Intervention de Solange Moracchini

Monsieur le président, afin de répondre aux questions qui m'ont été communiquées, je vais vous expliquer les missions et l'action du Service national de douane judiciaire, le SNDJ.

Lorsque l'on évoque ce service, on a le sentiment que coexistent deux concepts incompatibles, à savoir celui de douane et celui du judiciaire.

Il est communément admis que les douaniers opèrent dans le cadre du code des douanes, lequel précise leurs missions, telles les visites de domiciles, les saisies, les contrôles, les retenues douanières. La douane peut engager des poursuites, à procéder par voie de transaction, etc.

Le qualificatif « judiciaire » est lié à deux notions : celle des services d'enquête que sont la gendarmerie, la police et celle du service judiciaire, constitué par les magistrats.

Dès que l'on indique sa qualité de chef d'un service de douane judiciaire et, de surcroît, de magistrat, on s'en rend bien compte, on est considéré comme un objet juridique non identifié, très difficile à comprendre. Relève-t-on du cadre administratif, judiciaire ? Comment se positionne-t-on ?

À l'origine, le Service national de douane judiciaire est né d'une réflexion engagée par la douane auprès de la magistrature. Bien que le code des douanes lui permette la mise en évidence d'infractions souvent techniques, la douane n'avait que deux possibilités. Elle pouvait saisir le parquet par acte introductif d'instance fiscale, ou au titre de l'article 40 du code de procédure pénale afin de pouvoir enquêter sur des actes qu'elle considérait constitutifs d'infractions. Elle pouvait aussi poursuivre elle-même devant les juridictions.

Dans les années quatre-vingt-dix, la douane avait demandé l'autorisation au ministère de la justice de disposer d'un corps d'enquêteurs qui pourrait oeuvrer en application du code de procédure pénale, c'est-à-dire dans un registre judiciaire. La magistrature avait reconnu la technicité des contentieux de la douane, les limites de l'enquête administrative et la nécessité d'un relais spécialisé dans l'enquête judiciaire. Cependant, elle estimait obligatoire un rempart garantissant que l'administration douanière ne puisse pas utiliser les pouvoirs du code des douanes et ceux du code de procédure pénale.

Une question a ensuite été posée. Si un « service d'enquête » composé de douaniers et qui peut exercer des missions de police judiciaire est créé, ne va-t-il pas entrer en concurrence avec les seuls services de l'État qui ont vocation à effectuer des enquêtes judiciaires, autrement dit les services de police et de gendarmerie ?

Puis une autre interrogation a surgi : créer un tel service, pourquoi pas ? Mais quelles en seront les limites et les marges de manoeuvre ?

Une évidence s'est imposée à l'issue de ces réflexions : pour l'efficacité de la procédure pénale, autrement dit pour une bonne compréhension d'affaires techniques douanières, pour une enquête et un jugement efficaces, il a semblé opportun d'accorder à des douaniers la possibilité de disposer de pouvoirs d'officier de police judiciaire, mais dans un cadre très particulier.

C'est la loi du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale qui prévoit l'existence de la douane judiciaire. Pendant quelques années va exister un système quelque peu ambigu. Aux termes de la loi précitée, quelqu'un doit garantir la démarcation entre l'action administrative de la douane et l'action judiciaire. Dès l'origine, ce rôle a été dévolu à un magistrat. Celui-ci intervenait dès le départ et désignait les douaniers autorisés à bénéficier des mêmes pouvoirs que des policiers ou des gendarmes.

C'est l'arrêté du 5 décembre 2002 qui porte création du Service national de douane judiciaire et entérine cette volonté de démarquer les deux actions.

La dénomination retenue comporte la notion de « service national ». Cela signifie que ce service a compétence sur tout le territoire national. Son siège se situe à Vincennes. Il existe des unités locales et des annexes établies à Metz, Lille, Lyon, Dijon, Marseille, Toulouse, Perpignan, Bordeaux, Nantes ; une autre annexe sera bientôt installée à Nice. Ces dernières sont composées d'officiers de douane judiciaire dont la compétence est nationale. Leur implantation en différents points de l'Hexagone a pour objet de placer des agents, lesquels relèvent de mon autorité administrative, au plus près de la délinquance et des autorités judiciaires.

