Intervention de Jean-Paul Alduy

Je vous sais gré, monsieur le président, de l'excellent climat que vous avez entretenu au sein de cette mission. Je remercie aussi l'équipe d'administrateurs qui a contribué à l'élaboration du rapport.

Dans la première partie du rapport, j'ai souhaité revenir sur la fusion de l'ANPE et des Assedic et sur la création de Pôle emploi, pour tenter d'en évaluer les premiers effets. Cette fusion a été conduite rapidement, dans un contexte difficile de hausse brutale du chômage. A l'évidence, pendant deux ans, Pôle emploi a été désorganisé et les demandeurs d'emploi comme les employeurs n'ont pas reçu les services de qualité qu'ils étaient en droit d'attendre. Des erreurs ont été commises : je pense par exemple au projet de métier unique, qui a beaucoup déstabilisé les conseillers de Pôle emploi, et à la mise en place tardive du système informatique commun Neptune.

S'il est encore trop tôt pour dresser un bilan financier définitif de la fusion, il ne fait guère de doute qu'elle a un coût élevé à court terme, de l'ordre de 500 millions d'euros, en raison notamment de la hausse de rémunération des agents qui ont opté pour l'application de la convention collective - 100 millions d'euros - et de l'achat de biens mobiliers et immobiliers de l'Unedic pour constituer les sites mixtes - 325 millions. A l'inverse, des économies ont été réalisées sur les dépenses de fonctionnement, grâce à des achats groupés, à la rationalisation du réseau, à la mutualisation de fonctions support, mais elles ne représentent encore que quelques dizaines de millions d'euros.

On ne peut négliger non plus le coût humain de la fusion : le rapport dresse un état des lieux précis de la montée des risques psychosociaux à Pôle emploi, conséquence à la fois de la perte de repères des agents, d'une surcharge de travail et de l'insatisfaction de nombreux conseilleurs qui ne parviennent pas à fournir des services de qualité.

Toutefois, nos auditions et déplacements ont confirmé le bien-fondé de la fusion dans son principe : on a ainsi simplifié les démarches des demandeurs d'emploi, éliminé des redondances, mutualisé les fonctions support, élargi l'offre de services, par exemple en matière d'orientation grâce au transfert des psychologues de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa). Aucun gouvernement, je pense, ne souhaitera revenir sur cette utile réforme structurelle.

Cependant, plusieurs mesures sont sans doute nécessaires pour parachever la fusion et lui donner sa pleine efficacité. En ce qui concerne la gouvernance de Pôle emploi, nous avons observé des tensions récurrentes entre l'Etat et les partenaires sociaux, qui se plaignent de ne pas être suffisamment associés à certaines décisions, notamment en matière budgétaire. Des échanges plus réguliers entre l'Etat et l'Unedic me paraissent indispensables et le comité de suivi de la convention tripartite pourrait être le lieu de ce dialogue stratégique. A terme, la règle qui impose à l'Unedic de verser 10 % de ses recettes à Pôle emploi pourrait être abandonnée au profit d'une vraie négociation entre l'Etat et l'assurance chômage.

La composition du conseil d'administration de Pôle emploi pourrait être élargie afin d'y associer des représentants de l'Unedic, principal financeur, des communes et des conseils généraux ; pour l'heure, un seul administrateur désigné par l'Association des régions de France (ARF) est censé représenter les trois niveaux de collectivités territoriales, ce qui me paraît peu conforme au rôle qu'elles jouent dans le fonctionnement du service public de l'emploi.

Je préconise ensuite le retour à un pilotage par la performance. Pôle emploi attache trop d'importance à des indicateurs de moyens ou au respect des procédures, pas assez au suivi des résultats obtenus en matière de retour à l'emploi. Il convient donc, dans le cadre de la renégociation de la convention tripartite, de modifier la liste des indicateurs retenus pour évaluer l'action de Pôle emploi, de définir des procédures de suivi afin d'en faire un élément clé de la discussion budgétaire et même d'instaurer un système de primes en fonction des résultats pour motiver les gestionnaires et leurs équipes. Dans le même esprit, il serait intéressant d'étudier la possibilité de distinguer, au sein du budget de Pôle emploi, un « socle » correspondant à ses missions de base et des budgets complémentaires finançant des dispositifs d'accompagnement renforcé des demandeurs d'emploi et évoluant en fonction des résultats obtenus.

