Question soumise le 8 décembre 2004

M. Daniel Reiner attire l'attention de M. le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales sur les conséquences financières, pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale, d'un transfert de compétences obligatoires, en l'occurrence compétence en matière d'urbanisme et de développement économique. Il lui semble que le transfert de compétence interdit une participation de communes, même volontaire, à ce qui est devenu une compétence exclusive de l'EPCI. En matière de zones d'aménagement concerté (ZAC) communautaires, des conventions signées entre un district urbain et les communes sur lesquelles se situent les ZAC prévoyaient la participation de la commune à l'éventuel déficit de fonctionnement de la zone d'aménagement. A la suite de la transformation de ce district urbain en communauté urbaine, la législation en vigueur énonce que si les contrats existants sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, l'EPCI se substitue de plein droit aux communes qui le créent dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes. De ce fait, il lui semble que la communauté urbaine est donc seule compétente, les communes ne sauraient poursuivre l'exécution de contrats puisqu'ils portent sur des compétences dont elles sont dessaisies. Or, si une convention antérieure au transfert prévoyait une participation des communes à un éventuel déficit de fonctionnement, ces conventions s'appliquent-elles toujours aux communes, en vertu du principe de spécialité ? Ne reviendrait-il pas alors à la communauté urbaine de pourvoir totalement aux frais de gestion des ZAC ? Or, il apparaît que des communautés urbaines exigent de la part des communes une participation au déficit de fonctionnement de ZAC d'intérêt communautaire. Il lui demande en conséquence de lui indiquer si une communauté urbaine n'enfreint pas la législation actuelle, en continuant de faire participer des communes au déficit de fonctionnement de ZAC.

Réponse émise le 23 mars 2005

M. Daniel Reiner. Madame la ministre, je renouvelle aujourd'hui oralement une question que j'avais déjà posée sous forme écrite au mois de mai dernier mais qui n'a pas encore reçu de réponse de la part du Gouvernement, sans doute en raison de son caractère quelque peu complexe !

Cette question porte sur la répartition du financement d'équipements communautaires dans les zones d'aménagement concertées d'intérêt communautaire entre une communauté urbaine et les communes qui la composent.

Pour illustrer mon propos, je prendrai l'exemple de la communauté urbaine du Grand Nancy, créée le 31 décembre 1995 par arrêté préfectoral.

Conformément aux dispositions législatives, cette communauté urbaine est compétente en matière d'urbanisme et de développement économique. A cette date, elle a donc précisé, par délibération, les ZAC d'intérêt communautaire : il s'agissait de la reprise des anciennes ZAC de district, des ZAC d'activités ou des ZAC mixtes comportant des habitations.

Or, plus de neuf ans après cette délibération, la communauté urbaine continue à demander aux communes de participer financièrement au déficit de ces ZAC implantées sur leur territoire. Pour justifier une telle participation, elle invoque l'existence de contrats signés avant 1996 entre les communes et l'ex-district, contrats qui prévoyaient la prise en charge d'une partie du déficit par les communes.

Aux termes de la législation en vigueur, si les contrats existants sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, l'établissement public de coopération intercommunale, la communauté urbaine en la circonstance, se substitue de plein droit aux communes qui l'ont créé, et ce dans toutes leurs délibérations et dans tous leurs actes.

Il résulte, à mon sens, de ces dispositions que les conventions signées avant 1996 sont toujours en vigueur. Toutefois, au lieu de lier les communes au district, ces conventions lient désormais la communauté urbaine, qui s'est substituée aux communes, à la communauté urbaine, qui s'est substituée au district.

Voilà un point de litige, madame la ministre, que j'aimerais voir éclairci.

M. le président. Et moi aussi !
(Sourires.)

La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Marie-Josée Roig, ministre déléguée à l'intérieur. Monsieur le sénateur, comme vous le soulignez, les transferts de compétences des communes vers un établissement public de coopération intercommunale entraînent, au nom du principe d'exclusivité, le dessaisissement des communes membres du champ des compétences qui ont été transférées.

En conséquence, monsieur le sénateur, lorsqu'une communauté urbaine issue de la transformation d'un ancien district est compétente pour créer, gérer ou entretenir une zone d'aménagement concerté d'intérêt communautaire, les communes membres ne peuvent plus participer financièrement et de manière pérenne à l'exercice de ces missions transférées.

Les conventions antérieurement conclues entre les communes et le district qui prévoyaient une participation des communes à d'éventuels déficits de fonctionnement sont donc caduques.

Ce principe de spécialité des établissements publics de coopération intercommunale a cependant été nuancé par le législateur.

Afin de faciliter la réalisation de projets dont le coût est souvent élevé ou qui concernent principalement certaines des communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a considérablement assoupli le régime des fonds de concours.

Ainsi, en application de l'article L. 5215-26 du code général des collectivités territoriales, une commune a désormais la faculté de verser un fonds de concours à la communauté urbaine dont elle est membre, en vue de financer la réalisation ou le fonctionnement d'un équipement.

Si les communes membres peuvent donc participer au financement des bilans des ZAC d'intérêt communautaire, je souligne qu'il s'agit là d'un accord entre la commune et la communauté urbaine, et ce dans leur intérêt mutuel, bien entendu. Cet accord doit être exprimé à la majorité simple du conseil communautaire et du conseil municipal de la commune concernée. En aucun cas, la commune ne peut y être contrainte.

Par ailleurs, le montant de cette participation ne peut excéder la part du financement assurée, hors subventions, par la communauté urbaine elle-même. Un tel cas serait d'ailleurs relativement rare.

Vous le voyez, monsieur le sénateur, le cadre juridique de l'intercommunalité fait obstacle à ce qu'une communauté urbaine impose à ses communes membres de financer partiellement certaines des compétences qui lui ont été transférées, mais, pour autant, le législateur n'a pas interdit toute participation financière de ces communes.

En conclusion, les fonds de concours que les communes peuvent ainsi verser pour la réalisation de projets les intéressant directement et, a fortiori, le financement du déficit des ZAC qui se trouvent sur leur territoire ont vocation à rester exceptionnels et à reposer sur une logique de volontariat.

M. le président. La parole est à M. Daniel Reiner.

M. Daniel Reiner. Je vous remercie, madame la ministre, de cette réponse très précise. Il est vrai qu'au mois de mai dernier, lorsque j'ai transmis ma question écrite, je ne pouvais pas avoir connaissance des dispositions qui allaient être adoptées dans la loi du 13 août 2004.

J'en déduis que le litige entre la communauté urbaine du Grand Nancy et les communes membres est bien fondé. Je ferai donc part de vos éclaircissements à mes collègues maires qui m'avaient saisi de ce problème. Cela étant, je ne sais pas pourquoi une telle situation perdure depuis neuf ans. A l'évidence, il y a eu une erreur d'interprétation.

Si la loi du 13 août 2004 autorise le versement de fonds de concours, ceux-ci doivent être prévus sur la base d'un accord explicite entre la communauté urbaine et chacune des communes. Or ce n'est pas le cas pour la communauté urbaine de Grand Nancy, qui impose le paiement des déficits en s'appuyant sur l'antériorité des engagements qui avaient été pris entre la commune et le district.