Intervention de Ambroise Dupont

s'est félicité, tout d'abord, de la hausse du budget de la mission « Ecologie et développement durable », dont les crédits s'élèvent à 698 millions d'euros en autorisations d'engagement et 637 millions d'euros en crédits de paiement, respectivement en augmentation de 10,5 et 3,6 % de 2006 à 2007.

Cette évolution signifie que le Gouvernement se donne les moyens de mettre en oeuvre les politiques ambitieuses qu'il a voulu promouvoir cette année, notamment la création de nouveaux parcs nationaux et de parcs naturels marins, pour lesquels les crédits sont passés de 35 à 49 millions d'euros en autorisations d'engagement, en hausse de 38 % par rapport à 2006.

a observé, ensuite, que l'extension des compétences et du champ d'action territorial des parcs existants, dont le coût est évalué à une quinzaine de millions d'euros par an, la mise en place des parcs nationaux de Guyane et de la Réunion, dont les besoins budgétaires sont estimés à 8 millions d'euros chacun à l'horizon 2009, et la création de l'établissement public « Parcs nationaux de France », étaient des objectifs tout à fait réalisables à court ou moyen terme, de même que la constitution rapide d'un réseau complet et cohérent d'aires marines protégées.

Il a remarqué que les parcs n'étaient pas les seuls concernés par cette hausse de crédits et s'est réjoui de ce que le programme « Gestion des milieux et biodiversité », qui comprend les actions destinées à la protection du patrimoine naturel, auxquelles la commission s'intéresse plus particulièrement, bénéficient d'un budget en croissance de plus de 20 %.

Il a complété son analyse en évoquant le soutien du ministère à la mise en place du réseau Natura 2000. En 2006, la hausse des crédits s'expliquait par la nécessité pour la France de mettre en oeuvre rapidement les procédures de désignation des sites. En 2007, les sommes consacrées au réseau Natura 2000, en forte augmentation, ont pour objet la réalisation rapide des documents d'objectifs des sites, conformément à nos engagements européens. Il a rappelé que les recommandations du rapport d'audit sur le réseau Natura 2000, rendu en janvier 2006, ont déjà toutes été suivies d'effet.

Il a salué, ensuite, le caractère louable et approprié de ces objectifs de promotion des espaces réglementés, mais a néanmoins tenu à faire part de quelques-unes de ses inquiétudes.

Il a tout d'abord exprimé le souhait que les réserves naturelles, qui constituent un outil efficace de protection du patrimoine, ne soient pas oubliées. En effet, a-t-il noté, le ministère crée de nouvelles réserves nationales, étend celles qui existent déjà, mais n'augmente les crédits que très faiblement. L'indicateur de performance étant déjà à hauteur de l'objectif cible, il a observé qu'aucun gain de productivité ne semblait envisageable. Il s'est donc étonné que l'Etat se désengage du financement des réserves naturelles, alors même qu'il décide d'en créer de nouvelles. Il a rappelé que l'Etat n'assurait déjà plus que 33 % de leurs dépenses d'investissement et 59 % de leurs dépenses de fonctionnement.

Il a estimé que le ministère devait donc se doter d'un plan prospectif établissant l'orientation qu'il souhaite donner à sa politique de création de réserves naturelles. Il s'est, à cet égard, déclaré favorable, à titre personnel, à l'amendement au projet de loi de finances pour 2007, déposé par Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, qui tend à augmenter de 500.000 euros les crédits attribués aux réserves.

Il a abordé, ensuite, le thème de la protection du littoral, qui lui tient particulièrement à coeur, et a exprimé son soutien à l'objectif de la maîtrise foncière du « tiers naturel » par le Conservatoire du littoral, réaffirmé par le Président de la République en 2005, lors de la célébration du 30e anniversaire du Conservatoire.

Il a rappelé qu'afin de répondre à l'objectif de pérennisation des crédits du Conservatoire, la loi de finances pour 2006 avait prévu d'affecter 80 % du droit de francisation et de navigation au Conservatoire, en lieu et place de la subvention du ministère de l'écologie. Mais la réforme de l'assiette de ce droit par la loi de finances rectificative pour 2005, avec des objectifs louables, a finalement réduit le produit attendu de la taxe. Il s'est donc félicité de ce que l'article 25 de la loi de finances pour 2007 affecte la totalité du droit de navigation au Conservatoire.

Il a observé que l'Assemblée nationale avait adopté un amendement à cet article 25 tendant à limiter l'affectation du droit de navigation à 2007. S'il a reconnu l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances dans cet amendement, il a déploré qu'il ne concerne que le Conservatoire du littoral, alors que de nombreux opérateurs disposent de taxes affectées sans limitation de temps. Il s'est donc déclaré satisfait que le Sénat, dans sa grande sagesse, ait adopté son amendement tendant à rétablir la rédaction initiale de l'article 25.

