Intervention de Pierre Hérisson

Après avoir salué le travail mené par M. Gérard Larcher sur La Poste, M. Pierre Hérisson, rapporteur, a rappelé que la directive postale du 15 décembre 1997 avait lancé la première phase d'harmonisation des services postaux dans l'Union européenne et que les modifications apportées à cette directive en 2002 avaient prévu de réduire en 2003, et à nouveau en 2006, le secteur susceptible d'être réservé aux postes historiques et d'ouvrir ainsi progressivement à la concurrence le marché intérieur des services postaux. Il a ensuite souligné que la directive de 1997, adoptée sous un Gouvernement qui n'appartenait pas à l'actuelle majorité, fixait également la date de 2009 comme butoir pour achever le marché intérieur des services postaux ou pour mettre en oeuvre toute autre étape permettant de réaliser cet objectif final et que, dans cette perspective, la Commission européenne avait présenté, le 18 octobre dernier, une proposition de directive modifiant la directive de 1997 et prévoyant d'ouvrir complètement à la concurrence les marchés postaux à compter du 1er janvier 2009 : dans moins de deux ans, serait ainsi supprimé le monopole que garde encore La Poste sur les plis de moins de 50 grammes.

Il a jugé que l'enjeu de cette proposition était considérable, tant les services postaux participaient de la cohésion sociale sur l'ensemble du territoire et de la compétitivité de notre économie. Il a précisé qu'elle avait déjà fait l'objet d'un premier examen par la Délégation pour l'Union européenne, qui avait conclu que ce texte ne portait pas atteinte aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Indiquant que la proposition de directive était inscrite pour accord politique à l'ordre du jour du Conseil « Transports, télécoms et énergie » du 6 juin 2007, il a expliqué avoir voulu, en amont de cette échéance, déposer une proposition de résolution exprimant son souci d'éviter que le service universel postal ne soit sacrifié sur l'autel du marché intérieur, proposition soumise aujourd'hui à l'examen de la commission.

Il s'est alors interrogé sur les raisons pour lesquelles la Commission proposait d'ouvrir entièrement le marché postal et sur les garanties qui accompagnaient cette proposition.

Notant que la Commission européenne avait bien mené l'étude prospective destinée à évaluer, pour chaque Etat membre, l'impact sur le service universel de l'achèvement du marché intérieur des services postaux en 2009, comme l'exigeait la directive de 1997 avant toute suppression du secteur réservé, il a précisé qu'elle s'était appuyée sur un rapport confié au cabinet PriceWaterhouseCoopers (PWC) concluant qu'il était possible d'ouvrir complètement les marchés postaux à la concurrence sans mettre en danger le service universel, mais sous certaines conditions.

Abordant les raisons qui amenaient la Commission à vouloir supprimer le secteur réservé, il est d'abord convenu que le secteur réservé présentait un avantage essentiel : en assurant à La Poste une rente de monopole, il lui permet de financer une offre identique pour tous les Français, au même prix, même si le coût du service fourni n'a évidemment rien à voir en zone urbaine et en zone rurale, ce qui est un élément fondateur de l'unité nationale. Mais, a-t-il relevé, ce système de monopole a des effets plus larges que de garantir une solidarité territoriale essentielle à la cohésion nationale.

Il a expliqué que la Commission estimait ainsi que le maintien des services réservés, en entravant le marché intérieur des services postaux et en interdisant la concurrence sur un segment de marché, induisait des distorsions et des inefficiences et que le secteur réservé n'incitait pas non plus à adapter les services aux besoins spécifiques individuels des clients. En résumé, a-t-il fait observer, l'on pourrait dire que le service réservé garantit une qualité de service uniforme mais ne garantit pas nécessairement la qualité du service.

Or l'envoi postal est un instrument indispensable à la communication et au commerce : de nombreuses activités économiques, telles la vente à distance, les assurances, les banques ou la publicité, sont tributaires de la qualité des prestations postales. A cet égard, les services postaux sont un élément-clef de la compétitivité d'une économie, d'autant plus que 95 % des flux de courrier européens sont émis par ou à destination d'une entreprise.