Les officiers de douane judiciaire sont des agents des douanes, et j'insiste sur ce point. Au cours de notre travail, nous avons des réflexes en matière de constatation et d'enquête directement liés à l'action de la douane, à savoir la police des marchandises et des capitaux.

S'ils souhaitent entrer au Service national de douane judiciaire, les agents des douanes doivent avoir au moins deux années d'ancienneté soit dans les opérations commerciales, soit dans la surveillance, c'est-à-dire la lutte contre la fraude. Ils se portent alors candidats à la formation d'officier de douane judiciaire afin d'obtenir l'habilitation judiciaire, si toutefois le Service national de douane judiciaire recrute. Ils sont ensuite formés pendant un an à la procédure pénale, aux relations avec la magistrature et, surtout, aux points de connexion entre les délinquances dites « économique », « financière » et « douanière » et la délinquance de droit commun.

À l'issue de cette formation, les agents passent un examen. S'ils sont reçus, ils obtiennent l'habilitation judiciaire du procureur général de Paris car leur compétence est nationale.

En 2006, les effectifs du SNDJ s'élevaient à 200 ; aujourd'hui, ils s'établissent à 232. Comme vous pouvez le constater, mesdames, messieurs les sénateurs, ils enregistrent une légère augmentation. Ce fait est assez rare pour être souligné.

Le directeur général des douanes vient d'autoriser la création, à partir du 1er septembre prochain, d'une annexe de la douane judiciaire à Nice ainsi que la nomination de deux analystes au sein du service afin d'analyser les enquêtes menées et les conséquences qui peuvent en être tirées par rapport à l'étude globale de la fraude.

L'analyse globale de la fraude n'est pas paradoxale, alors que le Service national de douane judiciaire a une compétence d'attribution. Il s'agit précisément de situer les infractions dans un contexte plus général de délinquance.

Les lois successives ont augmenté le nombre des contentieux attribués au SNDJ. A ce jour, celui-ci est compétent en matière d'infractions prévues par le code des douanes, quelles qu'elles soient, dès lors qu'elles sont passibles de sanction pénale, d'infractions relatives aux contributions indirectes, dans le domaine des escroqueries à la TVA, de la protection des intérêts financiers de l'Union européenne, des infractions à la législation sur les armes, des vols de biens culturels, du blanchiment, des infractions prévues aux articles L. 716-9 à L. 716-11 du code de la propriété industrielle, des jeux en ligne. Il est également compétent pour toutes les infractions connexes aux délits principaux que je viens de citer, et j'insiste sur ce point.

Par exemple, si le parquet ne peut pas me saisir d'un abus de bien social, il peut le faire d'un blanchiment d'abus de bien social. Vous pouvez constater, mesdames, messieurs les sénateurs, la difficulté de l'exercice !

Je vais vous donner un autre exemple. Je ne suis pas compétente en matière de faux en écriture privée. Mais si une facture présumée fausse laisse soupçonner une escroquerie à la TVA, je deviens compétente si un magistrat me saisit de cette infraction.

En matière d'infractions à la législation sur les stupéfiants - le trafic, la non-justification de ressources ou le blanchiment lié au trafic -, il existe une particularité. En effet, lors de la création du SNDJ il a été décidé de ne pas disperser les actions de l'État en l'espèce. Des services de police, de gendarmerie, des offices sont d'ores et déjà compétents dans ce domaine. Le Service national de douane judiciaire est compétent à la condition qu'il soit saisi en même temps qu'un service de police ou de gendarmerie, autrement dit dans le cadre de ce que l'on appelle « les unités temporaires d'enquête ». À l'échelon de la douane, la Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières procède régulièrement à des saisies de stupéfiants. Créer un autre service aurait été très certainement redondant.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je veux maintenant attirer votre attention sur deux infractions distinctes des infractions au code des douanes et que nous rencontrons quotidiennement.

