Intervention de Robert Walter

a tout d'abord rendu hommage à la contribution de Mme Josette Durrieu, vice-présidente de l'Assemblée de l'UEO, et de M. Yves Pozzo di Borgo, ainsi que des autres membres de la délégation du Sénat au sein de l'assemblée de l'UEO, et les a remerciés du soutien qu'ils lui ont apporté. Il a rappelé que, sous la direction énergique de son prédécesseur, M. Jean-Pierre Masseret, la composition de l'Assemblée de l'UEO avait été alignée sur celle de l'Union européenne et transformée en assemblée européenne de sécurité et de défense et que les parlementaires des 27 Etats membres disposaient de droits de participation et de vote identiques pour assurer le suivi de toutes les questions relatives à la politique européenne de sécurité et de défense.

Il a souligné l'objectif, au sein de l'Assemblée européenne de sécurité et de défense, d'oeuvrer parallèlement, et en coopération avec le Parlement européen et les Parlements nationaux, en vue de contrôler et de soutenir la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) ainsi que les actions des gouvernements touchant à des aspects plus vastes de la défense européenne. Il a confirmé la nécessité de maintenir un lien entre l'Union et ses concitoyens, sans ignorer toutefois que le Parlement européen a ses centres d'intérêt propres, qui ne coïncident pas nécessairement avec ceux des Parlements nationaux.

a estimé essentiel que les Parlements nationaux utilisent au mieux les nouvelles dispositions du traité de Lisbonne, tant pour assurer le développement de la politique de défense et de sécurité que pour garantir un suivi parlementaire adéquat de la coopération intergouvernementale au niveau de l'UE.

Après avoir salué l'élan considérable que la France a su donner à la politique européenne de sécurité et de défense, il a souhaité rappeler la responsabilité démocratique des principales instances politiques de l'Union européenne et les implications de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne dans le rôle futur des Parlements nationaux des pays de l'UE dans le domaine de la défense et de la sécurité.

Il a indiqué que le traité de l'Union européenne couvrait tous les aspects de l'action extérieure grâce à un ensemble de principes et d'objectifs communs. Les auditions des candidats aux portefeuilles de la nouvelle Commission européenne et les discussions en cours sur la mise en place du service européen pour l'action extérieure sont parmi les signes les plus patents de progression de la mise en oeuvre du traité de Lisbonne. Les responsabilités du nouveau Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Mme Catherine Ashton, ont été élargies en vertu du traité de Lisbonne, afin de permettre une mise en oeuvre plus cohérente de la politique étrangère et de sécurité commune par le Conseil et la Commission. Il a souligné que, pendant la période de transition, l'impulsion continuerait d'être donnée par la présidence tournante, assurée actuellement par l'Espagne, puis par la Belgique à partir de juillet 2010. Cette présidence continuerait par ailleurs d'être un élément dominant dans l'élaboration de l'ordre du jour de l'UE, même si la politique étrangère est de moins en moins influencée par les initiatives politiques prises par l'Etat en assumant la présidence.

Le président de l'Assemblée de l'UEO a ensuite rappelé la possibilité donnée par le traité de Lisbonne de s'engager dans une « coopération structurée permanente » pour les Etats membres dotés des capacités militaires les plus robustes et disposés à prendre des engagements plus contraignants en vue de participer à des missions de gestion de crise plus difficiles.

Il a considéré que la France et le Royaume-Uni avaient un rôle déterminant à jouer pour encourager la coopération en matière de défense au sein de l'UE. Il a toutefois fait remarquer que les dépenses de défense de ces deux Etats représentaient environ la moitié des dépenses de défense des Etats membres de l'Union européenne et que les aspirations de chacun de ces deux pays dépassaient ses capacités budgétaires. Il a relevé que la crise économique avait entraîné d'importantes réductions des dépenses de défense en matière d'équipements pour 2010 : moins 3 % en France, moins 5 % au Royaume-Uni et moins 7 % en Italie et en Espagne, ajoutant que seuls quelques Etats membres consacraient plus de 2 % de leur PIB à la défense.

a souhaité relativiser l'idée selon laquelle un futur gouvernement conservateur ne voudrait peut-être plus que le Royaume-Uni joue un rôle de premier plan dans la coopération européenne en matière de défense, notamment au sein de l'Agence européenne de défense.

