Intervention de Jean François-Poncet

a ensuite présenté son rapport d'information sur le traité de Lisbonne, qui s'efforce de répondre à trois interrogations. Pourquoi une réforme des institutions européennes était-elle nécessaire ? Quelles sont les principales innovations du traité de Lisbonne ? Quelles sont les éventuelles incertitudes soulevées par sa mise en oeuvre ?

a expliqué que la principale raison de réformer les institutions tenait à l'élargissement de l'Union, de 2004 et de 2007, à douze nouveaux Etats membres.

Cet élargissement a, en effet, entraîné un choc du nombre, puisque des institutions conçues pour six pays ne peuvent pas fonctionner efficacement pour vingt-sept ou trente Etats, a indiqué M. Jean François-Poncet, rapporteur.

Ainsi, la règle de l'unanimité, qui était déjà difficile à appliquer à quinze, devient synonyme de paralysie à vingt-sept.

Le second choc est celui de l'hétérogénéité. Il ne s'agit pas tant ici des disparités économiques ou sociales, qui sont importantes, mais surtout de l'équilibre entre les « grands » pays et les « petits ». En effet, au moment de l'élaboration du traité de Rome, il existait un équilibre au sein de la Communauté économique européenne entre les trois « grands » pays (Allemagne, France Italie) et les trois « petits » (Belgique, Pays-Bas, Luxembourg).

Cet équilibre se reflétait dans le système de pondération des voix mis en place pour le vote à la majorité qualifiée au Conseil, qui donnait quatre voix aux « grands » pays, deux voix à la Belgique et aux Pays-Bas et une voix au Luxembourg.

Au fil des élargissements successifs, cet équilibre est devenu de plus en plus fragile. En effet, le premier élargissement de 1973 a concerné un « grand » (Royaume-Uni) et deux « petits » (Irlande, Danemark), celui des années 1980 un « grand » (Espagne) et deux « petits » (Portugal, Grèce), et celui des années 1990 trois « petits » (Autriche, Suède, Finlande). Or, la dernière vague d'élargissement de 2004 et 2007 a constitué un véritable bouleversement, puisqu'elle a porté sur un seul « grand » (la Pologne) et onze « petits », dont Chypre et Malte.

Ainsi, dans l'Europe à vingt-sept, les « grands » pays sont au nombre de six, alors que les « petits » sont vingt-et-un. Il en résulte un fort déséquilibre tant en ce qui concerne le vote à la majorité qualifiée, qui ne reflète plus les réalités démographiques et qui avantage les « petits pays » au détriment des pays les plus peuplés, que la composition de la Commission européenne. Ce système remet en cause un des fondements de la vie démocratique représentative a estimé M. Jean François-Poncet, rapporteur.

Reprenant le paradoxe cité par le président de la délégation pour l'Union européenne, M. Hubert Haenel, lors du débat en séance publique préalable au Conseil européen, le 12 décembre 2007, il s'est appuyé sur l'exemple de la Yougoslavie. Si elle était demeurée unie, elle aurait eu un seul commissaire et 37 ou 38 sièges au Parlement européen, alors que les sept Etats issus de l'ex-Yougoslavie pèseront sept fois plus au Conseil européen, à la Commission, au Parlement européen et à la Cour de justice : « La division fait la force ».

Un autre aspect qu'il convient de prendre en compte, a souligné M. Jean François-Poncet, rapporteur, tient au traité de Maastricht, qui a eu une grande importance. Ce traité a été le premier traité européen signé par l'Allemagne réunifiée, qui a accepté de sacrifier le deutschemark pour créer une monnaie unique. En contrepartie, l'Allemagne était très attachée à passer d'une Europe économique à une Europe politique.

Ce passage n'a toutefois été possible que grâce à une entorse à la méthode communautaire. En effet, le traité de Maastricht a introduit une construction fondée sur trois « piliers » avec un « premier pilier » à dominante économique et monétaire, fondé sur la méthode communautaire, et deux piliers à caractère intergouvernemental, le « deuxième pilier » consacré à la politique étrangère et de sécurité commune et le « troisième pilier » relatif à la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Le maintien de la règle de l'unanimité pour les matières des deuxième et troisième piliers a constitué un frein important a souligné M. Jean François-Poncet, rapporteur.

L'idée d'un indispensable approfondissement pour accompagner l'élargissement, s'est donc imposée. En l'espace de quelques années, deux traités, celui d'Amsterdam et celui de Nice, ont été élaborés. Mais ces traités, s'ils ont comporté quelques progrès, n'ont pas véritablement réformé les institutions pour faire face au défi du nombre et de l'hétérogénéité a estimé M. Jean François-Poncet, rapporteur.