La première d'entre elles est constituée par le délit de blanchiment, c'est-à-dire la conversion de produits provenant d'un délit ou d'un crime.

En l'espèce, à l'exception du blanchiment de stupéfiants, dont j'ai expliqué le régime particulier, le SNDJ est compétent pour toutes infractions connexes au délit de blanchiment. Les enquêtes menées ont d'ailleurs établi qu'une opération de blanchiment pouvait être liée à plusieurs infractions différentes. Parfois, nous sommes amenés à indiquer au parquet ou au juge d'instruction qui nous saisit de faits de blanchiment que l'argent réinvesti provient, pour partie, du trafic de stupéfiants, d'escroqueries au CO2, de contrefaçons, de vols de biens culturels. Du fait du mélange des délinquances, nous pouvons relever la multiplicité des flux potentiels.

La seconde infraction sur laquelle je veux insister est l'escroquerie à la TVA. En réalité, il s'agit d'une escroquerie de droit commun. Le recours à cette fin à de faux noms, à de fausses qualités, à des manoeuvres frauduleuses est puni, s'il est commis en bande organisée, de dix années d'emprisonnement et de 1 million d'euros d'amende. Force est pour nous de constater l'existence d'une véritable criminalité organisée en la matière qui permet à ses auteurs de voler l'État et de blanchir des fonds provenant de faits délictueux antérieurs ou d'autres escroqueries à la TVA.

Les conditions de la création de la Douane judiciaire indiquent clairement qu'il ne s'agit pas d'un service d'enquête supplémentaire, pouvant être en concurrence avec un service de police ou de gendarmerie. Ainsi, elle ne peut pas s'autosaisir, autrement dit, elle ne peut réaliser d'elle-même aucune enquête préliminaire ou aucune constatation flagrante. Elle doit être saisie par un magistrat : un procureur de la République, dans le cadre d'enquêtes préliminaires ou de flagrants délits, ou un juge d'instruction, dans le cadre de commissions rogatoires. Cette absence d'autosaisine implique nécessairement soit qu'une autre autorité intervienne préalablement (police, gendarmerie, signalement de l'administration), soit qu'un fait soit porté à la connaissance du magistrat.

Dans le domaine du contentieux douanier, le premier élément peut être constitué par une constatation de la douane ou par le recours à l'article 40 du code de procédure pénale par la douane à propos de tel ou tel type d'infraction douanière. Quand il s'agit de faits de blanchiment, nous sommes très souvent saisis par la cellule TRACFIN ou par les services fiscaux, par le biais de l'article 40 pour l'escroquerie à la TVA. C'est à la réception des pièces produites par des services autres que le SNDJ que le magistrat se demandera si les éléments en cause sont de la compétence du Service national de douane judiciaire, autrement dit s'ils relèvent de notre Bible que constitue l'article 28-1 du code de procédure pénale.

On comprend alors mieux la raison pour laquelle un magistrat est à la tête de ce service. Lors de la création du SNDJ, celui-ci devait garantir que des douaniers ne faisaient pas pour une même enquête des actes dans un cadre à la fois administratif et judiciaire. Dans ce dernier cas de figure, il s'agit du cadre des flagrants délits, des enquêtes préliminaires ou des commissions rogatoires. Les attributions de ce magistrat sont fixées par un décret pris en Conseil d'État qui vise trois points.

Ce texte tend d'abord à donner aux agents des douanes des éléments d'information sur le sens de leurs missions et sur l'exécution de leurs tâches. Quand une enquête lui est confiée, l'agent doit, à partir de documents, établir l'infraction et identifier les auteurs, les filières, selon les règles d'enquête du code de procédure pénale.