Exposant le point de vue de la Commission, M. Pierre Hérisson, rapporteur, a déclaré que, selon cette dernière, l'ouverture complète des marchés permettrait, grâce à une concurrence accrue, d'améliorer le service en termes de qualité, de prix et de choix pour les consommateurs et de libérer le potentiel de croissance et de création d'emploi du secteur employant déjà environ 5 millions de personnes. Il a fait valoir que ce potentiel avait été identifié de longue date par l'Union européenne, puisque les services postaux faisaient partie de la stratégie de Lisbonne.

Il a reconnu que l'optimisme de la Commission s'appuyait sur des faits que le président de La Poste avait lui-même reconnus devant plusieurs sénateurs lors de son audition : le bilan de l'ouverture des marchés postaux depuis 1997 n'est pas négatif. Il a expliqué qu'effectivement, les opérateurs postaux avaient fait mentir ceux qui prédisaient le déclin inéluctable du secteur : les fournisseurs de services postaux ont au contraire tiré parti des innovations technologiques pour améliorer leur productivité et proposer de nouveaux produits, si bien que la substitution du courrier électronique ne s'opère pas au rythme prévu. Il a ainsi relevé que la qualité de service s'était sensiblement améliorée : ainsi, 85 % du courrier intracommunautaire est distribué dans les trois jours et 97 % dans les cinq jours.

Reprenant l'analyse de la Commission, il a expliqué que la seule perspective de l'ouverture du marché avait donc créé un élan, susceptible de produire plus d'améliorations encore, notamment en matière de fonctionnement opérationnel et d'orientation vers le client, et que cet élan était nourri par les expériences des pays ayant déjà ouvert entièrement leur marché postal, comme la Suède, la Finlande, le Royaume-Uni, bientôt l'Allemagne et les Pays-Bas : 60 % du secteur postal européen seront effectivement ouverts à la concurrence d'ici à la fin de l'année 2007.

Il a conclu sa présentation de la démarche de la Commission en indiquant qu'elle s'appuyait aussi sur une comparaison entre les gains résultant de la réforme et les coûts de l'inadaptation ou de l'inaction, qui pouvaient être élevés dans un secteur, comme le secteur postal, dont les perspectives de croissance n'étaient pas assurées.

a ensuite observé que, parallèlement à cette proposition d'abandonner tout monopole, la Commission proposait des garanties pour la fourniture du service universel :

- d'abord, elle propose de maintenir le service universel au niveau d'exigence fixé par la directive de 1997, tant en termes de gamme de services garantis que de conditions de fourniture de ces services (qualité, prix et accessibilité), alors que certains opérateurs postaux ont plaidé pour l'affaiblissement du service universel. A ce sujet, M. Pierre Hérisson, rapporteur, a d'ailleurs insisté sur la nécessité d'obtenir aussi de la Commission qu'elle assure aux Etats membres de pouvoir également confier des missions de service public aux opérateurs déjà chargés du service universel ;

- ensuite, la Commission prévoit le financement du service universel par divers moyens, chaque Etat étant libre de choisir son mode de financement tant qu'il respecte la transparence, la non-discrimination et la proportionnalité. En outre, la Commission offre à chaque Etat membre la possibilité de garder un tarif unique, sauf pour les envois en nombre. M. Pierre Hérisson, rapporteur, a fait observer que le prix unique du timbre pour les consommateurs français n'était donc absolument pas menacé, ce qui garantissait l'égal accès de tous au service postal.

Il a résumé la proposition de la Commission en déclarant qu'elle portait sur l'ouverture totale du marché en 2009, tout en garantissant le service universel. Il s'est alors interrogé sur la position que pouvait adopter la commission des affaires économiques sur cette proposition de directive.

Il a d'abord indiqué qu'il lui semblait important de préciser que l'échéance de 2009 avait été préparée par la France, mais que ses conséquences étaient mal connues : dix concurrents ont déjà été autorisés par l'ARCEP sur le marché des envois de correspondance, encore sous monopole pour les deux tiers. Si la part de marché détenue par les concurrents reste infime, là où elle a pu se développer, la concurrence apporte effectivement une valeur de marché en proposant des services complémentaires à ceux de La Poste.

