Question soumise le 12 octobre 2006

M. Bernard Fournier attire l'attention de M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie sur le problème de l'imputation en section de fonctionnement des «contributions aux organismes de regroupement».

Le développement de l'intercommunalité et des transferts de compétences des communes vers des groupements supra communaux a pour but de réaliser de manière rationnelle des investissements très lourds, notamment en matière de réseaux. Mais ces transferts de compétence, nombreux, aboutissent de fait à un risque certain de déséquilibre de la section de fonctionnement.

Le transfert d'une compétence communale à un organisme de regroupement conduit ainsi à requalifier, pour un même équipement, en dépenses de fonctionnement, des dépenses comptabilisées auparavant en section d'investissement.

Des simulations, très réalistes, montrent que la part du chapitre 65 dans la section est facilement doublée, avec seulement une ou deux opérations importantes, entraînant une dégradation de l'autofinancement pouvant aboutir à un résultat négatif.

La possibilité de fiscalisation de ces contributions ne peut être qu'une réponse partielle, la fiscalité ne pouvant augmenter en proportion des dépenses en question. Cette possibilité n'est de plus pas offerte, actuellement, aux syndicats mixtes ouverts.

Le maintien des dispositions actuelles ne laissent donc aux communes que deux alternatives :

o soit dégrader le budget de la section de fonctionnement, donc conduire une politique de mauvaise gestion ;

o soit demander aux organismes de regroupements de ne plus faire d'investissements lourds, en pénalisant la réalisation ou le renouvellement d'installations et d'équipements, donc l'économie.

En conséquence, il souhaiterait savoir s'il envisage de résoudre ce problème crucial en permettant l'inscription des contributions équilibrant des dépenses d'investissement, en section d'investissement.

Réponse émise le 17 janvier 2007

M. le président. La parole est à M. Bernard Fournier, auteur de la question n° 1140, adressée à M. le ministre délégué aux collectivités territoriales.

M. Bernard Fournier. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je souhaite attirer une nouvelle fois votre attention et celle du Gouvernement sur le problème de l'imputation en section de fonctionnement des contributions aux organismes de regroupement.

Le développement de l'intercommunalité et des transferts de compétences des communes vers des groupements supra-communaux a pour objet de réaliser de manière rationnelle des investissements très lourds, notamment en matière de réseaux.

Mais ces transferts de compétences, nombreux, aboutissent de fait à un risque certain de déséquilibre de la section de fonctionnement. Le transfert d'une compétence communale à un organisme de regroupement conduit ainsi à requalifier, pour un même équipement, en dépenses de fonctionnement des dépenses comptabilisées auparavant en section d'investissement.

Des simulations très réalistes, que je tiens à votre disposition, monsieur le ministre, montrent que la part du chapitre 65 dans la section est facilement doublée avec seulement une ou deux opérations importantes, entraînant ainsi une dégradation de l'autofinancement, qui peut aboutir à un résultat négatif.

La possibilité de fiscalisation de ces contributions ne peut être qu'une réponse partielle, la fiscalité ne pouvant augmenter en proportion des dépenses en question. De plus, cette possibilité n'est actuellement pas offerte aux syndicats mixtes « ouverts ».

Le maintien des dispositions actuelles ne laisse donc aux communes qu'une alternative : soit dégrader le budget de la section de fonctionnement, et donc conduire une politique de mauvaise gestion ; soit demander aux organismes de regroupement de ne plus faire d'investissements lourds et ainsi pénaliser la réalisation ou le renouvellement d'installations et d'équipements, donc l'économie.

D'un point de vue législatif, l'amendement n° 88553 déposé sur le projet de loi relatif au secteur de l'énergie par M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur au nom de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, avait été adopté en septembre dernier par les députés, contre l'avis du Gouvernement.

Cet excellent amendement avait l'avantage de résoudre entièrement ce problème en permettant l'inscription des contributions équilibrant des dépenses d'investissement en section investissement.

En supprimant l'article 9 ter, contre l'avis de la commission des affaires économiques du Sénat, la Haute Assemblée a réintroduit ce problème. Après avoir écouté les explications de notre collègue Yves Fréville, la commission des affaires économiques du Sénat avait souhaité que cet article ne soit pas adopté conforme afin de poursuivre les réflexions sur ce sujet. Le rapporteur, Ladislas Poniatowski, avait reconnu que les situations évoquées pouvaient « avoir des conséquences très graves pour les budgets communaux ». Au final, la commission mixte paritaire a confirmé la suppression de cet article.