A la suite de ces deux échecs, les chefs d'Etat et de gouvernement ont décidé, à Laeken, en décembre 2001, de convoquer une convention préalablement à une nouvelle conférence intergouvernementale.

Composée de 105 membres, représentant les gouvernements et les parlements nationaux des Etats membres et des pays candidats, ainsi que les représentants de la Commission européenne et du Parlement européen, et présidée par M. Valéry Giscard d'Estaing, la Convention a réussi le tour de force d'arriver à un consensus sur un projet prévoyant des réformes institutionnelles considérables.

A cet égard, M. Jean François-Poncet, rapporteur, a rendu hommage à l'action du Président Valéry Giscard d'Estaing, et au rôle joué par les deux représentants du Sénat, M. Hubert Haenel, membre titulaire, et M. Robert Badinter, membre suppléant.

On peut toutefois regretter, a estimé M. Jean François-Poncet, qu'il ait été décidé d'ajouter à la première partie du traité constitutionnel, qui portait sur les institutions, et à la deuxième partie, qui reprenait le texte de la Charte des droits fondamentaux élaborée par une précédente convention, une troisième partie codifiant les stipulations existantes relatives aux politiques, dont l'inclusion est très largement responsable des rejets français et néerlandais.

En effet, si l'inclusion de la troisième partie répondait à une certaine logique, car elle permettait d'avoir un texte unique, elle présentait toutefois l'inconvénient de donner le sentiment aux citoyens de vouloir « constitutionnaliser » l'orientation libérale, pourtant consubstantielle à la construction européenne.

La crise institutionnelle qui aura duré plus de deux ans a trouvé son issue lors du Conseil européen de juin 2007. Le compromis a consisté à abandonner la voie constitutionnelle pour élaborer un nouveau traité qui tiendrait compte à la fois du souhait des 18 Etats l'ayant ratifié de conserver les principales avancées du traité constitutionnel et les préoccupations de ceux qui l'avaient rejeté ou qui avaient décidé de surseoir à sa ratification.

Le traité de Lisbonne reprend la quasi-totalité des réformes institutionnelles qui étaient prévues par le traité constitutionnel. En revanche, il ne reprend pas le texte de la Charte des droits fondamentaux, à laquelle il fait uniquement référence, lui donnant valeur obligatoire de même nature que le traité, et il ne contient pas la troisième partie. Enfin, par rapport au traité constitutionnel, le traité de Lisbonne accorde des dérogations supplémentaires à certains pays, comme la Pologne et surtout le Royaume-Uni.

La confirmation de la non-participation du Royaume-Uni à la monnaie unique et à Schengen, l'extension de son régime dérogatoire à l'ensemble de l'espace de liberté, de sécurité et de justice ou l'absence de valeur juridique contraignante de la Charte des droits fondamentaux sont autant d'éléments qui témoignent du statut particulier du Royaume-Uni, qui se place ainsi de plus en plus à l'écart de la construction européenne et dont le statut tend à s'éloigner de celui d'un membre de plein droit pour se rapprocher de celui d'un partenaire privilégié a estimé M. Jean François-Poncet, rapporteur.

a ensuite présenté le contenu du traité de Lisbonne. Tout d'abord, le traité de Lisbonne ne vise pas à se substituer aux traités existants, mais se borne à apporter des amendements au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la communauté européenne, rebaptisé traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

De ce fait, le contenu du texte est difficile à appréhender et on peut saluer à cet égard le travail effectué par la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale qui en a réalisé une version consolidée des traités. Dans ce contexte, M. Jean François-Poncet, rapporteur, s'est étonné que certains puissent réclamer un référendum sur un texte de cette nature.

La deuxième innovation tient à la suppression de la construction en « piliers ». Cela ne signifie pas cependant que les matières relevant des deuxième et troisième piliers seront soumises à la méthode communautaire. Le traité de Lisbonne maintient en effet des spécificités dans le domaine de la coopération policière et judiciaire pénale et surtout pour la politique étrangère et de sécurité commune. Ainsi, la Commission européenne ne dispose pas d'un monopole d'initiative dans ces domaines, a-t-il rappelé.

Le troisième changement par rapport au traité constitutionnel tient à la suppression des attributs constitutionnels, comme la référence à la notion de « constitution », les symboles (l'hymne, le drapeau, la devise), les termes de « lois européennes » ou encore le titre de « ministre des affaires étrangères de l'Union », qui est remplacé par celui de « Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ». La suppression de ces symboles, qui ne change rien sur le fond, avait été demandée par certains pays, comme le Royaume-Uni, la République tchèque ou la Pologne, qui y voyaient un signe de fédéralisme.