Soulignant que l'assiette modifiée de la taxe avait par ailleurs été mal calibrée pour ceux qui la paient, certains propriétaires de bateaux de plaisance ayant vu leur taxe plus que doubler entre 2005 et 2006, il a exprimé le souhait que le projet de loi de finances rectificative pour 2006 trouve une solution satisfaisante sur ce sujet.

Puis il a abordé les difficultés, en passe d'être réglées, de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), qui a subi un gel de crédits à hauteur de 31 millions d'euros en 2006. Après avoir contesté cette mise en réserve, il s'est cependant réjoui de l'initiative prise par le Gouvernement d'affecter à l'Agence la taxe intérieure de consommation sur le charbon, que prévoit d'instaurer l'article 23 du projet de loi de finances rectificative pour 2006. La taxe devrait rapporter 5 millions d'euros en 2007. Par ailleurs, le produit de la taxe intérieure sur les consommations de gaz naturel, également affectée à l'ADEME, devrait passer de 170 à 192 millions d'euros, de 2006 à 2007.

Il a fait valoir que ces affectations de taxes étaient d'autant plus nécessaires que l'agence connaît un déficit de crédits de paiement évalué, en cumulé, à 70 millions d'euros.

Cette précision l'a amené à évoquer le sujet préoccupant de la dette du ministère. Elle s'élèverait, s'agissant des factures impayées, à 25 millions d'euros. Mais, a-t-il noté, selon les informations communiquées par la secrétaire générale du ministère, les engagements passés par les ministres précédents et non respectés, c'est-à-dire l'ensemble des autorisations d'engagement qui n'ont pas trouvé leurs crédits de paiement, s'élèveraient à 900 millions d'euros, soit un montant nettement supérieur à l'ensemble des crédits attribués à la mission. Il a indiqué qu'il lui semblait utile que le ministère soit davantage transparent sur cette question de la dette, qui pourrait être détaillée dans le projet annuel de performance.

Rappelant qu'il traitait, chaque année, un sujet en lien avec l'écologie, M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il se proposait d'évoquer dans son rapport les problèmes posés par le développement des éoliennes et leur impact sur les paysages urbains ou ruraux.

Il a souligné le fort développement promis aux éoliennes dans les prochaines années. Il a noté que dans le contexte de lutte contre le réchauffement climatique et l'effet de serre, une directive européenne, prise en application des engagements de Kyoto, imposait à la France de faire passer de 14 à 21 % la proportion de sa production intérieure d'électricité provenant des énergies renouvelables, et que la loi de programme du 13 juillet 2005 sur les orientations de la politique énergétique et la programmation pluriannuelle des investissements prise pour son application, considéraient qu'il n'y avait pas d'autres choix, d'ici à 2015, que l'éolien pour développer la part des énergies renouvelables dans la production électrique nationale.

Sans entrer dans les débats passionnés et passionnels qui opposent partisans et adversaires de l'éolien, il s'est cependant interrogé sur la pertinence d'un choix aussi unilatéral en sa faveur, estimant qu'il convenait de rester attentif aux évolutions technologiques rapides dont pouvaient bénéficier les autres sources d'énergies renouvelables, et ne pas nous interdire les rééquilibrages qui paraîtraient opportuns.

Quoi qu'il en soit, il a jugé indispensable de mesurer les impacts futurs du développement de l'éolien sur la protection des paysages, sujet au coeur des préoccupations de la commission.

Citant quelques chiffres pour illustrer l'ampleur du changement risquant d'affecter le parc éolien français dans un très proche avenir, il a indiqué que sa puissance actuelle est évaluée à 1.300 mégawatts, et que les objectifs officiels que lui assigne la programmation pluriannuelle sont de 13.500 mégawatts pour 2010 et de 17.000 mégawatts pour 2015, laissant donc augurer un décuplement, voire davantage, du parc éolien dans les 10 ans. Il a précisé que celui ci ne se traduirait pas nécessairement par une augmentation à due proportion des éoliennes installées, car avec le progrès technologique, celles-ci tendent à devenir de plus en plus puissantes et de plus en plus hautes.

A titre d'illustration, il a souligné que les éoliennes de 2,5 mégawatts reposaient sur des fondations d'au moins 100 mètres cubes, que la hauteur de leur tour dépassait les 100 mètres, et que l'ensemble, pales comprises, culminait à 150 mètres, ces pales elles-mêmes mesurant une quarantaine de mètres et pesant environ 9 tonnes chacune. Il a ajouté que les caractéristiques des chantiers, des routes d'accès et des pistes de desserte étaient à l'avenant...

Il a jugé plus appropriés les termes de centrale ou d'usine éolienne, plutôt que ceux de ferme éolienne, souhaitant qu'on les considère à l'avenir comme des installations industrielles et que l'on modifie en conséquence leur réglementation juridique.

Il a considéré comme faibles les contraintes réglementaires prévues par le code de l'urbanisme : dans la mesure où elles n'assujettissent la construction des éoliennes à l'obligation du permis de construire que lorsqu'elles dépassent les 12 mètres et à celle d'une étude d'impact, doublée d'une enquête publique, lorsqu'elles excèdent les 50 mètres.

