Intervention de Yves Pozzo di Borgo

Ce rapport est le premier d'une série de six rapports de notre commission destinés à préparer le Sénat à participer aux travaux de la commission du Livre blanc. Il est le fruit des réflexions d'un groupe de travail composé de Jacques Gautier, Alain Gournac, Gérard Larcher, Rachel Mazuir, Jean-Claude Peyronnet et Gilbert Roger. Il a été co-présidé par mon collègue Daniel Reiner et moi-même.

Il porte, je cite sur « les capacités industrielles souveraines », ce qui n'est pas un sujet facile puisque, en dehors de quelques références journalistiques, ce concept n'a pas de définition officielle. Il est la contraction d'une expression complexe figurant dans le Livre blanc : « La France conservera la maîtrise nationale des technologies et des capacités de concevoir, fabriquer et soutenir les équipements nécessaires aux domaines de souveraineté pour lesquels elle estime ne pas pouvoir envisager un partage ou une mutualisation compte tenu de ses choix politiques ».

La volonté de maîtriser sur une base nationale les technologies et les capacités industrielles pour les armes nécessaires aux domaines de souveraineté constitue le « premier cercle » de la stratégie d'acquisition des équipements militaires esquissée dans le Livre blanc. Ce premier cercle ne peut se comprendre que par rapport aux deux autres, à savoir : pour la majorité des acquisitions, une stratégie qui va dans le sens d'une interdépendance européenne ; et pour tous les cas où la sécurité d'approvisionnement n'est pas directement en jeu, le marché mondial.

Rappelons encore que cette nécessité d'organiser la stratégie d'acquisition d'armement de la France en trois niveaux part du constat posé par le Livre blanc de 2008 : « qu'aucune nation en Europe, pas même la nôtre, n'a plus la capacité d'assumer seule le poids d'une industrie de défense répondant à l'ensemble des besoins de ses forces ». C'est dire que l'importance des « capacités industrielles souveraines » tient avant toute chose à la nécessité de concentrer ses moyens budgétaires sur les équipements militaires ressortissant aux domaines les plus importants : les domaines de souveraineté.

Quels sont ces domaines ? Quelles sont ces capacités ? C'est toute la difficulté du sujet. Si l'intérêt de définir les CIS ne fait aucun doute, et qu'une fois définies, on peut facilement envisager des outils pour les financer et pour les protéger, le plus difficile est bien de s'accorder sur une définition claire et précise.

Nous avons donc envisagé de traiter ce sujet en cinq points :

1. La définition des capacités industrielles souveraines

2. Les enjeux d'une telle définition

3. La procédure actuelle de définition

4. Les outils de financement et de financement.

5. Quelques interrogations et pistes de réflexions.

En accord avec mon collègue Daniel Reiner, je vais vous exposer les quatre premiers points et il vous exposera le dernier, qui contient l'essentiel de nos propositions.

Commençons donc par la définition. Elle est difficile à donner puisque, on l'a vu, le Livre blanc ne mentionne pas ce terme et que, lorsqu'on interroge les grands commandeurs, aucun n'est capable d'en donner une définition précise.

Le délégué général pour l'armement, Laurent Collet-Billon, définit une capacité industrielle, comme étant : « un ensemble cohérent qui réunit des infrastructures, des moyens matériels, et surtout des équipes de personnels maîtrisant des technologies de pointe et des savoir-faire industriels parfois uniques. ».

Le secrétaire général de la défense nationale, M. Francis Delon, a, lui, défini les capacités industrielles souveraines par la négative, comme étant « les compétences et les moyens de production dont le défaut placerait la France en situation de dépendance technologique ». Puis il s'est efforcé d'en cerner les contours par un faisceau d'indices : les technologies, la sécurité d'approvisionnement, l'effet de levier, l'existence de contrats avec le ministère de la défense...

Le chef d'état-major des armées, l'amiral Edouard Guillaud, a, lui, préféré parler des « capacités opérationnelles », c'est-à-dire des capacités des armées à remplir les contrats opérationnels qui leur sont assignés.