Pour rendre Pôle emploi plus attentif aux problèmes des demandeurs d'emploi, je propose de renforcer l'indépendance du médiateur, qui pourrait être nommé par le conseil d'administration, disposer de son budget propre et avoir autorité sur les médiateurs régionaux. Je suggère aussi de revaloriser le rôle des comités de liaison, où les associations de chômeurs peuvent faire entendre leur voix.

Beaucoup de nos interlocuteurs ont estimé que la coexistence de deux univers juridiques au sein de Pôle emploi était un facteur de complexité et d'insécurité juridique. Il est certainement possible de clarifier les règles applicables : je propose que l'inspection générale des affaires sociales (Igas) soit chargée d'un « audit juridique » pour étudier les meilleures solutions à apporter. Je précise cependant qu'il n'est pas question de revenir sur la garantie accordée aux agents issus de l'ANPE de conserver leur statut de droit public.

S'agissant du personnel, il faut poursuivre l'effort de formation et mettre en oeuvre convenablement le plan de lutte contre les risques psychosociaux, lancé en 2010. Pour aller plus loin, je propose que Pôle emploi se dote d'un véritable comité national d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CNHSCT), qui serait l'émanation des comités régionaux et aurait une vision d'ensemble des questions de santé et de sécurité au travail. Enfin, il importe de mobiliser le personnel autour de projets communs afin de surmonter les anciens clivages et de faire émerger une nouvelle « culture d'entreprise» : la mise en place de l'entretien d'inscription et de diagnostic (EID) va dans le bon sens, car à cette occasion les agents de l'indemnisation et ceux du placement ont échangé sur leurs pratiques professionnelles, et tous ont bénéficié d'un accompagnement adapté.

La deuxième partie du rapport aborde la question des services rendus par Pôle emploi aux demandeurs d'emploi et aux entreprises. Il faut avoir l'honnêteté de reconnaître que Pôle emploi est loin d'avoir atteint ses objectifs de personnalisation du suivi des demandeurs d'emploi. Le professionnalisme des conseillers n'est pas en cause : nous avons pu constater leur motivation et leur sens du service public. Mais chacun doit s'occuper d'un nombre de demandeurs d'emplois bien supérieur aux soixante d'abord envisagés : cent cinq en moyenne, et même cent trente ou plus pour un tiers des conseillers. Face à la hausse du chômage, priorité a été donné au traitement des dossiers d'indemnisation : c'est compréhensible, car les demandeurs d'emploi veulent d'abord savoir combien ils toucheront à la fin du mois, mais cela a nui aux services de placement et notamment au suivi mensuel personnalisé, auquel a droit tout demandeur d'emploi à compter du quatrième mois. L'entretien mensuel est parfois remplacé par une réunion de groupe ou un entretien téléphonique, voire par un échange de courriels, ou alors il n'a lieu que tous les deux ou trois mois. Pôle emploi incite les demandeurs d'emploi à utiliser internet ou les services téléphoniques, mais ces outils modernes ne sont pas adaptés à tous les publics : certains souffrent de leur caractère impersonnel.

L'agence réfléchit à une nouvelle segmentation des demandeurs d'emploi, pour mieux différencier le suivi en fonction de la distance à l'emploi. Actuellement, il n'existe que deux parcours, si l'on met à part celui destiné aux créateurs d'entreprise : un parcours « Appui », qui concerne 70 % des demandeurs d'emploi, et un parcours « Accompagnement » pour les plus éloignés de l'emploi. On devine aisément que les chômeurs inscrits dans le parcours « Appui » n'ont pas tous les mêmes qualifications ni la même maîtrise des techniques de recherche d'emploi. Une segmentation plus fine permettrait de dispenser certains d'entre eux de l'obligation d'un entretien mensuel et de redéployer les moyens vers ceux qui en ont le plus besoin. Pour être efficace, la segmentation doit bien sûr s'appuyer sur l'expertise des conseillers, qui devraient disposer de plus de liberté pour individualiser le suivi, afin d'éviter d'enfermer les demandeurs d'emploi dans des parcours trop rigides.