Par ailleurs, toujours aux termes de ce même texte, le magistrat « fait des propositions à l'autorité judiciaire sur les types de missions de police judiciaire qui pourraient être confiées aux agents des douanes. » À l'origine, cette mention était justifiée par le fait que les magistrats traitaient d'affaires nécessairement complexes qui relevaient du contentieux douanier. Il appartenait aux magistrats délégués aux missions judiciaires de la douane de se rapprocher des parquets et de leur faire connaître que dans ce type de contentieux le Service national de douane judiciaire pouvait intervenir.

Enfin, le chef du SNDJ s'assure de la transmission des procès-verbaux à l'autorité judiciaire qui l'a saisi.

J'ai pris la tête de ce service au mois de mai 2010. Je suis un vieux magistrat du parquet, puisque j'ai exercé à Digne, Marseille, Créteil et Bobigny, et mon expérience me fait entrevoir une mission beaucoup plus novatrice eu égard aux devoirs - et je pèse ce mot - que nous avons par rapport à l'autorité judiciaire. Lorsque nous discutons avec des magistrats du parquet ou des juges d'instruction, nous constatons très souvent qu'ils méconnaissent fréquemment l'impact des fraudes douanières ou financières dans leurs diagnostics locaux de délinquance.

Pour ce qui nous concerne, si nous mettons en évidence une fraude douanière à la suite d'une constatation douanière, et celle-ci peut être effectuée dans un lieu qui n'a guère de lien avec la destination de l'infraction, si je puis dire. À titre d'exemple, j'ai travaillé pendant quelque temps sur commission rogatoire d'un juge d'instruction de Cambrai à la suite d'une constatation effectuée par une brigade du nord de la France. Les personnes qui transportaient la marchandise pratiquaient le même style de violence que les délinquants utilisant la technique du go fast en matière de stupéfiants. Or elles ne faisaient que transiter par Cambrai ; en réalité, elles se rendaient notamment dans une zone particulière de l'Île-de-France.

Le devoir de la douane judiciaire, c'est de se rapprocher de ces parquets.

Les parquets ont affaire à des gens qui, un jour, sont interpellés avec des stupéfiants, le lendemain, avec des objets contrefaits ou avec des cigarettes ; de l'argent est trouvé sur ces personnes ou dans les véhicules qu'elles conduisent, et lors des perquisitions qui sont effectuées. Nous devons dire aux parquets qu'une partie du patrimoine de ces personnes - sa dissimulation ou son acquisition - trouve sa source non seulement dans une délinquance locale qui a pu être identifiée par les plaintes, les arrestations effectuées par les services de police ou de gendarmerie, mais encore dans autre chose. Je le répète, le devoir de la douane judiciaire est de participer aux diagnostics locaux de la délinquance de façon à mettre les parquets plus en mesure de la traiter.

Je citerai un second exemple qui me paraît également très significatif.

M'entretenant avec un procureur sur certains faits de délinquance qui s'étaient produits dans son ressort, je lui disais que je voyais fortement s'amplifier les escroqueries à la TVA, les fraudes à la marge en matière de véhicules automobiles. Il m'a alors déclaré qu'à la première affaire qui lui paraîtrait significative à cet égard il saisirait mon service.

Nous avons donc été saisis sur un flagrant délit assez surprenant de séquestration et de blanchiment. Les faits de séquestration et de blanchiment avaient été dénoncés par des personnes qui avaient été obligées d'ouvrir des comptes bancaires pour des opérations de blanchiment. Voulant y mettre un terme, elles avaient déposé plainte à la police. Quelque temps après, ces personnes avaient été enlevées.

Il y avait donc deux enquêtes, la première étant la séquestration, sur laquelle, bien évidemment, la douane judiciaire n'a pas vocation à intervenir. En revanche, le magistrat du parquet nous a demandé de rechercher les conditions des ouvertures de comptes, les flux financiers pouvant y apparaître et les motifs, en quelque sorte, de ces séquestrations.

Nous avons alors fait trois constatations.

