, où la richesse par habitant est la plus forte de l'ensemble des collectivités françaises d'outre-mer de taille comparable. Son PIB par habitant était ainsi égal, en 2008, à 83 % de celui de la France métropolitaine, soit 25 % de plus que celui de la Martinique par exemple. Dans la zone Pacifique, la Nouvelle-Calédonie se classe en deuxième position en termes de PIB par habitant, entre l'Australie et la Nouvelle-Zélande.

Outre son poids économique, le nickel a joué et joue encore un rôle important dans l'évolution politique du territoire.

Lors de la signature des accords de Matignon, le 26 juin 1988, à la suite du conflit opposant les loyalistes et les indépendantistes, a été affirmée la nécessité d'un rééquilibrage économique entre le Nord de la Nouvelle-Calédonie, largement moins développé que le Sud, qui, avec la ville de Nouméa, regroupe la majorité des activités économiques. La volonté de voir se construire une usine dans le Nord est ancienne, puisque le général de Gaulle, en visite sur le territoire en 1966, l'évoquait déjà. Pendant des années, les autorités du Nord ont demandé à l'opérateur historique, Eramet, de construire cette usine. Pour des raisons économiques, le groupe français n'a pas souhaité se lancer dans un projet de cette ampleur. Cela a alimenté pendant cette période, et comme l'avait fort bien vu notre collègue Roland du Luart, lors de son déplacement en 1996, le thème de la « richesse volée » des terres kanaks.

Mi-1996, le FLNKS a érigé en préalable aux discussions sur l'avenir du territoire la réaffectation de certains gisements au profit d'un projet d'usine dans le nord de l'île.

C'est dans la perspective de ce rééquilibrage qu'a été signé le protocole de Bercy, le 1er février 1998, en préalable à la signature de l'accord de Nouméa du 5 mai 1998. Le protocole de Bercy prévoyait le développement et la réalisation d'une usine métallurgique dans la Province du Nord, sur la base d'un échange de gisements entre la SLN et la SMSP - Société Minière du Sud Pacifique, majoritairement détenue par la Province du Nord.

On constate donc que l'engagement de réaliser l'usine de traitement du nickel du Nord - dite usine de Koniambo - a été une condition de la signature et de la viabilité des accords politiques passés pour garantir la stabilité de la Nouvelle-Calédonie.

Venons-en aux conclusions du rapport réalisé par Henri Torre en 2005. Nous verrons ensuite que la situation a beaucoup évolué depuis.

Tout d'abord l'usine de Koniambo, au Nord. L'échange des massifs miniers prévu dans le protocole de Bercy, que j'ai évoqué, était subordonné à une condition suspensive : engager de façon ferme la réalisation de l'usine du Nord avant le 1er janvier 2006. Or, à la date d'examen du précédent rapport par notre commission des finances, le 5 octobre 2005, cet engagement ferme de réaliser l'usine n'avait pas été pris par la société Falconbridge, alors partenaire de la SMSP pour la construction de l'usine du Nord. Nous avions donc pointé les « très fortes incertitudes » qui pesaient sur la réalisation de l'usine de Koniambo.

D'autre part, un projet d'usine prenait place dans le Sud de la Nouvelle-Calédonie : le projet de Goro nickel, que le précédent rapport de notre commission jugeait être sur de « bons rails ». Nous estimions à l'époque que le projet, particulièrement novateur sur le plan technique, devrait être opérationnel d'ici l'année 2008.

Nous sommes en 2011 et qu'en est-il de l'état d'avancement de ces deux projets ?

Les discussions sur le montage par Falconbridge du financement de l'usine du Nord se sont poursuivies jusqu'à la décision de son conseil d'administration du 6 décembre 2005 de lancer la réalisation du projet, suivie des engagements fermes de commandes prévues dans l'Accord de Bercy et de la décision des actionnaires de construire l'usine du Nord. Les incertitudes relatives à sa réalisation ont donc été levées in extremis.

