Intervention de Philippe de Ladoucette

s'est félicité de cette audition devant la commission des affaires économiques du Sénat qui, un an plus tôt, avait émis le voeu que l'exercice de présentation du rapport d'activité de la CRE soit pérennisé, conformément à l'article 32 de la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité. Rappelant que, l'an dernier, deux faits marquants avaient encadré la présentation, à savoir l'ouverture complète des marchés de l'électricité et du gaz et l'annonce, par la Commission européenne, d'un troisième paquet énergie, il a souhaité aborder, outre ces deux sujets, les principaux thèmes contenus dans le rapport d'activité de 2008 de la CRE :

- les initiatives régionales tant en électricité qu'en gaz, instruments de construction du marché intérieur européen de l'énergie et qui concernent la question des interconnexions ;

- l'approbation par la CRE des programmes d'investissement des gestionnaires des réseaux de transport (GRT), en électricité et, pour la première fois, en gaz, en application de la loi votée le 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie ;

- l'élaboration au cours de l'année 2008 des tarifs d'accès aux réseaux, qu'il s'agisse du transport ou de la distribution, dans le contexte nouveau, pour cette dernière, de la filialisation intervenue le 1er janvier dernier ;

- un premier bilan sur la surveillance des marchés de gros, un an après l'ouverture totale du marché de l'électricité, mission confiée à la CRE par la loi du 7 décembre 2006.

S'agissant du troisième paquet énergie proposé par la Commission européenne, qui a pour ambition d'accélérer la construction du marché intérieur, il a indiqué qu'un compromis européen sur la troisième voie semblait s'être dégagé lors du Conseil européen du 6 juin dernier. Il a toutefois souligné les difficultés pour parvenir à un accord au Parlement européen, ce dernier préférant, comme le vote de la commission ITRE (industries, télécommunications, recherche et énergie) avait pu le laisser prévoir, la voie de la séparation patrimoniale totale pour le secteur de l'électricité, position qu'elle n'a cependant pas retenue pour le gaz. Les eurodéputés ont également choisi de renforcer les pouvoirs décisionnels et l'indépendance de l'Agence de coopération des régulateurs de l'énergie par rapport à la proposition de la Commission européenne et aux positions de certains Etats membres, notamment l'Allemagne.

Au-delà de la question très médiatique de la propriété des réseaux, le véritable enjeu du troisième paquet énergie porte sur le renforcement et l'harmonisation du pouvoir des régulateurs à l'échelle nationale comme européenne, la régulation devant l'emporter sur l'autorégulation, faute de quoi les recommandations émises à la suite de la panne d'électricité du 6 novembre 2006 resteront lettre morte. Il est très satisfaisant que le troisième paquet propose, dans sa version actuelle la création d'une agence des régulateurs européens pour résoudre les questions transfrontalières et examiner les plans d'investissement à long terme des GRT européens ainsi que le renforcement du statut et des compétences des régulateurs nationaux, et l'harmonisation de leurs pouvoirs, afin de tendre vers le marché unique européen de l'énergie qui fait aujourd'hui l'objet d'un consensus général.

a abordé la question de l'indépendance des gestionnaires de réseaux, notamment en France où tous les acteurs conviennent que des réseaux indépendants, ouverts à tous et efficaces, sont la clé du bon fonctionnement concurrentiel des marchés de l'électricité et du gaz, industries de réseau par excellence. La situation française est satisfaisante, la CRE étant un des rares régulateurs européens à publier un rapport annuel sur le respect des codes de bonne conduite et sur l'indépendance des gestionnaires de réseaux.

Il a à cet égard relevé que dans son troisième rapport, publié le 19 décembre 2007, la CRE avait considéré que les exigences imposées par les directives européennes étaient globalement remplies en ce qui concerne les transporteurs, mêmes si les relations financières entre les filiales et leur maison mère restaient un sujet de vigilance afin d'éviter les subventions croisées. La formalisation de cette indépendance s'est traduite en Europe par le dégroupage des secteurs de l'électricité et du gaz en quatre activités distinctes : production, transport, distribution et fourniture, et par la mise en oeuvre de la dissociation sur les plans comptable et juridique, désormais obligatoires pour tous les gestionnaires de réseaux. La dernière étape de ce processus de dissociation, à savoir la filialisation des gestionnaires de réseau de distribution (GRD), desservant plus de 100.000 clients, conformément aux directives de juin 2003, est, au 1er juillet 2008, quasiment achevée sur le territoire national.