La quatrième nouveauté tient à la répartition des compétences entre l'Union européenne et les Etats membres, réclamée notamment par l'Allemagne pour éviter le « glissement » progressif des compétences vers le niveau européen. S'inspirant des systèmes fédéraux, le traité établit une classification en trois catégories de compétences : les compétences exclusives, les compétences partagées et les compétences où l'Union ne peut mener que des actions d'appui.

Bien entendu, l'Union européenne n'exerce que des compétences d'attribution, les Etats ayant la compétence de la compétence a rappelé M. Jean François-Poncet, rapporteur.

Au niveau institutionnel, le traité de Lisbonne apporte de profondes modifications. Il prévoit un Président stable du Conseil européen élu pour un mandat de deux ans et demi renouvelable une fois. Il introduit le système de la double majorité au Conseil, selon lequel une décision doit recueillir l'accord d'au moins 55 % des Etats représentant 65 % de la population, dont l'application est toutefois repoussée jusqu'à 2014, voire 2017 à la demande de la Pologne.

S'il maintient la règle d'un commissaire par Etat jusqu'en 2014, il prévoit qu'à partir de cette date le nombre de commissaires sera égal au deux tiers du nombre d'Etats (soit 18 dans une Europe à 27) selon un système de rotation égalitaire. Chaque Etat sera donc représenté dans deux commissions sur trois.

Un Haut représentant pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité remplace à la fois le Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune et le commissaire européen chargé des relations extérieures. Il préside le Conseil « affaires étrangères » tout en étant vice-président de droit de la commission où il coordonne les différents aspects de l'action extérieure. Ce Haut représentant disposera d'un service européen pour l'action extérieure qui sera composé de fonctionnaires du Conseil de la Commission européenne et de diplomates nationaux détachés par les Etats membres.

Les pouvoirs du Parlement européen seront très largement renforcés tant en matière législative, avec la généralisation de la procédure de codécision, où il est placé sur un pied d'égalité avec le Conseil, qu'en matière budgétaire avec la suppression de la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires a indiqué M. Jean François-Poncet, rapporteur.

Les Parlements nationaux se voient également reconnaître de nouvelles prérogatives, en particulier en matière de contrôle du principe de subsidiarité.

Enfin, si le traité de Lisbonne prévoit une présidence stable du Conseil européen, il ne met pas un terme à la présidence tournante qui continuera à s'appliquer pour les formations spécialisées du Conseil des ministres. L'Union européenne disposera donc à l'avenir de plusieurs figures avec notamment le Président du Conseil européen, le Président de la Commission européenne, le chef d'Etat ou de gouvernement de la présidence tournante, ou le Haut représentant a rappelé M. Jean François-Poncet, rapporteur.

Enfin, M. Jean François-Poncet, rapporteur, a posé les principales interrogations concernant la mise en oeuvre du traité de Lisbonne.

La première interrogation concerne le rôle du président du Conseil européen. Les prérogatives du Président du Conseil européen sont assez encadrées par le traité de Lisbonne a estimé M. Jean François-Poncet, rapporteur. Il reprend en effet les attributions de la présidence en exercice du Conseil européen. Le traité ne prévoit pas la création d'un service spécifique qui sera mis à la disposition du Président du Conseil européen, en se bornant à indiquer que celui-ci est « assisté » par le secrétariat général du Conseil. Il risque donc fort d'être un « général sans armée ».

De manière schématique, deux modèles sont possibles : un président « chairman », dont le rôle se bornerait à celui de « facilitateur » de compromis ou un Président fort, qui incarnerait l'Union aux yeux des citoyens et fixerait les grandes orientations, a estimé M. Jean François-Poncet, rapporteur.

La personnalité du premier titulaire de cette charge sera sans doute décisive pour en préciser les contours, a-t-il estimé.

Après avoir rappelé l'augmentation des pouvoirs et de la légitimité du président élu de la Commission, M. Jean François-Poncet a indiqué que la principale incertitude porte sur le plafonnement de la Commission européenne. Le plafonnement de la Commission, qui a été une constante de la diplomatie française, permet de préserver son caractère collégial et son efficacité. Toutefois, le système retenu par le traité de Lisbonne à partir de 2014 risque de ne pas être tenable, a estimé le rapporteur, car il est problématique à la fois pour les « petits » pays et pour les « grands ». Il est contesté par les « petits » pays qui voudraient être représentés au sein du collège et il l'est également par les « grands » car le système de la rotation égalitaire aboutit à les placer sur le même plan que les « petits », alors qu'ils représentent 74 % de la population. Comment sera reçue en Allemagne, par exemple, une décision importante en matière de concurrence touchant à l'industrie allemande qui serait prise par une Commission ne comportant aucun commissaire allemand s'est demandé M. Jean François-Poncet, rapporteur. De même, comment serait perçue en France une décision de la Commission de lancer une procédure de recours en manquement à l'encontre de notre pays si aucun Français n'est membre du collège ?