En 2006, une OPA sur la société Falconbridge a conduit à sa prise de contrôle par le groupe minier suisse Xstrata. Suite à cette prise de contrôle, une révision des coûts est intervenue en juillet 2006 et le nouvel actionnaire, tout en réaffirmant son engagement ferme de poursuivre le projet, décidait de revoir profondément son mode de financement, ce qui a prolongé la période d'ingénierie financière préalable à la réalisation de l'usine.

Actuellement, le projet se déroule donc selon un calendrier et un budget prévus fin 2007. C'est l'occasion pour moi d'appeler votre attention sur le gigantisme de ces investissements. L'usine du Nord représente en effet un coût de 3,8 milliards de dollars américains. Lors de mon déplacement, en mai dernier, le chenal d'accès et le port étaient achevés, pour pouvoir recevoir les premiers modules de production construits en Chine, qui ont effectivement été mis en place en août dernier. D'après les dernières estimations, le projet pourrait être opérationnel dans le courant de l'année 2012.

Nous pouvons donc nous réjouir que les doutes qui pouvaient encore peser, il y a six ans, sur la réalisation du grand projet de l'usine du Nord soient désormais levés. La perspective d'un rééquilibrage économique en faveur du Nord de la Nouvelle-Calédonie est entrée dans sa phase de concrétisation.

Qu'en est-il du second projet, celui en cours de développement dans le Sud de la Nouvelle-Calédonie ?

A l'inverse du projet du Nord, le rapport d'information de notre commission en 2006 peut être jugé a posteriori comme optimiste concernant sa réalisation, prévue pour l'année 2008. En effet, lorsque j'ai visité le site aucun gramme de nickel traité n'était encore sorti de l'usine du Sud.

Le projet a pris beaucoup de retard pour plusieurs raisons :

- tout d'abord, en octobre 2006, l'entreprise minière à l'origine du projet a été reprise par le groupe brésilien CVRD, devenu Vale par la suite. Ce changement n'a pas modifié les montages juridiques et financiers du projet. Il a toutefois donné lieu à une revue des coûts de ce projet, qui a conduit à revoir en 2007 son financement à travers un nouveau pacte d'actionnaires qu'il a fallu prendre le temps de négocier ;

- par ailleurs, la procédure d'autorisation ICPE a dû être renouvelée, sur la base du dossier d'investissement revu, qui avait réduit considérablement la surface de l'usine et modifié le projet pour en limiter les surcoûts. Cette procédure n'a été reprise qu'en 2006, compte tenu du temps nécessaire à la constitution d'un nouveau dossier ;

- parallèlement, de fortes contestations se sont manifestées sur le terrain, avec des blocages de route et des destructions d'installations. Les revendications émanaient des populations locales et portaient à la fois sur l'emploi local, les retombées économiques du projet et la protection de l'environnement. Les négociations avec l'interlocuteur principal, le Comité Rhéébù Nùù, n'ont abouti qu'en 2007, à travers la signature d'un « Pacte de Développement Durable du Grand Sud de la Nouvelle-Calédonie » ;

- après ces événements, le projet a pu démarrer de manière satisfaisante et les premiers tests ont eu lieu en 2009. Or, le 1er avril 2009, une fuite d'acide s'est produite dans la Baie Nord, proche de l'usine. Les dégâts ont été limités puisque les poissons repeuplaient déjà la rivière le week-end suivant. Cet incident grave a toutefois nécessité des vérifications techniques, le changement de vannes et le test de nombreux joints, retardant la mise en service effectif de plusieurs mois ;

- enfin, quelques jours avant mon déplacement en Nouvelle-Calédonie, un nouvel incident intervenait sur le site de l'usine lors de nouveaux tests de production. Une colonne d'extraction avec 670 mètres cubes de solution, contenant de l'acide et des solvants, s'est effondrée, mais les cuves de rétention ont contenu la fuite, qui n'a pas causé de dégâts environnementaux.