En ce qui concerne les nouvelles filiales de distribution, des améliorations doivent encore être apportées, la CRE ayant, en particulier, mis en évidence, l'ambigüité des dénominations et des identités visuelles d'Electricité réseau distribution France (ERDF), filiale de distribution d'EDF, et Gaz réseau distribution France (GrDF), filiale de distribution de Gaz de France, qui ne permettent pas au consommateur d'identifier clairement les activités en monopole des distributeurs des activités en concurrence du fournisseur de leur maison mère. Ceci pose un problème de principe, dans la mesure où ils permettent aux fournisseurs EDF et GDF de s'approprier l'image favorable du service public, au détriment des fournisseurs alternatifs.

Il a ensuite abordé la question des initiatives régionales en faveur de la construction du marché intérieur de l'énergie, en insistant sur l'importance de celui-ci pour la sécurité énergétique des Etats membres. Il a, à cet égard, cité un passage du rapport de Claude Mandil, remis au Premier ministre pour la présidence française de l'Union européenne consacré à la sécurité énergétique : « la mise en oeuvre complète et résolue du marché intérieur ne compromet pas la sécurité, comme on l'entend dire trop souvent, bien au contraire, c'est l'outil essentiel de la solidarité à l'intérieur de l'Union. Encore faut-il qu'il s'agisse réellement d'un marché unique et fluide, et non de vingt-sept marchés certes libéralisés, mais cloisonnés par les pratiques contractuelles, le manque de capacités de production, d'infrastructures de transport et d'harmonisation réglementaires ».

Pour répondre à ce défi, la Commission européenne et les régulateurs ont proposé une démarche graduelle dite « initiatives régionales », qui permet de traiter les sujets zone par zone.

Dans le secteur de l'électricité, la France participe ainsi à quatre des sept initiatives régionales, trois priorités ayant été définies : la mise en cohérence et la simplification des méthodes de gestion des congestions aux frontières, l'harmonisation de la transparence des marchés et le développement des échanges d'énergie d'ajustement aux frontières. En 2007, un consensus croissant s'est dégagé au niveau européen sur un modèle-cible commun de calcul et d'allocation des capacités d'interconnexion, le couplage des marchés entre la France, les Pays-Bas et la Belgique constituant l'un de ces modèles-cible pour les échanges du jour pour le lendemain. Le projet d'étendre ce mécanisme à l'Allemagne et au Luxembourg est prévu pour l'année prochaine, ce qui donnera un véritable coup d'accélérateur à la préfiguration d'un réel marché européen. En revanche, des solutions restent à trouver pour améliorer la connexion de la péninsule ibérique à l'ensemble de la plaque continentale.

Le développement des échanges transfrontaliers doit permettre de répondre de manière cohérente aux besoins exprimés par chaque marché, comme, par exemple, la gestion du pic de demande qui ne se situe pas à la même heure en Grande-Bretagne, en Espagne et en France. Ces échanges permettent de lisser et d'éviter le recours aux moyens de production de pointe les plus coûteux et les plus émetteurs de CO2. Ainsi, lorsque les conditions climatiques sont favorables, une partie de la production éolienne allemande ou espagnole pourrait être exportée en France en période d'extrême pointe en remplacement des moyens chers et polluants.

a ajouté que le développement des échanges transfrontaliers d'électricité, en favorisant une mutualisation plus poussée des réserves de chaque système, contribuait à la sécurité du réseau interconnecté. Plus généralement, l'utilisation de toutes les interconnexions au maximum de leurs capacités, pour les échanges journaliers, permettrait de réduire d'environ 330 millions d'euros par an les dysfonctionnements liés à la non-optimisation du dispositif.

Dans le secteur du gaz, il a indiqué que la France participait à deux des trois initiatives régionales, soulignant que la réalisation du marché intérieur du gaz était un atout pour le bon fonctionnement du marché national, une part importante des approvisionnements français transitant par les pays européens.