Le rapport plaide pour des redéploiements d'effectifs des fonctions support vers les missions d'accompagnement. Des centaines de poste excédentaires au sein de la direction générale ou des directions régionales et territoriales peuvent être remis sur le terrain. Cependant, j'ai la conviction que l'on ne pourra pas apporter un accompagnement de qualité à tous les demandeurs d'emploi sans renforcer les moyens alloués à Pôle emploi : offrir un service personnalisé aux demandeurs d'emploi demande du temps et donc des effectifs. Je suis favorable à ce que des moyens supplémentaires soient accordés à Pôle emploi, pour développer l'accompagnement renforcé des publics qui rencontrent les plus grandes difficultés d'accès à l'emploi : jeunes, chefs de famille monoparentale, seniors, etc. Ces dispositifs devraient être soumis à une évaluation rigoureuse avec des indicateurs de résultats associés à une clause d'intéressement financier : c'est le pilotage par la performance que j'évoquais tout à l'heure.

Cet effort supplémentaire me paraît compatible avec une gestion responsable des finances publiques si l'on prend en compte les économies qu'un retour plus rapide à l'emploi permet de réaliser sur l'indemnisation. M. Xavier Bertrand nous a rappelé que si l'on diminuait d'une seule journée le délai moyen nécessaire pour satisfaire une offre d'emploi, il y aurait 10 000 personnes de moins inscrites au chômage. Et l'on sait que l'Unedic dépense chaque mois plus de deux milliards d'euros pour l'indemnisation des demandeurs d'emploi, ce qui donne une idée des économies que l'on pourrait réaliser si l'on parvenait à réduire la durée moyenne du chômage. Pôle emploi doit y être intéressé : pour l'instant, l'Unedic seule bénéficie de la réduction du nombre de chômeurs.

Tout montre qu'un accompagnement plus intensif produit des résultats. Vous vous souvenez que M. Claude Seibel et Mme Béatrice Sédillot ont comparé les résultats d'un accompagnement renforcé par rapport à un accompagnement classique : au bout de douze mois, le taux de retour à l'emploi dans ce dernier cas est de 37 %, il est de 46 % avec le dispositif « Cap vers l'entreprise » et de 43 % avec l'accompagnement renforcé réalisé par un opérateur privé de placement.

Au-delà de l'accompagnement stricto sensu, la formation est une clé du retour à l'emploi. Pôle emploi a bien des progrès à faire en la matière, et le rapport formule plusieurs propositions : sensibilisation des conseillers, généralisation des plates-formes de traitement administratif des dossiers, meilleure lisibilité de l'offre de formation, développement de l'aide individuelle à la formation et de la préparation opérationnelle à l'emploi - afin de surmonter les rigidités qui découlent de la procédure d'achat -, resserrement des liens avec les branches professionnelles et les centres de formation des apprentis pour que les formations en alternance aient la place qu'elles méritent.

Si les demandeurs d'emploi ont des droits, ils ont aussi des devoirs, ce qui m'amène à vous dire un mot des radiations. Au nombre de 500 000 chaque année, elles ne représentent qu'un peu moins de 10 % des sorties de la liste des demandeurs d'emploi. Rien n'indique que Pôle cherche ainsi à faire baisser artificiellement le nombre des demandeurs d'emploi. La procédure de radiation administrative souffre cependant d'un certain nombre de défauts qui doivent être corrigés. D'abord, 90 % des radiations sont prononcées parce qu'un chômeur n'a pas répondu à une convocation, ce qui entraîne automatiquement une sortie de la liste des demandeurs d'emploi pendant deux mois, avec une suspension de l'allocation chômage. Cette sanction paraît sévère : le refus d'emploi ou de formation, qui me semblent être des manquements plus graves aux devoirs des demandeurs d'emploi, sont sanctionnés seulement par une radiation de quinze jours. C'est pourquoi le rapport recommande de modifier l'échelle des sanctions.

Ensuite, près de 200 000 radiations par an concernent des personnes qui ont repris un emploi ou sont entrées en formation, parce que Pôle emploi est incapable de suivre l'évolution de la situation des demandeurs d'emploi. Je propose d'étudier la possibilité d'un croisement des fichiers de Pôle emploi avec ceux de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss), qui centralise les déclarations uniques d'embauche, afin que Pôle emploi soit informé sans délai des reprises d'emploi. Il faut disposer de données précises à ce sujet si l'on veut évaluer correctement les performances de Pôle emploi.

S'agissant du service fourni aux entreprises, nous avons constaté que la part de marché de Pôle emploi dans la collecte des offres d'emploi s'érodait depuis la fusion : elle s'établit aujourd'hui à 17 %. Mais elle atteint 40 % pour les offres d'emplois de plus d'un mois : Pôle emploi joue donc un rôle significatif dans la transparence du marché du travail. Il a défini une stratégie ambitieuse pour améliorer encore ses résultats en généralisant des forces de prospection spécialisées et en déployant un nouvel outil de segmentation de l'offre.