Il a souhaité lancer une mise en garde contre l'idée que l'euroscepticisme du parti conservateur pendant ses treize années d'opposition pourrait, face à la réalité, perdurer une fois au pouvoir. Il a souligné que le parti conservateur était convaincu que la pierre angulaire de la défense européenne était l'OTAN, que les charges devaient être mieux partagées et les capacités mieux développées par ses membres européens dans le cadre de la stratégie globale de l'Alliance. Il a précisé que si les réalisations de l'UE dans le cadre de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) et des missions de Petersberg étaient bien perçues par le parti conservateur, ce dernier souhaitait voir la PSDC se développer en harmonie avec l'OTAN. Il a fait part d'une récente déclaration de M. David Cameron, chef du parti conservateur britannique, à propos de la stratégie de sécurité du Royaume-Uni selon laquelle « le parti conservateur s'efforcera d'accroître l'efficacité des politiques européennes en matière de sécurité et, dans le cadre de l'examen par l'OTAN de son concept stratégique, oeuvrera en faveur d'une meilleure synthèse entre ces politiques et les capacités de planification et les moyens opérationnels de l'OTAN ».

a fait valoir que, au Royaume-Uni, les travaillistes comme les conservateurs tenaient à maintenir le niveau le plus élevé possible d'interopérabilité entre leurs forces et celles des Etats-Unis d'Amérique, mais qu'une coopération étroite avec cet Etat n'excluait pas de participer pleinement aux activités relevant de la PSDC ni de collaborer avec ses alliés européens dans le domaine de la défense. Il a ajouté qu'il était essentiel que le Royaume-Uni et la France se comprennent mieux si les deux pays voulaient progresser sur ce plan.

Il a rappelé que le Royaume-Uni avait été le pionnier et le moteur de la modernisation du secteur militaire en Europe, et que l'engagement britannique vis-à-vis de la PESD s'était appuyé essentiellement sur des considérations pragmatiques. Le Royaume-Uni tenait en effet à renforcer les capacités militaires européennes pour que l'Europe continue d'être un partenaire stratégique pour les Etats-Unis en ce qui concerne la sécurité mondiale. Dans les circonstances actuelles, la participation britannique à la PSDC reste pour l'UE une condition indispensable à la réalisation de son ambition d'accroître ses capacités militaires.

Par ailleurs, M. Robert Walter a fait remarquer que la commission technique et aérospatiale de l'Assemblée européenne de sécurité et de défense s'était félicitée, dans un récent rapport, du rôle de plus en plus important joué par l'Agence européenne de défense comme organisation centrale où s'élaborent les programmes européens de défense et de recherche et développement technologique de défense, mais qu'elle avait cependant dénoncé, à juste titre, l'insuffisance des moyens financiers de l'Agence, inférieurs même à ceux des plus petits Etats membres, dont le budget atteint seulement 31 millions d'euros.

Il a indiqué que, si les Etats membres voulaient réellement donner un contenu à la PSDC, il leur faudrait fournir les moyens financiers nécessaires au long processus de transformation des forces armées afin de les adapter aux différentes opérations.