Dans la région nord-ouest (Allemagne, Belgique, Danemark, France, Grande-Bretagne, Irlande du Nord, Pays-Bas et Suède), le fonctionnement des interconnexions et l'accès aux capacités constituent deux questions essentielles. S'agissant des interconnexions, deux points prioritaires concernent directement la France : Taisnières à la frontière belge, où transite le gaz venant du nord de l'Europe, et Obergailbach à la frontière allemande, où transite le gaz russe. En ce qui concerne l'accès aux capacités, il faut optimiser l'utilisation des capacités existantes et investir pour en créer de nouvelles, en veillant à une coordination au niveau régional afin d'éviter que des capacités ne soient développées par un transporteur d'un côté de la frontière, mais pas de l'autre.

Dans la région sud (Espagne, Portugal et France), le développement des interconnexions gazières entre la France et la péninsule ibérique constitue une priorité, les flux étant actuellement physiquement limités et commercialement peu dynamiques, essentiellement dans le sens France-Espagne. Un plan d'investissement allant jusqu'en 2015 a d'ailleurs été arrêté avec les différents transporteurs français et espagnols pour renforcer les points d'interconnexion de Larrau et Birriatou. L'initiative sud fait l'objet d'un suivi attentif de la Commission européenne tant en gaz qu'en électricité, celle-ci réunissant régulièrement l'ensemble des acteurs concernés ainsi que les représentants des gouvernements pour faire le point des avancées. L'efficacité des interconnexions constitue une donnée stratégique à la fois en termes de sécurité d'approvisionnement et de développement du marché.

a ensuite abordé la question essentielle des investissements dans le transport et la distribution, la CRE ayant la responsabilité d'approuver les plans annuels d'investissement des transporteurs tant pour l'électricité que pour le gaz, contrairement à la plupart des autres régulateurs en Europe. Le programme d'investissement de GRT gaz s'élève ainsi à 585 millions d'euros contre 382 en 2007 et celui de TIGF, filiale de transport de Total, s'élève à 191 millions d'euros contre 160 en 2007, cette croissance s'inscrivant dans une tendance de long terme pour répondre aux besoins de développement du réseau français. Ces investissements s'inscrivent aussi dans la perspective du passage de cinq à trois zones d'équilibrage, en janvier 2009, qui va permettre la création d'une grande zone de marché dans la moitié nord de la France, la structuration du marché interne étant aussi importante que celle des interconnexions aux frontières.

Ces investissements approuvés par la CRE permettront la réduction des congestions internes du réseau et l'augmentation des capacités d'entrée de gaz en France. La question des ports méthaniers est, à cet égard, essentiel pour la sécurité de l'approvisionnement en gaz de la France. Au cours de la prochaine décennie, le recours au gaz naturel liquéfié (GNL) constituera, en effet, pour les pays importateurs, le moyen de répondre à la croissance de leur consommation. Il représente aujourd'hui 30 % du gaz consommé en France, part qui sera amenée à croître significativement et qui renforce l'intérêt des quatre nouveaux projets de terminaux méthaniers. M. Philippe de Ladoucette a précisé que l'importance du sujet de la régulation des terminaux méthaniers avait conduit la CRE à mettre en place un groupe de travail indépendant composé de neuf membres issus des milieux industriels, universitaires, de l'administration et de la régulation. Leurs conclusions, qui ont fait l'objet d'un rapport adressé aux parlementaires, soulignent l'importance de l'enjeu afin de renforcer l'attractivité du marché national vis-à-vis des marchés américain et asiatique avec lesquels la France est en concurrence.

Puis, s'agissant des investissements dans les réseaux d'électricité, il a indiqué que la CRE avait approuvé le programme annuel du Réseau de transport d'électricité (RTE) qui s'élève à 852,6 millions d'euros et qui s'inscrit dans un contexte d'accélération des besoins de renouvellement à partir de 2020. Le budget des investissements de renouvellement a été porté à 215 millions d'euros, contre 167 millions d'euros de dépenses réalisées en 2006, et la CRE reste vigilante sur l'adéquation des investissements aux obligations de raccordement des nouvelles centrales de production, de façon non discriminatoire, en particulier celles à cycle combiné gaz.

