Intervention de François Baroin

ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat. - Ce projet de loi constitutionnelle marque une étape décisive dans un processus engagé depuis un an et demi. A l'issue de la première conférence sur le déficit, le Président de la République a voulu rénover radicalement la gouvernance de nos finances publiques : car selon MM. Champsaur et Cotis, l'encours de notre dette a été multiplié par 18 entre 1978 et 2008. La récession mondiale de 2008-2009 et l'effet des stabilisateurs automatiques en recettes ont joué un rôle non négligeable dans l'évolution récente de notre endettement, mais, au cours des trente dernières années, c'est surtout l'insuffisante maîtrise de nos comptes qui est à l'origine de cette dérive. Le Président de la République a donc souhaité que l'ensemble des administrations publiques se dotent d'une règle d'équilibre, et demandé à M. Camdessus de présider un groupe de travail à ce sujet. Dès l'été 2010, nous avons appliqué toutes les recommandations de la commission Camdessus qui pouvaient l'être à cadre constitutionnel inchangé. La loi de programmation des finances publiques préfigure ce que pourraient être les lois-cadres d'équilibre des finances publiques : elle fixe, sur une période triennale, les plafonds globaux par mission de dépenses de l'État ainsi que l'impact annuel minimal des mesures nouvelles en recettes. Inscrire dans la Constitution le principe de lois-cadres permettrait de mieux gérer les échéances auxquelles le Gouvernement doit faire face vis-à-vis du Parlement, et la France vis-à-vis de ses partenaires européens. En outre, le Gouvernement s'est déjà contraint, par une circulaire adoptée en juin dernier, à ne prévoir aucune mesure fiscale ou relative aux finances sociales en dehors des lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Notre objectif est à présent de consolider ces avancées.

Nous proposons d'abord de créer des « lois-cadres d'équilibre des finances publiques », contraignantes pour le pouvoir exécutif comme pour le législatif. Cela nous obligera à mesurer l'impact budgétaire des politiques publiques. Le Conseil constitutionnel contrôlera systématiquement la constitutionnalité des lois-cadres et vérifiera chaque année que les lois de finances et de financement y sont conformes. Toute majorité devra donc prendre ses responsabilités pour atteindre les objectifs de moyen terme qu'elle se sera fixés.

Ensuite, nous voulons éviter la dispersion des dispositions fiscales et sociales, en les réservant aux lois de finances et de financement : le Gouvernement, je l'ai dit, s'impose déjà cette discipline. L'ensemble des mesures fiscales dérogatoires représente aujourd'hui un manque à gagner de 75 milliards d'euros ; quant aux mesures dérogatoires portant sur les cotisations sociales, elles nous font perdre 45 milliards d'euros. Les « niches » n'ont cessé de s'accumuler depuis vingt-cinq ou trente ans : c'est une source de complexité et d'incohérence, et surtout cela nous fait perdre des recettes. Il faut mettre fin à ce « mitage », si nous voulons tenir nos engagements européens.

Cependant, le Gouvernement est soucieux de respecter l'initiative parlementaire. La nouvelle rédaction de l'article 34 ne la restreindra que de manière formelle, non matérielle : les parlementaires pourront continuer à proposer des mesures fiscales à tout sujet, mais pas à tout moment. L'irrespect du monopole serait un motif d'inconstitutionnalité et pas nécessairement d'irrecevabilité : le dépôt de propositions de loi ou d'amendements contenant des dispositions fiscales ou sociales concernant les recettes resterait possible, mais le Gouvernement ou le président de l'assemblée concernée pourrait, à tout moment de la procédure législative, soulever l'irrecevabilité pour méconnaissance du domaine des lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Nous avons donc opté pour une application souple du monopole, qui consiste à admettre la mise en discussion des articles et amendements parlementaires à caractère fiscal ; la charge incomberait au Conseil constitutionnel, en cas de recours, de censurer les dispositions non conformes au nouvel article 34. D'ailleurs, les lois de finances rectificatives en cours d'année sont devenues monnaie courante : il ne faudrait pas attendre trop longtemps pour déposer à nouveau un amendement déclaré irrecevable ou inconstitutionnel à ce titre.

Enfin, nous voulons inscrire dans la Constitution le principe d'une meilleure association du Parlement, dans le cadre de la nouvelle procédure dite du « semestre européen » : les programmes de stabilité seraient systématiquement transmis au Parlement avant d'être adressés à la Commission européenne. Les travaux menés cette année étaient d'une grande qualité. Il est bon, à nos yeux, que les pouvoirs publics français se montrent ensemble mobilisés pour tenir les engagements pris. Rares sont les pays européens qui ont adopté une telle procédure, mais le Gouvernement veut marquer l'importance qu'il accorde aux parlementaires dans la maîtrise des finances publiques ; gageons que cet exemple sera imité.