Il a considéré que le « soft power » ou « pouvoir de conviction », dans l'environnement actuel, ne saurait suffire, mais que l'Europe aurait assurément besoin d'augmenter ses capacités militaires et de se préparer à les utiliser en cas de besoin. La situation géopolitique actuelle est loin d'être rassurante : non seulement le monde ressent toujours l'onde de choc d'une très grave crise financière, mais la guerre se poursuit en Afghanistan et la tension monte dans un certain nombre de régions : le Moyen-Orient, d'importantes parties de l'Afrique et à l'est de l'Union européenne.

a estimé que, dans cet environnement précaire, il importait que l'UE ait une politique étrangère et de sécurité viable, ce qui supposait entre les Etats membres une analyse politique commune des défis et des menaces auxquels ils sont confrontés, qu'ils parviennent à déterminer leurs intérêts majeurs communs et qu'ils décident s'ils veulent utiliser la PESC pour répondre à ces menaces et défis. Il est temps, selon lui, que l'UE fasse un effort particulier pour réduire le fossé entre le discours sur la PESC et son application concrète.

Evoquant les conclusions sur la PESD, publiées le 17 novembre 2009 à l'issue de la réunion du Conseil affaires générales et relations extérieures, établissant que, actuellement, tout progrès dépendait essentiellement des activités d'une multitude de comités d'experts et de groupes de travail qui effectuent tous un travail très utile sur un grand nombre de points techniques précis, M. Robert Walter a exprimé le sentiment général que le Conseil avait besoin d'être encouragé pour exploiter pleinement les opportunités audacieuses désormais offertes par le traité de Lisbonne. Les Parlements nationaux pourraient, par ailleurs, donner l'impulsion nécessaire et permettre de faire le bond en avant qui s'impose désormais sur le plan politique.

Il a estimé que, à long terme, l'UE n'avait pas d'autre choix que de devenir un acteur engagé et autonome, comme le prévoyaient les documents fondateurs de la PESD approuvés à Saint-Malo, Cologne et Helsinki et qu'une Union encore plus déterminée à promouvoir la stabilité dans le monde et à jouer un rôle de plus en plus important pour préserver la sécurité de ses membres était nécessaire.

Abordant les opérations de la PESD en Afghanistan, M. Robert Walter a tout d'abord relevé les progrès récents dans un certain nombre de domaines. Il a salué notamment l'accord général auquel sont parvenus les Etats membres, sous la présidence suédoise, pour améliorer la souplesse et la déployabilité des groupements tactiques auxquels les Etats participants peuvent recourir, à condition que ce recours requière l'unanimité des 27 membres. Il a également fait part des progrès remarquables accomplis sous la présidence suédoise de l'UE en ce qui concerne la mise en place d'un système de surveillance maritime à l'échelle européenne, allant de la mer du Nord à la Méditerranée, conçu pour répondre à un large éventail de problèmes, du contrôle des frontières à l'intervention d'urgence.

Le Conseil européen lui-même, a-t-il ajouté, a reconnu le besoin croissant de garantir l'efficacité des missions de PSDC pour la gestion des crises et leur déploiement rapide parallèlement à d'autres instruments. Il a noté que les Etats membres avaient progressé dans la mise en oeuvre de mesures nationales pour faciliter le déploiement de personnel civil. A cet égard, le Conseil a créé, au sein du Service européen pour l'action extérieure, une direction civilo-militaire intégrée : la Direction de la planification de la gestion des crises. Une conséquence logique de la création de cette direction sera la mise en place progressive d'un quartier général civilo-militaire, dont la dimension civile existe déjà.

a indiqué que l'UE pouvait s'enorgueillir d'un certain nombre de succès concernant le développement de ses capacités en matière de déploiement de troupes pour les missions de PSDC à l'étranger, notamment au Tchad, en République démocratique du Congo ainsi que dans la lutte contre la piraterie au large des côtes somaliennes, et dans le cadre de la mission établie de longue date en Bosnie-Herzégovine. Néanmoins l'action civile de l'UE en Afghanistan représentait une des lacunes restant à combler dans ce domaine.