Enfin, le directeur pour les affaires stratégiques, M. Michel Miraillet, a donné la définition suivante : « On entend par capacités souveraines les capacités concourant directement, aujourd'hui et pour l'avenir, à la préservation de notre souveraineté nationale. ». Ce qui est très proche de la notion du Livre blanc « technologies et d'équipements nécessaires aux domaines de souveraineté » mais ne nous renseigne toujours pas de façon précise sur ce que sont ces capacités.

En réalité, il faut repartir des concepts. La souveraineté est un concept juridique. C'est la capacité de l'État de n'être contraint, en droit, que par sa propre volonté, c'est-à-dire par les engagements auxquels il aurait librement souscrits. Un Etat est souverain ou il ne l'est pas. Il ne peut pas être « un peu » souverain ou souverain dans tel domaine et pas dans tel autre comme on l'entend souvent.

L'indépendance est un concept de fait susceptible de revêtir de multiples formes. Pour l'apprécier il est nécessaire de prendre en considération de nombreux sujets tels que les ressources alimentaires, les capacités d'approvisionnement, le contrôle de l'eau, la protection des populations, la santé, les réseaux de communication, la fragilité de ses systèmes de paiement, la valeur de la monnaie, le financement de la dette, l'efficacité de ses capacités industrielles, voire l'enseignement et l'influence de sa langue et de sa culture...

S'il est donc impropre de parler d'armes souveraines, il existe, en revanche, des armes concourant de façon déterminante -on pourrait dire critique ou décisive- à l'indépendance nationale et, par glissement sémantique, à la souveraineté. Il existe donc des capacités industrielles elles-aussi critiques pour la conception, le fonctionnement et le soutien de ces armes, capacités qu'il convient de protéger et de développer.

Ce que l'on appelle « capacités industrielles souveraines » sont en réalité les capacités à concevoir, développer et maintenir des technologies et équipements militaires concourant de façon critique à l'indépendance nationale. Au terme de « capacités industrielles souveraines », il convient donc de préférer celui de « capacités industrielles et technologies militaires critiques ». Pour être complet, il faudrait ajouter à ces capacités et technologies, les matériaux critiques, c'est-à-dire ceux qui entrent ou permettent la fabrication des armes. Il faudrait également préciser que le terme de capacités englobe les ressources humaines. Cela donnerait alors un acronyme très long que nous résumerons par celui de « capacités industrielles militaires critiques » ou CIMC.

Pour cerner ces CIMC, encore faut-il savoir ce que sont les armes critiques. Dans le domaine militaire, la notion de criticité ne prend son sens et sa mesure que par rapport à l'indépendance, ce que le Livre blanc appelle « l'autonomie stratégique ». Une arme critique est une arme susceptible de jouer un rôle déterminant dans l'affirmation de l'indépendance militaire d'un État souverain. Cette indépendance peut être appréhendée dans ses trois composantes, rappelées par le chef d'état-major des armées, que sont l'autonomie d'appréciation, l'autonomie de décision et l'autonomie d'action, domaines sur lesquels on peut élaborer et préciser les différents systèmes de force.

Pour autant, cela ne suffit pas à épuiser la définition CIMC. Les satellites d'observation, par exemple, contribuent sans aucun doute à l'autonomie d'appréciation. Pourtant le Livre blanc recommande de les produire en coopération européenne ! Où est la souveraineté ? En sens inverse, il n'y a pas de doute sur le fait que les forces de dissuasion fassent partie des CIMC. Mais si la France sortait du nucléaire, que se passerait-il ? Cesserions-nous d'être souverains ? L'Allemagne n'est-elle pas souveraine sans armes nucléaires ?

Le concept de CIMC revêt donc des contenus différents dans différents pays, à différentes époques. La métallurgie à l'âge du bronze aurait certainement été classée dans les capacités critiques. Nos ancêtres n'utilisaient pas des termes compliqués. Mais tous comprenaient intuitivement l'importance de certains savoir-faire dont la possession jouait un rôle déterminant dans l'art de la guerre.

