Question soumise le 5 octobre 2006

M. Alain Fouché souhaite informer M. le ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales des travaux accomplis par le Sénat, ces deux dernières années, pour réformer la législation relative à l'urbanisme commercial. En effet, suite à la diffusion en octobre 2004 des conclusions d'une mission effectuée à la demande du Premier ministre pour évaluer le dispositif législatif et réglementaire garantissant l'équilibre entre les différentes formes de commerce, il a déposé la proposition de loi n° 174 que la Haute Assemblée a adoptée, en première lecture le 16 juin 2005, séance au cours de laquelle le ministre représentait le Gouvernement. Ce texte a été transmis à l'Assemblée nationale le 17 juin 2005. Aussi importe-t-il de rappeler que le dispositif adopté, issu d'une concertation approfondie avec tous les acteurs concernés, répond très largement aux considérations exprimées lors de la conférence de presse ministérielle du 7 septembre s'agissant, d'une part, des principes directeurs de l'équipement commercial : promouvoir un aménagement urbain équilibré, protéger l'environnement, satisfaire les besoins des consommateurs et participer au développement de l'emploi et, d'autre part, des critères sur lesquels se fonderont à l'avenir les décisions des commissions d'équipement commercial : considérations architecturales et esthétiques et cohérence urbaine du projet notamment. Dès lors, la constitution d'un groupe de travail sur la réforme de la législation de l'urbanisme commercial, telle qu'annoncée, est pour le moins contraire aux usages parlementaires et, qui plus est, ne présente aujourd'hui aucun intérêt, si ce n'est celui de reporter sine die l'adoption d'une réforme très attendue et déjà engagée. Partageant le profond mécontentement des professionnels du commerce, des élus et des représentants associatifs qu'il a recueilli, il lui demande donc de bien vouloir lui indiquer s'il entend renoncer à son initiative, source d'un retard très préjudiciable à l'équilibre entre les différentes formes de commerce, et demander l'inscription, dans les meilleurs délais, de ladite proposition de loi à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, ce qui lui permettra de défendre en séance les modifications qu'il peut souhaiter.

Réponse émise le 20 décembre 2006

M. le président. La parole est à M. Alain Fouché, auteur de la question n° 1137, adressée à M. le ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales.

M. Alain Fouché. Monsieur le ministre, à la suite de la diffusion, en octobre 2004, des conclusions de la mission que j'avais réalisée à la demande du Premier ministre de l'époque, M. Jean-Pierre Raffarin, afin d'évaluer le dispositif législatif et réglementaire garantissant l'équilibre entre les différentes formes de commerce, j'ai déposé la proposition de loi n° 174, que le Sénat a adoptée, en première lecture, lors de sa séance du 16 juin 2005 - vous représentiez d'ailleurs ce jour-là le Gouvernement, monsieur le ministre. Dès le lendemain, ce texte a été transmis à l'Assemblée nationale.

Le dispositif retenu par la Haute Assemblée était le résultat d'une concertation approfondie avec tous les acteurs concernés. Il répondait très largement aux considérations que vous avez énoncées, monsieur le ministre, lors de votre conférence de presse du 7 septembre dernier, s'agissant, en particulier, des principes directeurs de l'équipement commercial, puisqu'il visait à promouvoir un aménagement urbain équilibré, à protéger l'environnement, à satisfaire les besoins des consommateurs et à participer au développement de l'emploi.

En outre, il précisait les critères sur lesquels se fonderaient à l'avenir les décisions des commissions d'équipement commercial, c'est-à-dire, notamment, les considérations architecturales et esthétiques et la cohérence urbaine du projet.

Cela étant, le 5 juillet 2005, soit quelques jours à peine après l'adoption de ce texte par le Sénat, la Commission européenne adressait une lettre de mise en demeure à la France, la sommant de mettre sa législation en conformité avec la directive « Services ».

C'est pourquoi, monsieur le ministre, vous avez pris l'initiative de constituer un groupe de travail sur ce sujet, auquel je participe, ainsi que toutes les parties concernées. Même si la création de cette structure a suscité un certain scepticisme chez les professionnels du commerce, les élus et les représentants associatifs - ils ont craint qu'elle ne conduise à reporter sine die l'adoption d'une réforme très attendue et déjà engagée -, ce groupe a tenu deux réunions plénières, et ses conclusions seront rendues publiques fin janvier.

À ce stade, je souhaiterais savoir, en particulier, quels nouveaux critères, conformes aux exigences européennes, vous paraissent souhaitables afin d'arrêter la prolifération des mètres carrés de grandes surfaces à laquelle nous assistons ces derniers temps. D'ailleurs, je vous remercie de bien vouloir nous donner des indications chiffrées sur ce phénomène.

Enfin, puisque la troisième réunion plénière du groupe de travail doit se tenir demain, dans les locaux du ministère dont vous êtes en charge, avez-vous l'intention de demander, dans les meilleurs délais, l'inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale de la proposition de loi adoptée par le Sénat ? Naturellement, le rapporteur de ce texte pourrait alors y introduire toutes les modifications préconisées par le groupe de travail.

Monsieur le ministre, je ne saurais trop rappeler l'absolue nécessité d'adopter une nouvelle législation dans ce domaine d'ici à la fin de la présente législature.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Renaud Dutreil, ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales. Monsieur Fouché, vous le savez, la législation française sur l'urbanisme commercial qui a été mise en oeuvre depuis trente ans, c'est-à-dire à partir de la loi Royer, n'a pas prouvé son efficacité. Le texte le plus récent, la loi dite « Raffarin », qui devait assurer une meilleure régulation, n'a pu atteindre cet objectif.

