Intervention de Marcel-Pierre Cléach

L'Assemblée nationale a approuvé le 16 septembre dernier la convention de coopération douanière entre la France et les Pays-Bas sur l'île de Saint-Martin et dans la région des Caraïbes. Le Gouvernement souhaite qu'elle puisse rapidement être adoptée par le Sénat, ce qui explique les délais assez courts dans lesquels nous sommes amenés à statuer.

L'objectif poursuivi par cette convention est simple. Il ne soulève pas d'objection et ne peut que recueillir une large approbation. Il s'agit de permettre aux douanes françaises et néerlandaises de coopérer étroitement dans la région des Caraïbes, où elles sont toutes deux implantées, et plus spécifiquement sur l'île de Saint-Martin, partagée entre les deux Etats.

Pleinement admise dans son principe, cette coopération s'est heurtée à des difficultés d'ordre juridique.

Premièrement, il existe de longue date entre la France et les Pays-Bas un cadre général de coopération douanière qui résulte de textes européens. Il s'agit de la convention de Naples de 1967, remplacée et mise à jour par une convention dite « Naples II », adoptée en 1997, qui fixe notamment les modalités des coopérations entre pays frontaliers.

Malheureusement, ce texte ne peut servir de base à la coopération bilatérale dans les Caraïbes, car à la différence de nos départements et collectivités d'outre-mer, les territoires néerlandais de la région ne font pas partie du territoire douanier de l'Union européenne.

La Guadeloupe, la Martinique, Saint-Martin et Saint-Barthélemy relèvent au sein de l'Union européenne du statut de région ultra périphérique. Le droit communautaire s'y applique intégralement, sous réserve de mesures spécifiques précisant ses modalités d'application.

En revanche, les territoires néerlandais, à savoir Aruba, Curaçao, Sint-Marteen - la partie néerlandaise de Saint-Martin - ainsi que trois autres petites îles constituent des pays et territoires d'outre-mer au regard de l'Union européenne. Ils sont de ce fait exclus du champ d'application territorial des traités et du droit communautaires.

En d'autres termes, si la France et les Pays-Bas souhaitent bénéficier à Saint-Martin de facilités de coopération douanière analogues à celles dont ils disposent sur le continent européen, ils ne peuvent s'appuyer sur les textes européens existants et doivent recourir à un accord bilatéral spécifique.

Cette démarche a été engagée en mars 2000 et la convention bilatérale a été signée en janvier 2002.

C'est alors qu'est apparue une seconde difficulté juridique.

Comme les textes européens comparables, la convention bilatérale de 2002 ouvre un droit de poursuite au-delà de la frontière en cas de flagrant délit.

Lorsque la France a signé la convention de coopération douanière européenne « Naples II », comme d'ailleurs les accords de Schengen en matière policière, elle a spécifié que les agents étrangers intervenant sur le territoire français dans le cadre du droit de poursuite ne pouvaient eux-mêmes procéder à des interpellations. Le Conseil constitutionnel, comme le Conseil d'Etat, estiment en effet que sauf à modifier sur ce point la Constitution, le droit d'interpellation demeure une prérogative relevant de la souveraineté nationale. Les agents étrangers doivent donc faire en sorte que les autorités françaises, préalablement alertées, dépêchent des policiers ou douaniers français pour procéder à l'interpellation.

De manière assez surprenante, la convention que la France a négociée avec les Pays-Bas comporte une stipulation permettant l'interpellation par des agents étrangers sur le territoire français. Cette stipulation n'est évidemment pas compatible avec nos principes constitutionnels, comme l'a confirmé le Conseil d'Etat dans un avis rendu le 25 novembre 2004.

Pour contourner cette difficulté, la France et les Pays-Bas ont procédé en novembre 2008 à un échange de notes qui constitue en quelque sorte un complément à la convention. Les deux pays ont convenu que la disposition en question n'entrerait pas en vigueur tant que la France n'aura pas effectué une notification en ce sens.

Le projet de loi qui nous est soumis porte à la fois sur la convention de 2002 et l'échange de notes de 2008.

En ce qui concerne le dispositif de la convention, il n'appelle pas de commentaires particuliers car il s'inspire de la pratique habituelle en matière d'assistance mutuelle et de coopération entre administrations douanières.