Enfin, je vous rappelle que les membres du comité syndical du syndicat intercommunal d'énergies du département de la Loire, que je préside, et qui représentent plus de 4 000 élus municipaux, ont présenté une motion au préfet le 5 décembre 2006 dans laquelle ils lui demandent de bien vouloir relayer leur action auprès des ministères concernés, dont le vôtre, monsieur le ministre, afin que les contributions versées aux organismes de regroupement correspondant à des travaux d'investissement soient imputées en section d'investissement.

En conséquence, je souhaiterais savoir si vous envisagez de résoudre ce problème crucial et, si oui, comment ?

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire. Monsieur le sénateur, vous souhaitez savoir si le Gouvernement envisage de permettre l'inscription des contributions des membres d'un syndicat mixte ouvert dans leur propre section d'investissement lorsque ces dernières équilibrent des dépenses d'investissement du budget du syndicat.

Le Gouvernement, vous le savez, n'est pas favorable à cette proposition pour les raisons suivantes.

D'abord, le code général des collectivités territoriales - articles L. 5212-19 et L. 5212-20 - classe les contributions budgétaires des collectivités membres d'un syndicat comme dépenses de la section de fonctionnement.

Autoriser dès lors les membres d'un syndicat à imputer dans leur section d'investissement une partie de leur contribution les conduirait à pouvoir recourir à l'emprunt pour financer ce type de dépense au profit d'un tiers, le syndicat mixte.

Il m'appartient à cet égard d'attirer l'attention de la Haute Assemblée sur les conséquences d'un tel montage financier, qui peut s'avérer très dangereux pour les finances des collectivités concernées. En effet, cela reviendrait à financer l'emprunt mobilisé par le syndicat mixte pour asseoir ses investissements par de l'emprunt mobilisé par ses communes membres.

Cependant, je vous signale que ces syndicats peuvent utiliser d'autres solutions, parfaitement orthodoxes, pour financer leurs investissements. En application du principe d'exclusivité qui régit les établissements publics locaux, je vous rappelle qu'un syndicat mixte ouvert décide souverainement du mode de financement des travaux qu'il entreprend dans le cadre de l'exercice de ses compétences, notamment en matière de réseaux.

Il dispose en particulier de la possibilité d'étaler dans le temps la charge pour les budgets de ses membres. En effet, le syndicat peut décider de recourir à l'emprunt pour financer ses investissements et ainsi étaler son financement. La contribution des membres, imputable en section de fonctionnement, devra alors couvrir simplement la charge de remboursement de l'emprunt, mais de manière étalée et donc budgétairement parfaitement soutenable, et cela sans porter atteinte à la règle d'or des finances locales. Celle-ci conduit à ne mobiliser de l'emprunt que pour couvrir des dépenses d'investissement directes.

Je terminerai en vous rappelant, comme vous l'avez fait, monsieur le sénateur, que, lors de l'examen du projet de loi relatif au secteur de l'énergie, votre assemblée, saisie d'un dispositif similaire à votre proposition adopté à l'Assemblée nationale contre l'avis du Gouvernement, s'est finalement ralliée à la position du Gouvernement en supprimant cette disposition.

Cela étant, si j'ai bien compris, monsieur le sénateur, vous souhaitez qu'au-delà de ces réponses, qui ne peuvent vous satisfaire pleinement, nous puissions engager une réflexion sur un mécanisme qui permettrait, de manière plus opérationnelle et pragmatique, de régler durablement le problème de l'investissement par les syndicats mixtes concernant directement les communes.

Au nom du Gouvernement, je puis vous assurer que nous prenons pleinement en compte cette revendication. En l'état actuel, je ne peux vous faire d'autre réponse, car votre proposition nécessite une adaptation du code général des collectivités territoriales ; c'est donc dans cette voie qu'il nous appartient de réfléchir ensemble aujourd'hui.

M. le président. La parole est à M. Bernard Fournier.

M. Bernard Fournier. Monsieur le ministre, je suis quelque peu déçu par votre réponse.

J'ai essayé de vous expliquer les raisons qui incitaient les quatre mille élus municipaux de mon département adhérents au syndicat d'énergies à adopter cette démarche, car la façon de procéder qui nous est dorénavant imposée met à mal les budgets de certaines petites communes pour réaliser de lourds investissements, même si ceux-ci sont étalés dans le temps.

Dans la dernière partie de votre réponse, monsieur le ministre, j'ai noté que vous laissiez une place au dialogue, afin que nous parvenions à résoudre ce crucial problème. Je vous remercie de cette ouverture et je ne manquerai pas, dans les jours ou les semaines à venir, de reprendre contact avec vous-même ou avec votre cabinet afin que nous puissions trouver des solutions.