Par ailleurs, La Poste a elle aussi entrepris sa réforme, quoique bien tardivement, a-t-il regretté : modernisation de la chaîne de traitement du courrier, amélioration de la qualité de service, redressement de la rentabilité... Il s'est félicité qu'elle bénéficie désormais des mêmes exonérations de charges sociales sur les bas salaires que ses concurrents, qu'elle ait diversifié ses sources de revenus en créant la Banque postale et qu'elle ait aussi réglé le problème de ses retraites. Il a conclu qu'elle fourbissait ses armes, mais qu'elle restait vulnérable, dans la mesure où les services réservés représentaient 38 % du chiffre d'affaires de La Poste maison mère en 2006 et où ses 80 premiers grands comptes réalisaient 39 % de son chiffre d'affaires sur le courrier.

Mais il a jugé que l'impact de l'ouverture complète des marchés restait imprécis et que l'étude menée par la Commission n'analysait pas assez finement chaque situation nationale pour anticiper le choc concurrentiel que subirait l'opérateur chargé du service universel, d'autant que le coût du service universel était fonction des facteurs géographiques et démographiques. Il a donc proposé d'exprimer, dans la proposition de résolution, le souhait qu'une analyse plus approfondie évalue l'impact national de l'ouverture des marchés sur le service universel postal.

Il a aussi proposé de rappeler la nécessité d'assurer des conditions loyales de concurrence, surtout en concurrence totale, ce qui impliquait que La Poste dispose de la même flexibilité tarifaire que ses concurrents sur les envois en nombre, que les employés du secteur soient protégés par une même convention collective et enfin que l'ouverture à la concurrence se fasse à la même date butoir dans toute l'Union pour éviter toute distorsion.

Dans un second temps, il a affirmé qu'il ne lui semblait pas envisageable de supprimer le service réservé sans le remplacer par un mode de financement pérenne du service universel, déplorant, sur ce point, plusieurs lacunes dans la proposition de la Commission :

- d'une part, elle est très elliptique quant aux principes et aux méthodes à adopter pour calculer le coût net du service universel, alors même que ce coût est très délicat à évaluer et varie selon les hypothèses et simulations retenues, et selon la nature des coûts et avantages associés à la fourniture du service universel. Il en a conclu qu'une clarification communautaire s'imposait ;

- d'autre part, la Commission laisse carte blanche aux Etats membres dans le choix du mode de financement du service universel, sans doute, a-t-il présumé, parce qu'elle considère que des mesures d'accompagnement pourraient réduire le poids financier des obligations de service universel, de telle sorte qu'aucun mécanisme de compensation ne soit requis.

Il a déclaré qu'il restait à ses yeux nécessaire de pouvoir disposer d'une analyse comparative des divers moyens de partager le poids des obligations de service universel (secteur réservé, fonds de compensation, mécanisme de « pay or play », subventions publiques, appels d'offres). Relevant que, pour l'heure, seules les postes historiques avaient fourni des éléments pour nourrir cette réflexion, il a jugé que l'étude menée pour elles par le cabinet Oxera était intéressante, car elle proposait une première évaluation de ces diverses options selon une grille de critères : la sécurité financière et la facilité de mise en oeuvre (atouts incontestables du secteur réservé), mais aussi l'équité sociale, la proportionnalité, l'efficacité économique, le degré de transparence, la neutralité concurrentielle... Il a renvoyé à son rapport pour plus de détails sur ce sujet.

Expliquant que le choix d'un de ces modes de financement dépendait ensuite de la pondération donnée à chacun de ces critères, il a considéré que cela relevait d'un choix politique national, mais que, pour éclairer ce choix, encore faudrait-il en mesurer les incidences, ce que néglige de faire la Commission européenne.

Ayant achevé de présenter sa proposition de résolution, il a proposé aux commissaires de l'adopter ainsi enrichie par rapport à son projet initial, grâce aux auditions menées, mais aussi pour tenir compte du projet alternatif proposé par l'amendement déposé la veille par le groupe socialiste. Il a toutefois conclu en déclarant que maintenir le secteur réservé ne lui semblait pas le meilleur moyen de garantir le service public.