A cet égard, il a précisé que :

- la mission de police de l'UE en Afghanistan avait rencontré bon nombre des problèmes qui avaient affecté d'autres missions civiles : tergiversations politiques à Bruxelles, problèmes logistiques sur ce théâtre difficile et lenteur de la planification et du déploiement en raison de l'hésitation des Etats membres à mettre à disposition le personnel requis ;

- la mission EUPOL en Afghanistan n'était pas parvenue à mieux encadrer ni à mieux coordonner les tentatives de réforme de la police des Etats membres, ce qui semblerait la suite logique d'une mission européenne intégrée. Même les relations interinstitutionnelles entre la mission EUPOL, le Bureau du Représentant spécial de l'UE et la Commission européenne s'étaient révélées complexes ;

- l'UE a toujours du mal à élaborer une véritable politique commune pour l'Afghanistan ; à la suite de divergences politiques entre ses Etats membres, son action manque de cohésion.

A propos de la défense du territoire et de la défense stratégique, le président de l'Assemblée de l'UEO a souhaité préciser les dispositions non prévues par le traité de Lisbonne et le rôle de la PSDC :

- la PSDC n'est pas l'Europe de la défense. Le traité ne prévoit pas de politique de défense du territoire ou de défense stratégique et il ne contient pas de clause d'assistance mutuelle contraignante au sens classique du terme. A ce stade de l'histoire européenne, les cultures stratégiques des 27 Etats membres sont trop différentes pour permettre une telle avancée. Par exemple, l'UE ne souhaite pas engager un débat sur le rôle des forces nucléaires de nos pays pour la sécurité de l'Europe. Naguère, ce type de discussion avait sa place au sein de l'UEO ;

- le traité de Lisbonne dispose, à propos de la politique de sécurité et de défense commune, à l'article 42 du traité sur l'Union européenne (TUE), que « la définition progressive d'une politique de défense commune de l'Union » « conduira à une défense commune, dès lors que le Conseil européen, statuant à l'unanimité, en aura décidé ainsi », ce qui reflète la nature, semble-t-il à jamais embryonnaire, des ambitions militaires de l'Union, qui recourt à une phraséologie qui n'a pas beaucoup changé depuis le traité de Maastricht de 1991.

Ajoutant que l'article 42 se référait précisément à l'OTAN, il a considéré que l'amélioration des relations entre l'UE et l'OTAN et entre l'UE et les Etats-Unis devrait constituer une priorité. A cet égard, il a salué la décision de la France de reprendre pleinement sa place dans l'OTAN.

a fait remarquer que les relations de l'UE avec l'OTAN restaient sans nul doute problématiques, en dépit du fait que 21 pays de l'UE en étaient membres de plein droit et que quatre autres faisaient partie du Partenariat pour la paix et que les accords « Berlin plus » eux-mêmes ne constituaient pas, à l'heure actuelle, une base satisfaisante pour le développement d'une coopération étroite entre les deux instances. Aucun accord général n'a donc été conclu entre les deux organisations en Afghanistan en vertu duquel la FIAS se chargerait de la sécurité des personnels de l'EUPOL. Il a, en outre, déploré l'impossibilité d'échanger des informations classifiées, souvent capitales.

Il a cité en exemple la mission EUPOL en Afghanistan contrainte de conclure des accords individuels avec les nations cadres en charge d'une équipe de reconstruction provinciale (ERP), de louer les services d'une société privée pour garantir sa sécurité et d'adopter une politique sécuritaire extrêmement rigoureuse. De plus, la Turquie et les Etats-Unis n'ont pas conclu d'accords techniques bilatéraux avec elle. Toutes ces difficultés ont contribué à ralentir le déploiement de la mission et ont nui à son effectivité.

Puis, M. Robert Walter a évoqué les relations de l'Union européenne avec les Etats-Unis, la Russie et les pays tiers sur la question de la politique de sécurité commune.

Il a tout d'abord considéré qu'il était très important que l'UE prête une attention particulière au dialogue qu'elle mène avec les Etats-Unis si elle veut être reconnue comme un partenaire sérieux et l'alliée d'un pays qui joue un rôle majeur dans le règlement des problèmes internationaux les plus graves.