A propos de l'élaboration des tarifs d'utilisation des réseaux d'électricité et de gaz naturel, il a fait observer qu'en 2007 et 2008, la CRE avait engagé le renouvellement progressif de l'ensemble des tarifs qu'elle propose au Gouvernement. Ils s'appliquent aux fournisseurs et producteurs d'énergie qui utilisent les réseaux de transport et de distribution d'électricité ou de gaz et reflètent les investissements de développement, d'amélioration et de sécurisation des installations entrepris par les gestionnaires de réseaux. Ils contribuent d'une part au droit d'accès des tiers en permettant aux utilisateurs d'accéder à ces réseaux dans des conditions équitables, transparentes et non discriminatoires et, d'autre part, à l'autonomie comptable des gestionnaires de réseaux en leur fournissant une recette autonome et contrôlée. Le contexte dans lequel s'inscrit cette mission d'élaboration des tarifs par la CRE, était caractérisé par l'augmentation des besoins en investissements tant dans la production, que dans le transport et la distribution, les actionnaires concernés rencontrant des difficultés d'arbitrage à cet égard.

Il a indiqué que le tarif concernant l'utilisation des réseaux de distribution de gaz naturel entré en vigueur au 1er juillet 2008, était en hausse de 5,6 %. Ce tarif est fixé pour quatre ans et doit être en conformité avec les investissements entrepris par le gestionnaire de réseau de distribution de gaz (GrDF). L'annonce de ce nouveau tarif a provoqué un petit émoi médiatique, la CRE ayant indiqué que la conséquence de cette hausse devrait être de l'ordre d'1,5 % sur les tarifs réglementés de vente de gaz, hausse de 5,6 % s'appliquant sur les 30 % que représente la distribution dans la facture (hors taxes) payée par le consommateur final.

Les tarifs de vente de gaz sont constitués d'une part acheminement et d'une part molécule des opérateurs, ces facteurs étant totalement indépendants. Toute hausse des tarifs d'utilisation des réseaux constitue en conséquence une charge supplémentaire pour tous les fournisseurs. La loi prévoit ainsi que les tarifs réglementés de vente de gaz de Gaz de France doivent prendre en compte l'ensemble de ses coûts, et donc répercuter cette hausse. Pour les offres à prix de marché, les fournisseurs devront répercuter cette hausse ou accepter une baisse de leur marge.

a ensuite indiqué que la CRE travaillait actuellement à l'élaboration du tarif de transport et de distribution d'électricité (TURPE). A cet égard, la création d'ERDF au 1er janvier 2008 a révélé, selon lui, l'état de dégradation de la qualité de la distribution de l'énergie électrique sur les réseaux concédés à ERDF, dont l'origine est bien antérieure à l'ouverture du marché, soulignant que les efforts d'investissements consentis entre 1980 et 1995, n'avaient pas été poursuivis entre 1995 et 2005. Un effort très important d'investissements est indispensable dans les années à venir afin de revenir à un niveau de qualité identique à celui du début des années 2000. De ce point de vue, il a regretté que la CRE ne dispose pas, aujourd'hui, de la compétence d'approbation des programmes annuels d'investissements des gestionnaires de réseaux de distribution, celle-ci permettant le contrôle de l'adéquation des investissements avec les exigences de sécurité et de qualité inhérentes à la distribution.

Dans le cadre du renouvellement d'ensemble des tarifs, il a indiqué que la CRE avait commencé à mettre en place des mécanismes incitant les gestionnaires de réseaux à offrir le service le plus performant au meilleur prix. Cette régulation incitative repose sur le principe selon lequel les gestionnaires de réseaux améliorent d'autant mieux leurs performances techniques et économiques qu'ils en retirent un bénéfice. Il a ajouté que la CRE travaillait également à l'élaboration d'une régulation incitative de la qualité, afin de répondre à certains dysfonctionnements.

a ensuite abordé la question du comptage intelligent, ayant fait observer que le monde était entré dans une ère où l'énergie serait durablement chère en raison de l'ampleur des investissements à effectuer. L'efficacité énergétique constitue le seul moyen de maîtriser l'évolution de la facture énergétique, le kilowattheure le plus cher étant le kilowattheure marginal, ce qui plaide pour le développement d'un système de comptage intelligent.