La convention prévoit des échanges d'informations entre les services des deux pays et la possibilité de réaliser des enquêtes à la demande et pour le compte de l'autre partie.

Les dispositions les plus importantes portent sur la coopération transfrontalière, qui concerne directement l'île de Saint-Martin.

Dans le cas d'un flagrant délit, les agents de l'administration douanière de l'une des parties sont autorisés, en raison de l'urgence et sans avoir à demander une autorisation spéciale, à poursuivre le délinquant au-delà de la frontière pendant une durée maximale de quatre heures. Compte tenu de l'échange de notes, l'interpellation ne peut cependant être effectuée que par les services locaux.

La convention permet également de poursuivre l'observation d'un suspect au-delà de la frontière sans demander une autorisation préalable, pendant une durée maximale de cinq heures.

Ces stipulations s'appliquent en cas de franchissement de la frontière terrestre, mais également de la frontière maritime dans les eaux territoriales.

Enfin, la convention permet de mettre en place des équipes communes d'enquête et de contrôle. Les mesures d'application nécessaires en droit français viennent d'ailleurs d'être intégrées dans le code des douanes par un amendement adopté par le Sénat le 10 septembre dernier dans le cadre du projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.

La convention instaure un comité mixte qui sera chargé d'évaluer et d'améliorer la coopération.

Pour terminer, il apparaît que la convention s'intègre dans un ensemble plus vaste de coopérations menées à l'échelle de toute la région des Caraïbes, dans le cadre notamment de la Conférence douanière Inter-Caraïbes, qui regroupe 38 Etats. Les Etats-Unis ont également initié une coopération opérationnelle à partir de leur centre de commandement inter-agences situé à Kew-West, au large de la Floride.

Vous le savez, les Caraïbes se situent sur l'axe majeur de transit de la cocaïne, depuis l'Amérique du Sud vers les Etats-Unis ou l'Europe. La lutte contre le narcotrafic est l'une des missions principales des administrations douanières dans la région, mais ce n'est pas la seule. La contrebande, le trafic de produits de contrefaçon, l'immigration irrégulière ou encore le blanchiment ont largement cours dans cette zone.

Je crois pouvoir dire que cette convention offrira un cadre juridique bien adapté à la situation particulière de l'île de Saint-Martin, petit territoire de 90 km² partagé entre la France et les Pays-Bas, où les frontières sont poreuses. Elle va lever certains obstacles juridiques à une coopération plus efficace et, du moins faut-il l'espérer, inciter les deux parties à développer les contacts, les échanges d'information et les opérations communes.

J'ai interrogé notre collègue Louis-Constant Fleming, sénateur de Saint-Martin.

Celui-ci a surtout insisté sur le décalage entre les réalités de la partie française de l'île et le cadre juridique ainsi que l'organisation administrative qui lui étaient applicables.

Le détachement du département de la Guadeloupe et l'obtention du statut de collectivité d'outre-mer devraient permettre de mieux prendre en compte ces réalités locales.

Notre collègue a également estimé que la partie française de l'île, simple commune du département de la Guadeloupe jusqu'en 2007, avait souffert d'une certaine sous-administration. La création de la collectivité d'outre-mer devrait logiquement s'accompagner d'un renforcement des moyens de l'Etat sur place, particulièrement au moment où la partie hollandaise va elle aussi gagner en autonomie.

En effet, Sint-Marteen s'est détaché de l'Etat autonome des Antilles néerlandaises qui a été dissous. Sint-Marteen devient donc une entité à part entière au sein du Royaume des Pays-Bas, dotée de toutes les compétences, à l'exception des affaires étrangères et de la défense.

Il me semble donc qu'il est important de veiller au niveau de notre représentation policière et douanière sur place.

D'ores et déjà, un détachement de l'Office central pour la répression du trafic illicite des stupéfiants a été créé à Saint-Martin à l'été 2009 et la direction des opérations douanières a mis en place une antenne de 9 agents ce printemps.

Il faudra donc veiller à ce que cette convention de coopération, qui a essentiellement été conclue pour s'appliquer à Saint-Martin, s'accompagne des moyens en hommes et en équipements nécessaire à sa mise en oeuvre efficace.

Sous le bénéfice de ces observations, je vous demande d'adopter ce projet de loi et je vous propose qu'il fasse l'objet d'un examen en forme simplifiée en séance publique.