Ceci montre bien le caractère contingent des CIMC et le rapport étroit qu'elles entretiennent avec la physionomie de l'outil de défense.

Comme l'affirmait le Livre blanc, c'est l'analyse stratégique -et en particulier la stratégie d'acquisition- qui va permettre de « déduire » des « objectifs stratégiques » les « priorités technologiques et industrielles ». Il y a donc un chemin de questionnement. Ce n'est qu'après avoir répondu à la question : « quelles sont les ambitions de défense raisonnables ? » et donc : « quels sont les outils militaires nécessaires pour les atteindre ? » que l'on peut répondre à la question : « quelles sont les capacités industrielles dont il faut garder la maîtrise au niveau national ? ».

Nous nous sommes efforcés de donner une description synthétique de la démarche stratégique au travers du modèle ci-après, qui n'est bien évidemment qu'une simplification de la réalité, nécessitant des explications complémentaires qui figureront dans le rapport écrit. Je vais m'efforcer d'être le plus rapide possible, mais ce schéma est au coeur de notre réflexion. Je précise qu'il a été validé par l'état-major des armées ainsi que par la DGA.

Il y a donc deux boucles de réflexion : celle spécifique à l'analyse stratégique ou boucle stratégique et celle plus spécifique aux décisions concrètes de la politique de défense : la boucle politique.

La boucle stratégique -ou analyse stratégique- est un processus itératif consistant à confronter, d'une part, l'état du monde tel qu'on le perçoit, avec les menaces, les risques et les opportunités, réelles ou supposées, qu'on en déduit, et d'autre part, ses propres ambitions de défense, terme qui résume bien la projection d'une volonté, volonté qui doit prendre en compte les moyens et ressources disponibles afin d'accoucher d'un modèle d'armée.

La vision de l'environnement global s'appelle la « prospective géostratégique ». Elle a pour ambition de décrire l'ensemble des situations auxquelles notre pays peut avoir à faire face. C'est le point de départ de toute analyse stratégique. Son objet est de décrire l'environnement national et international avec précision. L'horizon prospectif ne peut excéder les quinze ans, durée au-delà de laquelle, il paraît difficile d'anticiper les prochaines crises.

Une fois l'environnement global décrit, il faut en extraire un panorama des menaces, des risques et des opportunités. C'est le rôle de la prospective opérationnelle ou vision des conflits futurs. On observera, au passage, le peu d'attention porté en France à l'identification des opportunités. La prospective opérationnelle approfondit la dimension spécifiquement militaire de la prospective géostratégique, dans le prolongement de laquelle elle s'inscrit. Elle a pour ambition de décrire les conflits futurs, les acteurs qui en seront les causes, mais aussi les formes que ces conflits prendront. La prospective opérationnelle sert aussi à décrire la façon dont seront conduites les opérations militaires.

Une fois les menaces décrites, l'Etat doit définir ses ambitions de défense. Elles peuvent être exprimées en fonction des menaces identifiées, par exemple dans le cas de l'analyse stratégique américaine :

- « les extrémistes violents continueront de menacer les intérêts des Etats-Unis, de nos alliés, de nos partenaires et la sécurité intérieure » (prospective opérationnelle) ;

- « afin de contrer ces extrémistes les Etats-Unis continueront d'avoir une attitude proactive en contrôlant les territoires sans gouvernement et en frappant les groupes et les individus les plus dangereux » (ambition de défense).

Mais elles peuvent également être exprimées en termes de fonctions stratégiques, comme dans le cas français :

- « renforcer la fonction connaissance et anticipation ;

- « remettre au goût du jour la fonction de protection de la population ;

- « concentrer les moyens de prévention sur l'arc de crise ;

- « maintenir et moderniser les forces de la dissuasion nucléaire».

Ces deux façons d'exprimer des ambitions de défense ne sont du reste pas exclusives l'une de l'autre.