La CRE contrôle l'expérimentation menée par ERDF portant sur le remplacement, en 2010, de 300.000 compteurs par des compteurs évolués, préalablement à leur installation chez l'ensemble des consommateurs sur la période 2012-2017, soit 35 millions de compteurs. Il a estimé qu'au 31 décembre 2014, au moins 50 % des consommateurs raccordés aux réseaux publics de distribution d'ERDF devraient être équipés de ces dispositifs, puis fin 2016, plus de 95 %. Cette innovation doit permettre aux fournisseurs de développer des offres diversifiées, aux gestionnaires de réseaux d'améliorer la qualité de leurs prestations, et aux consommateurs de mieux connaître leur consommation pour la rationaliser. Le comptage s'inscrit pleinement dans le cadre de la maîtrise de la demande en énergie, à savoir la réduction de la consommation et, le déplacement des consommations en dehors des périodes de pointe, afin de réduire les moyens de production fortement émetteurs de gaz à effet de serre.

S'agissant de l'ouverture complète des marchés de l'électricité et du gaz, effective depuis un an, M. Philippe de Ladoucette a observé qu'elle ne s'était pas traduite par une ruée vers les nouveaux fournisseurs. La CRE a fait en sorte que toutes les conditions techniques et juridiques de cette ouverture soient réunies, soulignant qu'aujourd'hui tout consommateur qui souhaite changer de fournisseur peut exercer ce droit en toute connaissance de cause, de façon simple, gratuite, et avec la garantie de conserver le même niveau de qualité et de sécurité. Néanmoins, au vu de la situation actuelle du marché de détail, l'apprentissage de la concurrence en France est, et sera, très progressif, plusieurs études ayant montré que seuls un tiers des foyers français savent qu'ils peuvent désormais choisir leur fournisseur d'électricité, ce qui plaide pour davantage de pédagogie sur l'ouverture à la concurrence. En ce qui concerne plus particulièrement le développement de la concurrence sur les marchés de détails, on assiste à une différenciation nette entre l'électricité et le gaz, les fondamentaux du marché de détail de ce dernier étant bons et s'améliorant. Le niveau des tarifs réglementés de vente permet ainsi aux fournisseurs alternatifs d'être, pour l'instant, compétitifs.

Il a ensuite abordé la mission de surveillance des marchés de gros qui permet à la CRE de vérifier que les opérateurs disposant d'un pouvoir de marché n'en abusent pas, et que les transactions conclues n'ont pas pour objectif d'altérer le mécanisme de formation des prix. La CRE entend faire de cette compétence un élément de confiance dans le fonctionnement du marché et a conduit une investigation sur les pics de prix constatés en octobre et novembre 2007 sur « Powernext Day-ahead Auction » et en faisant plusieurs recommandations, notamment à EDF et à l'Union française de l'électricité.

a enfin rappelé que le principe d'indépendance de la CRE, résultait du statut d'autorité administrative indépendante conféré par la loi et réaffirmé par les directives européennes, mais que les moyens budgétaires accordés étaient insuffisants, notamment en termes d'emploi, pour lui permettre d'assumer les nouvelles missions confiées par le législateur en 2006 ainsi que celles qui résultent de l'ouverture des marchés.

La CRE étant, comparativement à ses homologues européens, la moins dotée en moyens financiers et humains, il a estimé, dans l'hypothèse où une solution budgétaire acceptable ne pourrait pas être trouvée, qu'on pourrait envisager un nouveau mode de financement. Une telle option confirmerait l'indépendance financière de la CRE, fondée sur des ressources propres, le principe d'une contribution forfaitaire versée par les entreprises du secteur régulé, selon un mode de financement en vigueur dans la quasi-totalité des régulateurs du secteur de l'énergie en Europe, et également retenu dans le « troisième paquet énergie » en discussion à Bruxelles.

Après avoir remercié M. Philippe de Ladoucette, M. Jean-Paul Emorine, président, a d'abord rappelé que les missions de la CRE s'inscrivaient dans le cadre élargi du marché européen, caractérisé par la multiplicité des enjeux et leur complexité. Il s'est dit favorable à une participation financière, au budget de la CRE, des entreprises concernées.