Il s'est étonné qu'au rebours des installations industrielles, rien ne soit prévu pour réglementer, notamment, leurs nuisances sonores, et que celles-ci continuent à relever du droit commun des bruits de voisinage.

Il a noté que dans un récent rapport, l'Académie de médecine avait confirmé que les nuisances sonores provoquées par ces machines pourraient provoquer un traumatisme chronique, et recommandé, à titre conservatoire, que l'on cesse de construire des éoliennes de 2,5 mégawatts à moins de 1.500 mètres d'une habitation. Il a jugé cette recommandation de bon sens, surtout dans les zones rurales, où le bruit ambiant est limité.

Compte tenu de la taille de ces installations, il a considéré comme indispensable d'imposer à l'exploitant l'obligation de constituer les garanties financières nécessaires à leur démantèlement. Il a noté que le code de l'environnement posait le principe de leur responsabilité, mais déploré que le décret destiné à préciser les conditions des garanties financières ne soit jamais paru. Il a appelé à combler cette lacune pour éviter d'avoir, comme en Espagne, des sites abandonnés d'éoliennes.

Le rapporteur pour avis a évoqué, ensuite, les mécanismes financiers qui encouragent le développement des éoliennes.

Il a précisé, d'abord, les conditions qui permettent au producteur d'électricité éolienne de bénéficier de l'obligation d'achat qui est imposée à EDF, à un tarif favorable et parfois critiqué.

Il a rappelé que le bénéfice de cette obligation d'achat, instituée par une loi de février 2000, était initialement garanti aux sites de production éoliens inférieurs à 12 mégawatts, au risque d'encourager la multiplication et la dissémination de petites unités de production, et de miter le paysage.

Il s'est réjoui que la loi de programme du 13 juillet 2005 lui ait substitué un dispositif qui repose sur des créations de « zones de développement de l'éolien » (ZDE), seules les éoliennes implantées dans le périmètre de ces zones pouvant à l'avenir bénéficier de l'obligation d'achat à tarif garanti.

Il a relevé que ces zones définies par le préfet, sur proposition des communes concernées, devaient répondre à trois critères : leur potentiel éolien, les possibilités de raccordement aux réseaux électriques et la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés.

Jugeant très positive l'inscription dans la loi de ce troisième critère, il a incité les services de l'Etat à ne pas le reléguer au troisième plan, derrière les critères techniques. Tout en reconnaissant que la circulaire du 19 juin 2006 adressée aux préfets de département, pour l'instruction des demandes de création de ces ZDE comportait de bonnes garanties, il a cependant insisté sur la nécessité que les services du ministère de l'écologie et du ministère de la culture soient étroitement associés à l'instruction des dossiers, confiée aux directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement, ajoutant que les commissions départementales de la nature, des sites et des paysages devaient être consultées et comporter systématiquement des représentants des grandes associations nationales de protection des monuments historiques ou de protection des paysages.

Il a également incité les administrations de la culture et de l'écologie à ne pas sous-estimer l'impact que la création de ces ZDE pourrait avoir sur l'application des dispositifs de protection dont elles ont la charge : périmètres de protection des monuments historiques, secteurs sauvegardés, mais aussi parcs nationaux, réserves naturelles, et sites classés...

Il a regretté, en outre, que, malgré ses inconvénients évidents, le dispositif antérieur continue de s'appliquer pendant une période transitoire de 2 ans, jusqu'au 14 juillet 2007, et a souhaité que les préoccupations de protection des paysages reflétées par la circulaire s'appliquent aux dossiers qui seront instruits selon l'ancienne procédure, en dehors des ZDE à l'occasion, par exemple, du permis de construire.

Le rapporteur pour avis a relevé, ensuite, que l'implantation d'une éolienne ou d'un ensemble d'éoliennes constituait pour une commune une ressource financière très significative, par le produit de la taxe professionnelle, mais soulevait cependant certaines questions.

Il s'est demandé s'il était équitable que, seule, la commune où sont implantées les éoliennes en perçoive le bénéfice fiscal, alors que les impacts négatifs éventuels en termes de nuisances sonores ou d'impact paysager risquaient également d'affecter les communes limitrophes.

Il s'est également inquiété de la tentation pour les collectivités les plus pauvres de privilégier ces rentrées fiscales sur la préservation de leurs paysages.

Sans aller jusqu'à préconiser l'exemption de la taxe professionnelle au bénéficie des éoliennes, il a jugé que ces mécanismes de redistribution appliqués aux projets portés par les établissements publics de coopération intercommunale gagneraient à être généralisés, pour éviter la constitution « d'émirats » éoliens.

En conclusion, sans être défavorable par principe au développement des éoliennes, il a souhaité qu'une plus grande attention soit portée au choix de leur implantation, de façon à ce qu'elles s'inscrivent dans des espaces à leur mesure : plutôt l'estuaire de la Seine ou le pont de Normandie que les villages du bocage, pour s'en tenir à des exemples normands.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur pour avis.