Tout d'abord, ces personnes appartenaient à une vaste entreprise de travail dissimulé, d'aide au séjour irrégulier et de blanchiment d'argent.

Par ailleurs, cette même organisation faisait également des fraudes à la douane dans l'importation de véhicules par de fausses déclarations d'exportation.

Enfin, nous avons constaté que ces personnes se livraient à une activité d'achat et de revente en gros de cartes téléphoniques prépayées, ce qui avait pour intérêt de rompre la chaîne de la TVA. Surtout, ces cartes téléphoniques qui étaient vendues dans le département et dans plusieurs autres zones géographiques étaient cédées à la criminalité organisée. Comme ces cartes prépayées avaient pour vocation d'être elles-mêmes transmises à une plateforme située en Angleterre, mettre en place des écoutes téléphoniques relevait d'une mission, si ce n'est impossible, du moins très difficile. C'est donc dans un diagnostic local de délinquance que l'apport de notre savoir-faire, notre identification d'autres fraudes, a permis une autre approche de cette délinquance.

La présence d'un magistrat à la tête du SNDJ permet aussi d'intégrer un élément auquel je tiens : la mise en évidence d'infractions à la loi pénale doit s'inscrire dans le traitement en temps réel des parquets de manière qu'une sanction pénale intervienne. On ne doit pas avoir toujours le sentiment que, sur certains faits, en matière d'infraction connotée, fiscale ou douanière, la première réponse est immédiatement la transaction. L'idée est que, pour certaines infractions, qui sont suffisamment significatives et qui méritent une sanction pénale, nous pouvons totalement nous inscrire dans le traitement en temps réel des parquets. Nous le faisons sans aucune difficulté parce que les parquets ont compris que, à tel type d'action, à tel type de fraude, il fallait apporter une réponse pénale.

Notre activité, comme vous l'avez bien compris à travers mon propos, s'inscrit dans un cadre très clair : la douane, c'est un savoir-faire en matière de police des marchandises et des capitaux. Toute marchandise a nécessairement un statut dans sa circulation, des droits à payer, et une origine. Dès lors que sont constatées des irrégularités dans la circulation des marchandises ou des capitaux, il y a inévitablement une organisation de fraude, de surcroît internationale.

Cette évidence que pose souvent, si ce n'est tout le temps, la douane que toute infraction est nécessairement internationale conduit les officiers de douane judiciaire à avoir également un premier réflexe « international ». Nous essayons d'identifier le partenaire qui va nous aider à mener des enquêtes et, grâce aux relais qu'a la douane au niveau international, nous allons identifier les structures de fraude.

Nos enquêtes s'inscrivent dans deux axes qui sont toujours les mêmes.

Le premier consiste à faire l'inventaire des lieux en France : quelles sont les connexions en termes de réception des marchandises, de création des sociétés, d'apport des fonds ?

Le second axe consiste à déterminer quels sont les relais - sociétés, banques - en place à l'étranger et quels sont les moyens utilisés, soit pour masquer la fraude, soit pour faciliter la circulation des capitaux.

Notre action repose directement, dès l'origine, sur le caractère international des faits sur lesquels nous enquêtons. C'est ce qui explique que nous disposions, à la douane judiciaire, au-delà du réseau douanier traditionnel - les attachés douaniers, l'assistance administrative -, de tous les circuits de l'international, notamment Europol, Eurojust et la création des équipes communes d'enquête.

Europol est un service que nous sollicitons constamment. Nous lui avons demandé, en matière d'escroquerie à la TVA, de créer un fichier dédié à la fraude à la TVA sur le marché carbone, de façon que, s'agissant d'une escroquerie européenne, tous les États membres d'Europol participant à la lutte contre cette fraude trouvent en ce lieu unique d'échanges des éléments qui permettent d'établir des connexions entre tel et tel type d'action.

Je précise aussi que le Service national de douane judiciaire fait actuellement partie de quatre équipes communes d'enquête.