Pour progresser, Pôle emploi doit mieux informer les PME et TPE de sa gamme de services. Il peut aussi aider les entreprises à surmonter leurs difficultés de recrutement dans certains métiers, en utilisant par exemple la méthode de recrutement par simulation ou les formations d'adaptation au poste de travail. D'après les comparaisons internationales, Pôle emploi est mieux doté que ses homologues allemand et britannique pour la collecte d'emplois, et moins bien doté pour l'accompagnement des demandeurs d'emplois.

La dernière partie du rapport est consacrée aux relations entre Pôle emploi et ses partenaires et à la territorialisation de son action. Malgré la fusion, le service public de l'emploi reste éclaté et la coopération entre les différents acteurs a parfois ses limites. Pôle emploi entretient des relations privilégies avec deux cotraitants, auxquels il délègue le suivi de certains demandeurs d'emploi : des jeunes éloignés de l'emploi sont adressés aux missions locales, des demandeurs d'emploi handicapés au réseau Cap emploi. La coopération avec les missions locales est sans doute la plus aboutie ; depuis 2006, elle prend la forme non plus de la cotraitance mais d'un partenariat renforcé. L'accord-cadre définit des règles saines, mais son application sur le terrain est inégale. En particulier, les missions locales et les agences de Pôle emploi ne coopèrent pas toujours suffisamment pour le partage des offres d'emploi.

Un problème récurrent est celui de la régulation des flux : en 2010, 180 000 jeunes ont été orientés vers les missions locales, soit 30 000 de plus que prévu ; l'accord-cadre a créé un mécanisme d'alerte en cas d'écart trop important. La subvention de 230 euros versée par Pôle emploi aux missions locales pour chaque jeune qui y est envoyé paraît modeste au regard de la mission d'accompagnement renforcée qui leur est confiée.

La dernière génération de conventions pluriannuelles d'objectifs prévoit que les missions locales seront désormais évaluées sur la base de leurs résultats en matière de placement. Cette orientation ne me choque pas : j'ai défendu pour Pôle emploi un pilotage par la performance. Je suis plus dubitatif sur le rôle dévolu aux missions locales dans le recueil des offres d'emploi : je crains qu'à cet égard elles ne fassent que répéter le travail de Pôle emploi. Dans les Pyrénées-Orientales, les entreprises ne comprennent pas pourquoi elles sont sollicitées de toutes parts.

Sur les relations entre Pôle emploi et le réseau Cap emploi, il y a beaucoup à redire. Cap emploi n'est pas suffisamment associé à l'élaboration de la convention de partenariat avec Pôle emploi et la question centrale de la définition du public qui doit être orienté vers ce réseau n'est pas clairement réglée. Il me semble légitime que les demandeurs d'emploi qui rencontrent d'importantes difficultés d'accès à l'emploi en raison de leur handicap soient orientés vers les Cap emploi. Pôle emploi utilise très peu les aides existantes en faveur de l'emploi des personnes handicapées et ses résultats en matière de placement des demandeurs d'emploi handicapés ont reculé. La prochaine convention tripartite doit faire figurer l'emploi des personnes handicapées parmi les priorités assignées à Pôle emploi et il faut mieux informer les conseillers des aides existantes.

Sur l'Association pour l'emploi des cadres (Apec), dont le positionnement est encore incertain, le rapport est prudent. Entre une cotraitance désormais interdite sous l'effet du droit de la concurrence et une sous-traitance qu'elle considère comme une impasse financière, l'Apec souhaite privilégier un accompagnement des cadres demandeurs d'emploi qui s'intègre dans une politique plus globale de sécurisation des parcours professionnels. Reste à voir quelle interprétation fera la Commission européenne du mandat de service public défini par l'Apec.

Le rapport examine ensuite la question des rapports entre Pôle emploi et les opérateurs privés de placement (OPP), qui sont juridiquement ses sous-traitants, mais qui aspirent à être traités comme des partenaires. Sur la période 2009-2010, environ un million de demandeurs d'emploi ont été suivis par les OPP, pour des prestations d'une durée comprise entre trois et douze mois. Pourtant, la doctrine d'emploi des OPP n'est pas clairement définie et Pôle emploi donne l'impression de les utiliser surtout pour ajuster sa capacité d'accueil aux pics d'activité. Il serait utile de mieux définir les publics cibles ou les compétences spécialisées auxquelles on souhaite faire appel par la sous-traitance, en s'inspirant par exemple du modèle britannique où les OPP sont chargés d'accompagner les demandeurs d'emploi au chômage depuis plus d'un an.

