Question soumise le 28 décembre 2006

M. Bruno Retailleau attire l'attention de M. le garde des sceaux, ministre de la justice sur les difficultés rencontrées par les collectivités territoriales pour se constituer partie civile en ce qui concerne des faits portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu'elles ont pour objet de défendre et constituant une infraction aux dispositions législatives relatives à la protection de l'environnement. En effet, alors qu'en application de l'article L. 142-2 du code de l'environnement, les associations agréées dont l'objet est de protéger l'environnement disposent de la possibilité de se constituer partie civile, les collectivités publiques se voient refuser cette possibilité lorsque leur territoire est sinistré par une catastrophe environnementale. Les seules situations de fait dans lesquelles une collectivité publique est autorisée à se constituer partie civile sont celles où la collectivité est propriétaire d'un bien sinistré.

Cette législation n'est absolument pas opportune puisque dans la plupart des cas, les collectivités territoriales participent pleinement à la remise en état de leur territoire. Il serait donc logique qu'elles puissent obtenir réparation des frais engagés.

En l'état actuel du droit, l'article 2-7 du code de procédure pénale offre la possibilité aux personnes morales de droit public de se constituer partie civile en cas de poursuites pénales pour incendie volontaire. Il conviendrait donc d'adopter un dispositif similaire afin que les collectivités territoriales puissent se constituer partie civile en cas de poursuites pénales basées sur des faits touchant leur ressort territorial et constituant une infraction aux dispositions législatives relatives à la protection de la nature et de l'environnement, à l'amélioration du cadre de vie, à la protection de l'eau, de l'air, des sols, des sites et paysages, à l'urbanisme, ou ayant pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances, la sûreté nucléaire et la radioprotection, ainsi qu'aux textes pris pour leur application.

Il lui demande donc de bien vouloir lui indiquer les mesures qu'il entend prendre en vue d'ouvrir cette possibilité aux collectivités territoriales.

Réponse émise le 7 février 2007

M. le président. La parole est à M. Bruno Retailleau, auteur de la question n° 1211, adressée à M. le garde des sceaux, ministre de la justice.

M. Bruno Retailleau. Monsieur le ministre, je souhaite que vous nous aidiez à mettre un terme à aberration juridique : il s'agit de permettre enfin aux collectivités territoriales de défendre véritablement les intérêts de leur population en cas de catastrophe écologique. Que constatons-nous, en effet ?

D'une part, les collectivités locales n'ont jamais exercé autant de responsabilités dans tous les domaines - et c'est tant mieux ! - grâce aux différentes lois de décentralisation. C'est la reconnaissance du rôle essentiel qu'elles jouent dans la défense de l'intérêt général à laquelle elles concourent, comme l'État.

D'autre part, on n'a jamais autant parlé de préservation de l'environnement : en témoignent la réunion, la semaine dernière, du groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat, le GIEC, la proposition du Président de la République de créer une organisation des Nations unies de l'environnement, l'inscription de la Charte de l'environnement dans la Constitution.

Pourtant, si une grave catastrophe écologique se produit demain dans une de nos communes, un de nos départements, une de nos régions, il n'est pas du tout certain que ces collectivités aient un intérêt pour agir ni qu'elles puissent se constituer partie civile pour demander la condamnation du fautif, notamment lorsque le préjudice ne présente pas de caractère direct ou matériel.

Cette situation est profondément choquante. D'abord, parce que les collectivités ont en charge les intérêts de leur territoire et qu'elles sont en première ligne. Ensuite, parce qu'elles vont exposer les premières dépenses pour réparer les dégâts causés par cette catastrophe écologique. Enfin, il existe une formidable injustice : d'un côté, une association de défense de l'environnement aura un intérêt pour agir et, de l'autre, une collectivité territoriale, qui exerce une compétence générale - comme on dit en droit -, n'aura même pas la possibilité de se constituer partie civile.