S'agissant des rapports entre l'Union et la fédération de Russie, il a reconnu que, jusqu'à présent, l'Union européenne n'avait pas réalisé son ambition de conduire une politique étrangère cohérente et efficace vis-à-vis de ce pays, partenaire clé pour l'Union et ses membres, en raison essentiellement des désaccords internes qui perdurent sur le traitement à accorder à la Russie. En dépit de nombreux efforts, l'UE n'avait pas encore été à même de conclure un nouvel accord de partenariat et de coopération avec ce pays et rien ne poussait à rechercher avec celui-ci un cadre de coopération plus solide pour nos relations sécuritaires.

Il s'est inquiété du risque que courait l'Union européenne si elle négligeait le besoin urgent d'approfondir la coopération pratique avec la Russie en matière de sécurité, point particulièrement important compte tenu du projet de traité présenté par le Président russe Dmitri Medvedev, lors de la réunion de l'OSCE à Athènes, relatif à une architecture européenne de sécurité. Il a souligné les difficultés liées à la réticence des pays, à l'intérieur de cette architecture, à rechercher un compromis pour faire face aux crises et aux conflits.

a ensuite fait mention du groupe de travail créé par l'assemblée de l'UEO avec le Parlement russe, présidé, pour la partie russe, par M. Alexandre Torchine, premier vice-président du Conseil de la fédération de Russie, équivalent du Sénat dans le système constitutionnel russe, qui considère que l'accord de partenariat et de coopération qui lie la Russie à l'UE doit être actualisé. Il s'est réjoui que la grande dépendance des deux partenaires l'un envers l'autre justifie le nécessaire développement d'un partenariat stratégique significatif basé sur la confiance mutuelle.

a ensuite souhaité définir le rôle futur des Parlements nationaux dans l'UE en matière de politique de sécurité et de défense commune.

Pour ce qui est du suivi parlementaire de la PSDC, il importera, pendant la période de transition, a-t-il indiqué, d'étudier de quelle manière l'UEO pourrait contribuer à combler le fossé entre la situation actuelle dans laquelle la PSDC est une politique intergouvernementale, que les Parlements nationaux ont par ailleurs pleinement compétence à contrôler, et l'avenir plus ou moins lointain, où la PSDC pourrait s'être transformée en une « politique de défense commune de l'Union » sur la base de l'article 42.2 du traité de Lisbonne.

Il a indiqué qu'une telle défense commune impliquerait, à terme, que son suivi ait été transféré au Parlement européen. Or, le traité de Lisbonne confirme bien le caractère intergouvernemental de la PSDC, aucune nation n'étant disposée à transférer à Bruxelles sa propre souveraineté lorsqu'il y va de la vie de ses soldats et de la sécurité de ses citoyens.

Il a rappelé que, depuis mai 2008, l'Assemblée de l'UEO s'est dotée d'une nouvelle charte l'instituant Assemblée européenne de sécurité et de défense (AESD). Cette assemblée, toujours en attente de reconnaissance de jure de l'UE, s'appuie sur le cadre juridique que lui fournit le traité de Bruxelles modifié. Elle offre désormais les mêmes droits en matière d'information et de participation non seulement aux parlementaires des 27 Etats membres de l'UE, mais aussi à ceux des pays candidats et des membres européens de l'OTAN ainsi qu'au Parlement européen. Si le traité de l'UEO disparaissait, comme certains le réclament au sein du Parlement européen, les Parlements nationaux perdraient immédiatement l'acquis du seul outil interparlementaire éprouvé qui soit disponible pour le suivi de la PSDC.

La ratification et l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne constituent une étape décisive dans la réorganisation institutionnelle en cours de l'Union européenne. Le rôle futur des Parlements nationaux dans l'architecture européenne s'est imposé comme l'un des piliers du processus de réforme destiné à rendre l'Union plus démocratique, plus transparente et plus efficace. Engagé par la déclaration de Laeken de décembre 2001, il devrait se confirmer avec la ratification et l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne et apparaître comme une réponse à l'éloignement de nos concitoyens vis-à-vis de l'UE.

