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Thierry Repentin
Question écrite N° 18264 au Ministère dux collectivités territoriales
Calcul de la dotation de solidarité communautaire
Question soumise le 23 juin 2005
M. Thierry Repentin appelle l'attention de M. le ministre délégué aux collectivités territoriales sur le régime de dotation prévue par les dispositions de l'article 1609 nonies C, § VI du code général des impôts, plus couramment appelé dotation de solidarité communautaire, part intégrante du pacte financier que scellent les communes dans le cadre de la constitution d'une communauté d'agglomération. Cette dotation devait à l'origine tenir compte notamment de l'importance de la population, du potentiel fiscal par habitant et de l'importance des charges des communes. Elle permettait ainsi de prendre en considération les charges de centralité supportées par une commune au bénéfice de plusieurs comprises dans le périmètre de l'intercommunalité. Dans la rédaction actuelle, il est imposé, pour l'établissement des règles de calcul de cette dotation, de tenir compte « prioritairement de l'importance de la population et du potentiel fiscal par habitant ». Le critère de l'importance des charges des communes a ainsi disparu. Dans les faits, le succès de l'intercommunalité urbaine doit beaucoup aux larges concessions faites par les villes centres à leurs périphéries. En effet, celles-ci ont souvent accepté de détenir moins de 50 % des sièges - 30 % en moyenne - dans les conseils communautaires malgré un rapport démographique favorable, et dans de nombreux cas, les communautés d'agglomération ont institué une dotation de solidarité communautaire reposant en grande partie sur un critère de progression des bases de taxe professionnelle. Il s'agissait d'une part de maintenir un intérêt des communes à l'accueil d'entreprises, d'autre part d'octroyer une sorte d'intéressement des communes sur les retombées des actions de développement économique qu'elles avaient engagées avant la création de la communauté d'agglomérations. Le problème réside dans le fait qu'à long terme ce système revient à privilégier les communes périphériques puisque c'est essentiellement sur le territoire de ces dernières que se situe le foncier disponible pour l'implantation d'activités économiques. En ayant supprimé la référence aux charges communes dans les critères présidant à l'établissement des règles de calcul de la DSC sans limiter l'impact du critère de progression des bases, la tendance contribue à pénaliser de plus en plus fortement les villes-centres. La notion de solidarité communautaire s'en trouve véritablement mise à mal. La solidarité des structures intercommunales repose sur le rapport de confiance mutuelle instauré dans le cadre du pacte financier et fiscal communautaire. Malheureusement, de plus en plus de voix s'élèvent dans les villes-centres des grandes agglomérations pour réclamer un rééquilibrage du pacte permettant de ne pas mettre en péril les budgets des villes centres. En conséquence, il lui demande s'il est favorable à signer sur ce point le régime des communautés d'agglomération, sur celui des communautés urbaines, voire à inciter plus fortement encore les structures intercommunales à intégrer dans les modes de calculs de la dotation de solidarité communautaire des critères sociaux.
Réponse émise le 15 septembre 2005
En application du VI de l'article 1609 nonies C du code général des impôts (CGI) tel que modifié par l'article 185 de la loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à taxe professionnelle unique, autres que les communautés urbaines, peuvent instituer une dotation de solidarité communautaire (DSC) en faveur de leurs communes membres et, le cas échéant, de certains EPCI à fiscalité propre limitrophes. L'institution de la dotation de solidarité communautaire est facultative. Cette dotation a pour objet, à partir de critères prédéfinis, de permettre la mise en oeuvre d'une solidarité financière entre l'EPCI et ses communes membres. Le conseil communautaire statuant à la majorité des deux tiers en fixe le principe et les critères de répartition, en tenant compte prioritairement de l'importance de la population et du potentiel fiscal par habitant. Il en détermine librement le montant. Les deux critères précités, l'importance de la population et le potentiel fiscal par habitant, doivent être utilisés en priorité par l'EPCI, ce qui signifie qu'ils doivent être utilisés pour la répartition d'une part non marginale de l'enveloppe de cette dotation. Des critères complémentaires, et en particulier des critères de charges des communes ou des critères sociaux, peuvent par ailleurs être définis librement par les EPCI pour la répartition du solde. Dans leur rédaction antérieure à la loi précitée, les dispositions du VI de l'article 1609 nonies C du CGI retenaient effectivement l'importance des charges des communes parmi les critères prioritaires. Ce critère a été supprimé par le Parlement lors des débats sur le projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales afin de favoriser une certaine liberté contractuelle au sein des EPCI et faire ainsi de cette dotation un pacte politique fort. Aussi la limitation, par l'adjonction de critères obligatoires supplémentaires, de cette liberté voulue par le Parlement il y a tout juste un an n'apparaît pas opportune. S'agissant de la dotation de solidarité communautaire des communautés urbaines à taxe professionnelle unique, le Parlement a décidé en 1999, lors des débats sur le projet de loi relatif au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, de la soumettre à des dispositions spécifiques, distinctes de celles régissant la DSC des autres EPCI à fiscalité propre. Il s'agissait par là de tenir compte des spécificités de ces groupements caractérisés par leur très forte intégration. Ainsi, l'institution d'une dotation de solidarité communautaire constitue pour ces communautés urbaines une obligation. Son montant et ses critères de répartition sont fixés à la majorité simple du conseil communautaire. Les critères sont déterminés notamment en fonction : de l'écart de revenu par habitant de la commune au revenu moyen par habitant de l'EPCI ; de l'insuffisance de potentiel fiscal par habitant de la commune au regard du potentiel fiscal communal moyen par habitant sur le territoire de l'EPCI. Les deux critères précités doivent être utilisés pour la répartition d'une part significative de l'enveloppe de la DSC. Le conseil de la communauté urbaine peut ensuite choisir librement des critères complémentaires, notamment des critères représentatifs des charges des communes membres. L'élargissement de ces dispositions aux communautés d'agglomération, EPCI généralement moins intégrés que les communautés urbaines, ne manquerait pas de bouleverser les équilibres financiers actuels. En effet, les communautés d'agglomération souhaitant modifier les règles de répartition de leur DSC seraient dans l'obligation de mettre ces règles en conformité avec celles applicables aux communautés urbaines. Il en résulterait probablement soit un gel des modalités actuelles de répartition des DSC, soit une rupture des pactes financiers communautaires. La modification proposée ne peut donc être retenue.
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