Monsieur le ministre, il faut réparer cette iniquité et permettre aux collectivités, dans un tel cas, d'ester en justice, d'avoir un intérêt pour agir, de se constituer partie civile. Nous ne vous demandons pas de décrocher la lune ! En effet, l'article 2-7 du code de procédure pénale autorise les collectivités locales à se constituer partie civile, notamment à la suite d'un incendie volontaire. Je pense que cette disposition pourrait être élargie aux infractions qui constituent des atteintes à l'environnement.

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Léon Bertrand, ministre délégué au tourisme. Monsieur le sénateur, M. le garde des sceaux partage votre préoccupation de permettre aux collectivités territoriales d'exercer pleinement leurs missions en saisissant, lorsque c'est nécessaire, les juridictions compétentes.

Cependant, en dehors de cas exceptionnels déterminés par la loi, les collectivités territoriales doivent, pour se constituer partie civile, justifier comme tout justiciable d'un préjudice personnel et directement causé par les infractions commises.

Pour le reste, il appartient au ministère public d'engager l'action publique, au titre des atteintes portées à l'intérêt général qu'il est chargé de défendre, et d'assurer la défense des intérêts de la société en mettant en oeuvre la politique pénale décidée par le Gouvernement.

Il convient de rappeler que les collectivités territoriales ne peuvent remplir que des missions prévues par les textes qui les régissent. Il ne leur appartient pas de se substituer au ministère public, seul chargé de représenter l'intérêt général devant les juridictions judiciaires. La situation et le rôle des collectivités territoriales ne peuvent pas non plus être comparés ni assimilés à ceux d'associations de protection de l'environnement, dont l'objet social est défini dans des statuts de nature conventionnelle.

En revanche, lorsque la loi prévoit des dispositions spécifiques concernant la participation des collectivités territoriales à la remise en état de certains sites dégradés par une infraction au code de l'environnement, il pourrait être envisagé de leur permettre de se constituer partie civile devant la juridiction de jugement, une fois l'action publique engagée, pour obtenir réparation des frais qu'elles auraient exposés.

Dans cet esprit, le garde des sceaux, ministre de la justice, a demandé à ses services d'étudier l'opportunité d'une telle disposition, ainsi que son champ d'application et ses modalités. Cette réflexion devra prendre en considération tant l'intérêt légitime des collectivités territoriales que la nécessité de traiter les procédures pénales avec efficacité et célérité.

Tel est le sens de la réponse du garde des sceaux, qui ne vous donne qu'en partie satisfaction, monsieur le sénateur.

M. le président. La parole est à M. Bruno Retailleau.

M. Bruno Retailleau. Monsieur le ministre, votre réponse représente une avancée très partielle : les dispositions annoncées existent déjà pour une large part puisque, pour la réparation d'un préjudice direct, l'intérêt pour agir est déjà reconnu.

Vous nous dites, finalement, que l'action du ministère public se confond avec l'intérêt général et que les collectivités locales ne sauraient s'en dissocier. Bien sûr ! Mais je souhaite que les collectivités puissent aussi avoir un intérêt pour agir parce que les populations concernées attendent de celles-ci qu'elles réparent les conséquences d'un certain nombre de catastrophes.

Je ne vois donc pas pourquoi le code de procédure pénale, dans son article 2-7, prévoit la possibilité pour les collectivités locales de se constituer partie civile à la suite d'un incendie volontaire alors qu'elles ne le pourraient pas dans le cas d'une marée noire ou d'une autre catastrophe ! C'est parfaitement incompréhensible !

Monsieur le ministre, si vous êtes attaché, comme moi, à la décentralisation et à la responsabilité des élus locaux, puisque vous êtes vous-même un élu local, il faut leur donner - comme aux associations qui ont déjà cette possibilité - le droit de défendre les intérêts de leur population devant les juridictions. Cette action ne saurait se confondre avec l'action du ministère public.

Permettre cette action civile serait une reconnaissance de la décentralisation et du rôle que jouent les collectivités locales et les élus locaux. Je vous serais reconnaissant, monsieur le ministre, si vous pouviez vous faire notre ambassadeur auprès du garde des sceaux.