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Jean-Marc Pastor
Question écrite N° 16576 au Ministère de la fonction
Avenir de la protection sociale complémentaire des agents publics
Question soumise le 17 mars 2005
M. Jean-Marc Pastor attire l'attention de M. le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat sur les craintes exprimées par les représentants des mutuelles de fonctionnaires, fédérés au sein de la Mutualité fonction publique (MFP), sur l'avenir de la protection sociale complémentaire des agents publics. En effet, ils émettent de vives inquiétudes quant à la pérennité des garanties solidaires mises en place pour l'ensemble des agents publics en complément de leur droit statutaire. Ces garanties sont aujourd'hui menacées, tant par l'évolution future des risques et des caractéristiques démographiques de la fonction publique, que par la faiblesse de l'action sociale des employeurs publics en faveur de leurs agents. Depuis plus de deux ans, la MFP et les mutuelles de fonctionnaires démontrent que la participation des employeurs privés à la protection sociale complémentaire de leurs salariés est devenue bien plus importante que celle des employeurs publics. En effet, la loi impose dans les entreprises de plus de cinquante salariés une négociation annuelle sur la prise en charge de la prévoyance complémentaire des salariés ; de même, la loi permet une déductibilité fiscale des cotisations acquittées dans le cadre d'un accord collectif. A contrario, aucune obligation de négocier n'est prévue dans la fonction publique d'Etat, hospitalière et territoriale et les fonctionnaires ne peuvent, à l'instar des salariés du privé, déduire leurs cotisations mutualistes santé et prévoyance en raison du caractère facultatif de leurs couvertures complémentaires. Cette situation conduit un nombre croissant de fonctionnaires à renoncer à se protéger en raison de l'augmentation du coût des couvertures. Aussi, afin que les mutuelles de fonctionnaires puissent continuer à assumer le rôle qu'elles jouent sur le plan de la cohésion sociale dans leur milieu professionnel et vis-à-vis des agents retraités et parce qu'il est nécessaire de rétablir le principe d'égalité entre les agents de la fonction publique et les salariés du secteur privé, il lui demande de prendre en compte ces revendications et de lui préciser s'il envisage d'ouvrir les négociations avec les représentants des mutuelles des fonctionnaires.
Réponse émise le 17 novembre 2005
D'après une étude du cabinet Bernard Brunhes Consultants, le niveau de protection sociale des salariés du secteur privé serait, sur certains aspects, plus protecteur que celui applicable aux agents du secteur public. Les mutuelles considèrent, en s'appuyant sur ce rapport, que leur régime est menacé, les fonctionnaires devant supporter seuls, contrairement aux salariés du secteur privé, le financement de leur protection sociale complémentaire. Il faut cependant préciser que cette étude ne porte que sur quelques grandes entreprises du secteur privé (une quarantaine au total). Par ailleurs, les mutuelles estiment que les aides qui leur sont accordées par l'Etat sont insuffisantes et que des incertitudes juridiques pèsent sur leur partenariat avec celui-ci, eu égard à des contentieux européens. Face à ce constat, celles-ci souhaitent redéfinir un nouvel équilibre entre les responsabilités incombant à l'Etat employeur et leur place qui se traduirait par une augmentation de la participation de l'Etat dans la prise en charge de la protection sociale complémentaire des fonctionnaires. A cette fin, les mutuelles de fonctionnaires demandent que des négociations soient ouvertes sur le sujet, en liaison avec les organisations syndicales. En ce qui concerne le secteur public, aucune disposition dans le statut général des fonctionnaires ne prévoit que l'Etat participe à la protection sociale complémentaire de ses agents. L'article 20 du titre Ier de ce statut énumère limitativement les éléments de rémunération susceptibles d'être versés aux fonctionnaires. Les fonctionnaires bénéficient dans ce cadre d'éléments de rémunérations spécifiques, indemnité de résidence et supplément familial. L'Etat employeur participe toutefois à la protection complémentaire à travers les aides qu'il apporte aux mutuelles, telles que les subventions directes, les mises à disposition de personnels et de locaux. Le fondement juridique de ces aides se situe à l'article R. 523-2 de l'ancien code de la mutualité et dans un arrêté du 19 septembre 1962. L'article R. 523-2 précité prévoit que « l'Etat peut accorder aux mutuelles constituées entre les fonctionnaires, agents et employés de l'Etat et les établissements publics nationaux des subventions destinées notamment à développer leur action sociale et, dans les conditions fixées par arrêté du ministre chargé de la mutualité et du ministre chargé des finances, à participer à la couverture des risques sociaux assurés par ces mutuelles ». L'arrêté du 19 septembre 1962 prévoit notamment que les mutuelles des agents de l'Etat et des établissements nationaux peuvent recevoir une subvention dont le maximum est de 25 % des cotisations, sans pouvoir excéder le tiers des charges entraînées par le service des prestations. Ces crédits sont prélevés sur les chapitres 33-92 (action sociale) des différents ministères. D'après le rapport Brunhes Consultants, ces aides s'élèveraient à 5 % en moyenne du montant des cotisations. Ce chiffre qui tient compte des aides indirectes apportées par l'Etat au fonctionnement des mutuelles au travers, notamment des mises à disposition de personnels et de locaux, doit faire l'objet d'une vérification. Le cadre de mise en oeuvre de la complémentaire santé des fonctionnaires nécessite d'être examiné sur le plan juridique. La Commission européenne a demandé en juillet 2005 à la France de revoir le dispositif juridique dans lequel exercent les mutuelles et les conditions dans lesquelles elles peuvent recevoir des subventions. Suite à un recours d'une mutuelle, et de façon indépendante à l'action de la Commission européenne, le Conseil d'Etat a en septembre 2005 remis en cause l'arrêté du 19 septembre 2002 qui permet aux ministères d'apporter des aides aux mutuelles de fonctionnaires. Dans ce cadre, afin d'avoir une connaissance précise de l'existant, le Gouvernement a souhaité tout d'abord disposer d'un état exhaustif des moyens que l'Etat consacre aux mutuelles de la fonction publique. A cet effet, une enquête a été effectuée auprès de chaque département ministériel. Une mission d'audit a été ensuite confiée conjointement à l'inspection générale des finances et l'inspection générales des affaires sociales pour examiner la situation de ces mutuelles et proposer des solutions. Enfin les propositions seront soumises à concertation des partenaires sociaux avant la fin de l'année, de façon à pouvoir mettre en oeuvre un nouveau cadre juridique courant 2006.
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