A cet égard, il a fait observer que le traité de Lisbonne permet au Conseil européen à l'unanimité de modifier le nombre de commissaires européens sans passer par une révision des traités. En rester au système d'un commissaire par Etat membre après 2014 constituerait toutefois un recul, a estimé le rapporteur.

On pourrait aussi imaginer de s'inspirer du système existant au Conseil de sécurité des Nations unies ou de celui des avocats généraux auprès de la Cour de justice, avec six commissaires permanents désignés par les six « grands » pays et douze commissaires désignés par rotation par les « petits », mais il est peu probable que les « petits » pays acceptent un tel système. Dès lors, pourquoi ne pas envisager, s'est interrogé M. Jean François-Poncet, rapporteur, de confier à terme au Président de la Commission européenne le soin de fixer lui-même le nombre de commissaires et la composition du collège, en tenant compte de l'éventail démographique et géographique de l'Union européenne, sous le contrôle du Parlement européen chargé de l'investir ?

Enfin, la dernière interrogation concerne le positionnement du Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité.

Le Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité remplace le Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune et le Commissaire européen chargé des relations extérieures.

La fusion de ces deux postes vise à renforcer la cohérence de l'action extérieure en permettant au Haut représentant de mobiliser les moyens considérables dont dispose la Commission européenne, première puissance commerciale et premier fournisseur d'aide publique au développement au service de la politique étrangère et de sécurité commune.

En plus de conduire la politique étrangère de l'Union, le Haut représentant présidera le Conseil « Affaires étrangères », une fonction qui revenait jusqu'ici au ministre des Affaires étrangères du pays exerçant la présidence tournante. Il sera, de plus, vice-président de droit de la Commission européenne, où il prend le contrôle des « responsabilités qui incombent à cette dernière dans le domaine des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l'action extérieure de l'Union », a rappelé M. Jean François-Poncet, rapporteur. Ce rôle de coordination sera particulièrement délicat à mettre en place puisqu'il n'existe pas de hiérarchie entre les commissaires et que le poste de vice-président est purement honorifique.

L'étendue de ses prérogatives reste toutefois incertaine en particulier pour des domaines comme la politique commerciale, l'élargissement ou encore l'aide au développement, qui relèvent du portefeuille d'autres commissaires.

Compte tenu du maintien de la règle d'un commissaire par Etat membre jusqu'en 2014, il est probable que le Haut représentant ne reprendra pas l'ensemble de ces attributions, afin de conserver des portefeuilles pour les autres commissaires, a estimé M. Jean François-Poncet, rapporteur.

Ce sera sans doute le cas de la politique commerciale, mais c'est plus incertain en ce qui concerne l'élargissement, la politique de voisinage ou l'aide au développement.

Paradoxalement, le fait de lui accorder des prérogatives dans ces domaines pourrait faire pencher la balance du côté de la Commission européenne, au détriment du Conseil, étant donné qu'il s'agit de matières « communautaires ».

En définitive, la « double casquette » du Haut représentant rend son statut complexe puisqu'il sera responsable à la fois devant le Conseil européen et le Président de la Commission européenne.

A cela s'ajoute le fait que, en tant que membre du collège de la Commission, le Haut représentant sera soumis à un vote d'approbation du Parlement européen et responsable devant lui (dans le cadre du collège).

Cela devrait renforcer l'influence du Parlement européen, qui aura également à sa disposition l'arme du budget a estimé M. Jean François-Poncet, rapporteur.

Le Haut représentant et le service européen pour l'action extérieure représentent des avancées pour la politique étrangère. Pour autant, cette politique reste du domaine intergouvernemental et se caractérise par le maintien de l'unanimité. Chaque Etat conservera sa propre diplomatie, mais le traité de Lisbonne permettra de renforcer la cohérence de l'action extérieure de l'Union.

En conclusion, M. Jean François-Poncet, rapporteur, a considéré que le traité de Lisbonne représentait un grand pas en avant. Ce traité contient un certain nombre d'incertitudes qui sont autant de potentialités qu'il appartiendra aux institutions et aux Etats membres de faire vivre. A cet égard, la France, qui exercera la présidence de l'Union européenne au deuxième semestre de l'année 2008, aura un rôle important à jouer pour préparer la mise en place des innovations du traité de Lisbonne.

A l'issue de cette présentation, un débat s'est engagé au sein de la commission.