Aujourd'hui, ce projet d'une ampleur financière encore plus grande que celle de l'usine de Koniambo, au Nord, puisqu'il atteint 4,3 milliards de dollars d'investissements, et qui s'étend sur 22 hectares, a repris sa phase de démarrage en 2011 et devrait parvenir en 2013 à sa production de pleine capacité. C'est donc avec trois ans de retard par rapport aux prévisions effectuées en 2006 que l'usine du Sud entre en production.

Enfin, je voudrais ajouter un sujet à ceux qui avaient été traités par la commission des finances il y a six ans : celui de l'usine historique de production de nickel de Doniambo, installée à Nouméa et que j'ai eu l'occasion de visiter.

En effet, elle commence à souffrir d'une certaine vétusté. Elle est notamment alimentée par une centrale électrique ancienne et polluante, située en plein coeur de la capitale calédonienne. Si les projets de modernisation ne manquent pas, je pense qu'une clarification de la volonté de son actionnariat serait souhaitable, j'y reviendrai.

Quelles sont les leçons à tirer et les enjeux actuels du développement de ces grandes usines de nickel en Nouvelle-Calédonie ?

Tout d'abord, un sujet qui nous intéresse particulièrement parce qu'il touche directement aux finances de l'Etat : l'application des dispositifs de défiscalisation en outre-mer aux projets d'usine de nickel en Nouvelle-Calédonie.

Comme tous les investissements productifs éligibles, les deux projets d'usine - au Nord et au Sud - ont pu bénéficier des dispositions du code général des impôts qui permettent à des contribuables - particuliers imposables à l'impôt sur le revenu mais surtout, dans ce cas particulier, entreprises imposables à l'impôt sur les sociétés - de bénéficier de réductions d'impôts proportionnelles à leur financement d'investissements productifs en outre-mer. Le schéma permet alors au contribuable qui défiscalise de bénéficier d'une réduction d'impôt égale à 50 % des sommes qu'il investit. Ainsi, schématiquement, sur une mise de fonds propres de 100 euros, le contribuable bénéficie d'une réduction d'impôt de 50 euros. Une part de cette réduction d'impôts - au minimum 60 % - doit être rétrocédée à l'entreprise locale. Celle-ci bénéficie donc d'au moins 30 euros sur les 50 euros de réduction d'impôt, qui correspondent pour elle à l'équivalent d'une subvention publique. Enfin, sur les 20 euros restants, le contribuable doit en général payer l'intermédiaire en défiscalisation ayant permis la réalisation de l'opération.

Je ne reviendrai pas sur les critiques habituellement formulées par notre commission sur ce dispositif et notamment sur l'incapacité du Gouvernement à en évaluer précisément tant le coût que les bénéfices en termes d'emplois et de richesses créées localement.

Je me contenterai de dresser les constats suivants, que j'ai pu faire sur place :

- les deux projets d'usine ont bénéficié pour des montants exceptionnellement élevés de ce dispositif de défiscalisation. Les décisions d'agrément accordées par le ministère des finances portent sur un montant de bases défiscalisables de 345 millions d'euros pour l'usine du Sud et de 560 millions d'euros pour l'usine du Nord. Ces bases sont étalées sur plusieurs années mais elles sont à comparer avec le montant moyen annuel des agréments accordés par Bercy : environ 1 milliard d'euros. Le nickel tient donc une place particulière dans la défiscalisation des investissements outre-mer. Au final, le coût d'ensemble pour l'Etat de la défiscalisation accordée pour les deux usines est de l'ordre de 305 millions d'euros. Je rappelle qu'il est à comparer à un investissement global pour les deux usines de plus de 8 milliards de dollars soit environ 5,8 milliards d'euros ;