Enfin, l'Etat doit réaliser une analyse des moyens et des fins. Il s'agit de répondre au questionnement suivant :

- voilà ce que sont nos ambitions de défense ;

- voilà ce qu'il faudrait comme outil de défense pour répondre à ces ambitions ;

- voilà l'outil dont nous disposons aujourd'hui ;

- voilà ce qu'il faudrait changer pour se mettre à niveau ;

- voilà ce que ces modifications coûteraient ;

- et voilà ce que nous pouvons nous permettre.

A partir de là, et si l'on veut rester cohérent, il faut mettre en harmonie nos ambitions et nos moyens, c'est-à-dire réviser à la baisse les ambitions de défense ou bien à la hausse les ressources nécessaires à l'acquisition des moyens supplémentaires. L'analyse stratégique doit donc aboutir à la définition des grandes lignes de l'outil de défense, mais aussi de l'effort financier qui doit l'accompagner pendant toute la durée de sa mise en place.

La boucle « politique de défense » : je ne vais pas la décrire de façon précise ici puisque nous le faisons dans notre rapport écrit et puis parce d'autres groupes de travail ont approfondi ou approfondiront cette question. Mais je dirai simplement qu'il s'agit de traduire les orientations stratégiques issues de l'analyse, en décisions concrètes qui tiennent compte de la structure de l'appareil militaire et de la manière dont celui-ci opère sur le terrain avec ses hommes, ses doctrines, ses matériels, sa disponibilité opérationnelle. Cela va conduire un format, des armées, une stratégie d'alliance, une stratégie d'acquisition et enfin une stratégie de recherches.

Passons maintenant -c'est notre deuxième chapitre- à l'intérêt du concept de capacités industrielles militaires critiques.

Le premier intérêt est de nous forcer à réfléchir à ce qui est vraiment important : non seulement aux matériaux, aux technologies et aux équipements militaires critiques, et aux capacités industrielles qui permettent de les concevoir, de les produire et de les soutenir, mais aussi de voir comment tout cela s'articule avec les stratégies d'alliances et la stratégie d'acquisition nous permettant de doter nos forces des équipements dont elles ont besoin. Le second intérêt est de pouvoir concentrer les moyens dont nous disposons, en particulier financiers sur l'essentiel. C'est l'effet de levier. Enfin, le troisième intérêt est de protéger nos actifs. Cette protection doit intervenir sur toute la chaîne : recherche - conception - production - soutien - évolution. C'est l'effet de bouclier.

Cet intérêt est renouvelé par la crise financière et budgétaire. La France dispose encore d'atouts qu'il serait dommage de voir disparaître. C'est aujourd'hui encore un des rares pays d'Europe à maîtriser la quasi-totalité des savoir-faire technologiques et industriels nécessaires à la satisfaction de ses besoins militaires, ce qui lui confère des atouts indéniables. Or ce statut enviable est menacé par le coût des investissements à consentir pour conserver notre rang sur l'ensemble des domaines critiques identifiés.

Troisième chapitre de notre réflexion : la procédure de définition des CIS. Tout d'abord, plusieurs organismes orientent les recherches susceptibles de déboucher sur la découverte de technologies clés. Je mentionnerai, entre autres, l'Académie des sciences, l'Académie des technologies, le Conseil scientifique de la défense, le Conseil d'analyse stratégique du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, le Conseil économique de la défense. Il y a aussi le « High Level Expert Group » de la Commission européenne, lancé à l'initiative du Commissaire européen Michel Barnier, que nous sommes allés rencontrer à Bruxelles. Ce groupe vient d'éditer un rapport sur les « key enabling technologies » dont nous avons eu copie. Et enfin, l'AED -l'Agence européenne de défense- qui joue également un rôle dans l'orientation des technologies clés. Tous ces organismes influent de manière plus ou moins importante dans l'orientation des recherches. Mais soyons clairs : pour ce qui est de la détermination des technologies et capacités industrielles militaires critiques en France, le rôle central et quasi exclusif est joué par la DGA. Celle-ci assume et revendique la responsabilité et l'expertise de définir une liste de capacités industrielles, en fonction de critères technico-opérationnels, c'est-à-dire sur l'évaluation de la menace probable et des technologies matures et disponibles pour y faire face. Le rôle de la DGA et les documents qu'elle produit sont présentés en annexe du rapport. La plupart de ces documents sont classifiés et ne sont communiqués qu'avec parcimonie aux industriels. Pour mémoire, il s'agit de :