Par exemple, le nombre de mètres carrés demandés chaque année aux CDEC, les commissions départementales d'équipement commercial, est passé de 1,7 million en 1996, année au cours de laquelle a été adoptée cette loi, à plus de 3,7 millions en 2005, et le nombre de mètres carrés autorisés chaque année a été multiplié par trois en dix ans, passant de un million en 1996 à 3,5 millions en 2005.

La prise en compte prioritaire des critères de surface de vente a conduit à multiplier les petites et moyennes surfaces et à constituer des zones commerciales en laissant peu de place aux considérations architecturales esthétiques, paysagères, ou d'aménagement urbain. Certaines entrées de ville ont été défigurées, et ce phénomène ne se limite plus aujourd'hui aux grandes agglomérations, mais affecte aussi toutes les villes moyennes.

L'objectif de la préservation de l'équilibre entre la grande distribution et les petits commerces de centre-ville n'a pas été atteint. La législation a trop souvent conduit à opposer les centres-villes et les périphéries urbaines, là où le développement urbain appelle la mise en oeuvre de coopérations entre ces formes de commerces.

Le dispositif législatif en vigueur n'est pas toujours effectivement appliqué. Les sanctions pénales prévues par la loi sont très rarement mises en oeuvre, notamment en raison de la lourdeur de la procédure judiciaire prévue et des possibilités très larges de régularisation a posteriori offertes aux CDEC.

Enfin, la conformité de la législation française aux règles communautaires se trouve contestée, comme vous l'avez souligné, monsieur Fouché.

À l'issue de deux années d'échanges contradictoires entre la direction générale « Marché intérieur » et mon administration, dans une lettre du 5 juillet 2005, la Commission européenne a établi que certaines dispositions de la loi Raffarin relative à l'équipement commercial n'étaient pas compatibles avec l'article 43 du Traité instituant la Communauté européenne, qui porte sur la liberté d'établissement et la libre prestation de services.

J'ajoute, car ce point est important, que le projet de directive communautaire relative aux services dans le marché intérieur, qui vient d'être adopté par le Parlement européen, conforte la position de la Commission. Il interdit, en particulier, toute procédure consistant à analyser les besoins du marché, alors que la législation française consiste précisément, pour chaque projet, à subordonner l'autorisation de construction à la preuve de l'existence d'une nécessité économique.

La réforme de notre droit ne peut donc se limiter à un ajustement des procédures existantes, comme le prévoit la proposition de loi que vous avez évoquée, monsieur Fouché, et qui a été adoptée par le Sénat le 16 juin 2005.

Les dérives constatées depuis dix ans, la procédure engagée par la Commission européenne en juillet 2005, et surtout l'adoption récente de la directive « Services » appellent un réexamen beaucoup plus important et ambitieux de notre législation.

Il serait contre-productif, alors même que les discussions sur la directive « Services » ne sont pas achevées à Bruxelles, d'engager une réforme partielle et insatisfaisante de notre législation nationale. Le bon ordre à suivre, c'est la discussion et l'adoption de la directive d'abord, sa transposition dans la loi ensuite !

Je crois donc que le calendrier que nous avons retenu est le bon. Dès le 24 octobre dernier, j'ai réuni une commission de modernisation de l'urbanisme commercial, en associant à ses travaux l'ensemble des acteurs concernés.

Monsieur Fouché, vous avez accepté, et je vous en remercie, d'assurer la vice-présidence de cette commission, qui est composée d'élus locaux, de professeurs, d'avocats spécialisés, d'aménageurs, d'architectes, d'urbanistes, de paysagistes, de promoteurs d'immobilier commercial, et de représentants des chambres consulaires, des fédérations du commerce et des associations de défense de l'environnement. Tous ceux qui sont intéressés par ce sujet pourront donc s'exprimer.

Une deuxième réunion a eu lieu le 22 novembre 2006. Je réunirai de nouveau cette commission les 20 décembre et 17 janvier prochains.

Cette commission suivra trois axes de travail : tout d'abord, l'insertion de la procédure d'urbanisme commercial à l'intérieur de la procédure d'urbanisme général, afin d'éviter les incohérences actuelles ; ensuite, la refonte des critères de délivrance des autorisations, qui reposeraient non plus sur l'analyse des besoins du marché, mais sur un schéma de développement commercial qui deviendrait opposable et comporterait des critères d'aménagement du territoire, de développement durable, d'intégration écologique, architecturale, paysagère et sociale ; enfin, la recomposition des instances de délivrance des autorisations.

La proposition de loi adoptée le 16 juin 2005 par le Sénat ne comportait pas ces trois axes, mais était, à mon avis, bonne, et certains de ses éléments, notamment en ce qui concerne les procédures de contrôle administratif des surfaces illicites, pourront utilement être repris. Toutefois, la commission de modernisation de l'urbanisme commercial doit aujourd'hui travailler à une réforme beaucoup profonde.

M. le président. La parole est à M. Alain Fouché.

M. Alain Fouché. Les mètres carrés de grandes surfaces, vous en êtes convenu, monsieur le ministre, se sont multipliés. C'est une raison supplémentaire pour faire inscrire le plus rapidement possible à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale cette proposition de loi. En effet, les conclusions du groupe de travail reprennent pour l'essentiel - ses comptes rendus en font foi - les dispositions de la proposition de loi qui a été votée par le Sénat, avec quelques modifications liées à la directive européenne. Ce texte peut donc être rapidement examiné par l'Assemblée nationale, me semble-t-il.