Quelle plus-value les OPP apportent-ils ? Leurs promoteurs pensaient d'abord qu'ils seraient plus efficaces que l'opérateur public dans le placement des chômeurs, mais cette thèse n'a pas été confirmée par les faits. Il est aujourd'hui nécessaire de définir ce qu'on attend précisément des OPP et de réfléchir aux moyens de mieux piloter leur action, en trouvant un meilleur équilibre entre la volonté légitime de Pôle emploi de contrôler la qualité de la prestation fournie et la nécessité de laisser une certaine latitude aux opérateurs pour tirer parti de leur capacité d'innovation. Cette dernière remarque vaut aussi pour les opérateurs de formation.

Pour finir, j'évoquerai la question de l'ancrage territorial de Pôle emploi. L'agence a pâti jusqu'à présent d'une excessive centralisation, probablement inévitable pour mener à bien la fusion. Il faut maintenant déconcentrer Pôle emploi afin de laisser plus de marge de manoeuvre aux responsables locaux pour nouer des partenariats et lancer des expérimentations : c'est la condition de l'innovation. La territorialisation est évidemment plus complexe lorsqu'il faut se coordonner avec de multiples acteurs. Je propose d'inciter au regroupement des maisons de l'emploi, des missions locales et des plans locaux pour l'insertion et l'emploi (Plie) : Pôle emploi aurait affaire à un seul opérateur local, où le bloc communal, les départements et les régions seraient représentés, et avec lequel il pourrait travailler en bonne intelligence.

La gouvernance du service public de l'emploi local doit associer l'Etat - les sous-préfets ont reçu l'instruction de réunir les acteurs du service public de l'emploi une fois par mois - Pôle emploi, qui est l'opérateur principal, et les collectivités territoriales, dont les élus ont une connaissance du terrain et une légitimité irremplaçables. Pôle emploi doit resserrer ses liens avec les communes et leurs groupements, qui ont des responsabilités en matière économique, ainsi qu'avec les départements et les régions. Le partenariat entre Pôle emploi et les conseils généraux pour le suivi des titulaires du RSA est moins bon qu'il ne l'était à l'époque du RMI : une quarantaine de départements seulement, contre soixante autrefois, financent des postes à Pôle emploi pour assurer un accompagnement renforcé des titulaires du RSA. Au-delà de la question des moyens, j'insiste sur la nécessité d'offrir un accompagnement global aux titulaires du RSA : il faut abattre la cloison entre le suivi social assuré par le département et le suivi professionnel proposé par Pôle emploi. Avec les régions, une concertation plus étroite est nécessaire pour garantir la complémentarité de leurs achats de formation. Il serait logique que Pôle emploi soit signataire des contrats de plan régionaux de développement de la formation professionnelle (CPRDFP). Des initiatives intéressantes ont été prises : à Dunkerque, une plateforme commune associe Pôle emploi et le conseil régional ; en Rhône-Alpes et en Bourgogne, un groupement d'achats a été mis en place. Il est urgent d'évaluer ces pratiques locales et, le cas échéant, de les généraliser.

Le rapport insiste enfin sur la nécessité de renforcer l'implication de Pôle emploi dans les Plie et de consolider le partenariat avec les acteurs de l'insertion par l'activité économique, afin d'offrir des parcours cohérents aux personnes les plus éloignées de l'emploi.

L'essentiel aujourd'hui est de tracer les voies par où Pôle emploi peut progresser. Tout ne dépend pas de l'agence : les difficultés rencontrées dans le domaine de la formation professionnelle, par exemple, sont liées à une organisation trop complexe sur laquelle elle n'a pas de prise. Le contexte économique et social n'a pas été favorable depuis deux ans. Mais les défis à relever restent immenses. Il faut d'abord passer d'une culture du chiffre à une culture de la performance. Ensuite, il faut substituer à un management rigide et centralisé une organisation faisant droit à l'initiative des responsables locaux et des conseillers. Il y a cependant des raisons d'être optimiste : la direction de Pôle emploi admet plus volontiers que naguère des lacunes dans le fonctionnement de l'institution, le personnel est motivé et désireux d'offrir de meilleurs services et Pôle emploi a une capacité d'innovation que nous avons pu observer. Il nous reste à lui donner l'impulsion politique nécessaire.