- PP 30 (plan prospectif à trente ans) qui définit les technologies et aptitudes à maîtriser dans les cinq systèmes de force ;

- POS (plan d'orientation stratégique) qui identifie les axes de recherche fondamentale à promouvoir pour faire émerger les technologies nouvelles nécessaires à nos futurs systèmes de défense ;

- PS R&T (plan stratégique de recherche et technologie) qui constitue un cadrage global de l'action de la DGA destinée à anticiper et à maîtriser l'évolution des technologies nécessaires et utilisables dans les futurs systèmes de défense et de sécurité ;

- PTS (politique technique sectorielle). Ce document existe pour chaque pôle technique de la DGA.

Notons au passage et c'est très important que la DGA part de l'arborescence des technologies dans les différents secteurs pour remonter vers les équipements militaires, ce qui est caractéristique d'une stratégie industrielle, destinée d'abord à s'assurer du maintien des compétences et des capacités sur le territoire national.

Quatrième et dernier chapitre, pour ce qui me concerne le financement et la protection des capacités industrielles militaires critiques. J'irai assez vite, car ce n'est pas l'essentiel de notre réflexion dans le cadre de la préparation du Livre blanc.

Pour ce qui est du financement, la source quasi exclusive de financement des capacités industrielles militaires critiques provient des crédits budgétaires du programme 144 de la mission défense. Pour l'essentiel, ces crédits sont pilotés par la direction générale de l'armement (DGA) et, accessoirement, par la DAS. La dotation couvre essentiellement des crédits d'études amont qui s'élèvent à 732,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et 633 millions d'euros en crédits de paiement et des subventions à divers organismes de recherche (ONERA, Institut franco-allemand de Saint-Louis) et aux écoles d'ingénieurs de la DGA (Ecole Polytechnique, École nationale supérieure de techniques avancées, École nationale supérieure des ingénieurs des études et techniques d'armement et Institut supérieur de l'aéronautique et de l'espace). Ces subventions ont été 325 millions d'euros en 2012.

La seconde source de financement est le comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI) qui rassemble quatorze administrations de l'Etat. C'est encore aujourd'hui une structure de soutien et d'intervention gouvernementale au bénéfice des grandes entreprises (plus de quatre cent salariés) en difficulté.

Enfin, le fonds stratégique d'investissement est intervenu en 2008, pour aider les entreprises françaises à trouver des investisseurs stables pour financer leurs projets de développement. Il est souvent présenté comme un fonds souverain et se définit lui-même comme un « investisseur avisé, soucieux de l'intérêt général. Il pourrait jouer un rôle important dans le financement des CIMC, mais le fait est que, pour des raisons obscures, le FSI n'intervient pas dans l'investissement d'entreprises de défense.

Voyons enfin les outils de protection. J'irai très vite. Il y a en premier lieu, le régime des acquisitions des équipements de défense. L'une des premières mesures de protection des CIMC est de permettre à l'État de choisir des producteurs nationaux, quand bien même ces producteurs produiraient des équipements plus onéreux et moins performants que leurs compétiteurs internationaux. Cette possibilité d'écarter le code des marchés publics a été réduite par la directive sur les marchés publics de défense, que nous avons transposée en droit français l'an dernier. Il y a ensuite le contrôle des exportations des biens d'équipement et de technologies militaires. Il faut également mentionner le contrôle des investissements étrangers en France. Les CIMC font évidemment l'objet de mesures spécifiques d'application du secret-défense et des ses déclinaisons. Les personnels et les installations sont également classifiés et l'objet d'une surveillance particulière de la part de la Direction de la protection et de la sécurité de la défense.