Le président de l'Assemblée de l'UEO a estimé que la réforme méritait une réflexion plus approfondie et a reconnu que les dispositions sur la prise de décision intergouvernementale, notamment en matière de PESC (politique étrangère et de sécurité commune) et de PSDC (politique de sécurité et de défense commune), apparaissaient, dans le protocole n° 1 du traité de Lisbonne, moins précises que celles relatives aux Parlements nationaux et au principe de subsidiarité. Il a craint que les dispositions relatives au rôle des Parlements nationaux ne soient ouvertes à toutes les interprétations et a redouté que les avis divergent, au moment de leur mise en oeuvre, entre les Parlements nationaux et le Parlement européen sur la place de chacun dans le système interparlementaire. Selon lui, une interprétation timorée conduirait à une participation limitée des Parlements nationaux, avec une seule conférence annuelle sur la PESC, à Bruxelles, pas de rapport écrit des gouvernements et aucun mécanisme de suivi, alors qu'une interprétation plus audacieuse conduirait à la mise en place d'un système complet de contrôle parlementaire, prévoyant l'adoption de rapports rédigés et votés en commission, mais facteur de transparence.

La participation pleine et entière des Parlements nationaux serait la garantie de la poursuite du développement de la PSDC, puisque ces derniers décident des ressources financières et des capacités nationales allouées à la PSDC et, en dernier ressort, du déploiement des soldats pour des opérations de PSDC.

Il a indiqué que, pour certains, le traité de Lisbonne semblait promouvoir le modèle de la conférence sur le modèle de la conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC).

Il a indiqué que les membres de l'Assemblée qu'il présidait étaient engagés dans une campagne de communication pour assurer la pérennité du modèle éprouvé de contrôle interparlementaire de type Assemblée, le plus approprié selon eux pour servir les intérêts des Parlements nationaux dans le domaine de la politique intergouvernementale. Son institution avait, à cet égard, élaboré un certain nombre d'options sur la manière d'aider les Parlements nationaux ainsi que l'UE à mettre en oeuvre le traité de Lisbonne.

a reconnu, par ailleurs, qu'il appartenait au Conseil de l'UE de décider de la manière de faire avancer la coopération interparlementaire sur la PSDC, en consultation avec les Parlements nationaux et le Parlement européen.

Il a indiqué qu'il était partisan de doter l'assemblée de l'UEO d'une base juridique et financière adéquate afin qu'elle puisse contribuer, en consultation avec les Parlements nationaux et le Parlement européen à la mise en oeuvre du traité de Lisbonne et à la coopération interparlementaire en matière de PSDC.

Il a rappelé qu'il existait d'autres options, comme celle de mettre en place une nouvelle COSAC de la défense composée des membres des commissions de défense des Parlements nationaux, mais il a estimé que la COSAC, dans sa structure actuelle, était inapte au suivi parlementaire approprié de la PESC et de la PSDC, la COSAC ne disposant pas de commissions, ne votant pas de recommandations et n'ayant produit, jusqu'à présent, aucun rapport détaillé sur des questions politiques, s'occupant essentiellement des pratiques et des procédures. Il a estimé que la COSAC souffrait des carences inhérentes à la plupart des instances fonctionnant sur le modèle de la conférence, dans la mesure où, si elle permet des échanges de vues entre les parlementaires, elle ne prévoit pas nécessairement un dialogue structuré avec l'exécutif de l'UE. Si le Conseil de l'Union était tenu de fournir à la COSAC des rapports oraux ou écrits sur ses activités intergouvernementales, la transparence en serait accrue et le dialogue entre les parlementaires et les gouvernements facilité.

En conclusion, M. Robert Walter a émis le souhait que les parlementaires nationaux reconnaissent l'Assemblée de l'UEO comme un outil efficace, à la disposition des Parlements nationaux tant dans l'expertise que cette assemblée peut apporter que dans sa capacité à leur faciliter la mise en oeuvre des dispositions du traité de Lisbonne.