- par ailleurs, l'ensemble des acteurs que j'ai rencontrés a estimé que l'octroi de cette défiscalisation a été nécessaire à la réalisation de ces grands projets. Le bureau des agréments à Bercy m'a d'ailleurs indiqué que le montant des bases défiscalisables avait été négocié dans le cadre de conventions globales en fonction de ce que l'Etat considérait comme nécessaire à la réalisation de l'investissement ;

- cela m'amène à un troisième constat : le dispositif légal de la défiscalisation en outre-mer laisse une très grande marge de manoeuvre à l'exécutif, hors du contrôle du Parlement. Le montant de la défiscalisation en a été négocié, le bureau des agréments disposant d'une grande liberté dans ce domaine. J'ai pu observer sur place que, pour les besoins du montage financier, il a fallu individualiser les éléments des usines bénéficiant de la défiscalisation mais qu'aucune raison de fond ne justifie que tel élément soit défiscalisé ou non.

Par conséquent, s'agissant de grands projets tels que ceux relatifs au nickel en Nouvelle-Calédonie, si une aide financière publique apparaît nécessaire, on peut toutefois sérieusement s'interroger sur la pertinence de passer par un dispositif de défiscalisation plutôt que par une subvention budgétaire, qui aurait le mérite d'être retracée dans le budget de l'Etat et contrôlable, tant par le Parlement que par le contribuable.

Outre les leçons à tirer en matière de défiscalisation, il m'est apparu au cours du déplacement que la mise en service de l'usine de Koniambo, au Nord, ne suffirait pas à elle seule à régler les problèmes de déséquilibre de développement entre le Sud et le Nord.

En effet, il va falloir mettre l'accent rapidement sur l'accompagnement du développement du projet en réalisant des équipements dans les trois communes concernées de Voh, Koné et Pouembout, notamment à travers la construction de logements dans ces trois communes, ainsi que l'implantation de commerces, hôtels, restaurants ou services.

Or, de ce que j'ai pu voir lors de mon déplacement, si une partie des projets se réalise, c'est à un rythme qui me semble particulièrement lent alors que la population de cette région - 10 000 personnes actuellement - pourrait doubler dans les prochaines années. Le risque est donc important que le développement de l'usine ne profite pas pleinement à la Province Nord, voire provoque des tensions sociales dans cette région.

Enfin, et c'est le dernier point que je voudrais souligner, il est impératif que la France se dote d'une vraie politique stratégique minière, intégrant la Nouvelle-Calédonie.

La richesse de la Nouvelle-Calédonie est une chance pour notre pays et il m'a semblé, en auditionnant tant l'administration du ministère de l'écologie que le directeur de cabinet de son ancien ministre, Jean-Louis Borloo, que nous étions en train de passer totalement à côté de ce sujet stratégique et que, depuis le désengagement du BRGM, l'Etat ne disposait plus des moyens nécessaires pour mener une vraie politique minière.

Les néo-calédoniens attendent notamment de savoir si Areva, actionnaire à hauteur de 25 % dans Eramet, qui possède l'usine de Nouméa, souhaite ou non se désengager de cette participation. Cela conditionne très largement l'avenir de l'usine de Nouméa.

En outre, la coexistence de trois usines d'une telle ampleur sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie nécessite une coopération entre l'ensemble des acteurs pour que le développement se fasse harmonieusement et que la concurrence entre les opérateurs ne porte pas préjudice mais profite à la Nouvelle-Calédonie et à la France dans son ensemble.

Or, l'Etat, après s'être concentré sur l'objectif de construire l'usine de Koniambo dans le Nord, ne semble pas encore être passé à l'étape suivante, ce qui me semble pourtant une urgence.

Voilà, mes chers collègues, ce que je souhaitais vous dire. En conclusion, il faut insister sur la nécessité, pour la Nouvelle-Calédonie, d'utiliser au mieux cette richesse qu'est le nickel et, pour l'Etat, de l'accompagner dans son développement, dans l'intérêt de la Nouvelle-Calédonie mais aussi de la France dans son ensemble.