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Robert Tropeano
Question écrite N° 24605 au Ministère de l'économie
Application de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)
Question soumise le 5 octobre 2006
M. Robert Tropeano attire l'attention de M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie sur l'application de la LOLF. En effet, si la modernisation, la rationalisation de la gestion des services de l'État est une nécessité, il apparaît que la mise en oeuvre de cette réforme budgétaire souligne le cloisonnement entre les ministères et alourdit considérablement les procédures. Aussi, dans un souci d'efficacité, il lui demande quelles mesures de simplification il envisage.
Réponse émise le 15 février 2007
La cohérence de l'action de l'Etat, et d'une manière plus générale, de l'action publique, commande en effet que des approches transversales puissent être adoptées et que leur mise en oeuvre ne soit contrecarrée par des approches plus individuelles. L'approche transversale est une priorité de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), même si ses instruments de gestion ne sont pas totalement aboutis ou sont encore imparfaits. Le vote du budget de l'Etat par mission marque d'emblée la prise en compte de cette dimension puisque ce n'est plus désormais un ministère, élément organique, qui est doté de crédits, mais une mission, élément fonctionnel, qui peut être strictement ministérielle, ou interministérielle. Certes, la mission interministérielle constitue principalement un outil d'identification des politiques et non de gestion des crédits. C'est le calibrage des programmes qui détermine le degré de souplesse de gestion offerte aux ministres. Il n'existe ainsi pas de responsable de programme « interministériel », chaque ministère recevant dans son propre programme une partie de la mission interministérielle qui se trouve ainsi morcelée en exécution. Cependant, les missions interministérielles disposent de mécanismes de coordination destinés à assurer la cohérence des politiques interministérielles. Le CICID permet ainsi au Gouvernement de définir la politique d'aide, publique au développement, dont les crédits figurent dans la mission interministérielle « aide publique au développement ». Pour certaines politiques publiques interministérielles, le Gouvernement a aussi mis en place des documents de politique transversale destinés à coordonner les objectifs et indicateurs des différents programmes qui y contribuaient. C'est par exemple le cas de la sécurité routière. Les instruments de transversalité existent déjà et lorsqu'ils n'existaient pas, les structures ministérielles et administratives ont su, quand il le fallait, mettre en oeuvre des mesures d'appropriation spécifiques, propres à répondre aux impératifs d'une gestion « commune », au-delà de leur seul ministère. Ces outils peuvent pour certains d'entre eux être généralisés et constituer des modèles que certains, moyennant une démarche volontariste réelle, peuvent mettre en oeuvre. Le préfet dispose d'ores et déjà au niveau territorial du pouvoir de piloter les actions interministérielles, en particulier au travers des comités administratifs régionaux budgétaires réunissant l'ensemble des administrations régionales et des avis qu'il émet sur les budgets opérationnels de programme (BOP) au moment du dialogue de gestion. Par ailleurs, quand bien même ils n'étaient pas expressément prévus par la LOLF, les administrations se sont généralement spontanément organisées pour travailler ensemble et concevoir des systèmes de concertation nécessaires et utiles dans le cadre de leurs actions conjointes interministérielles, au sein de comités plus ou moins formels, présidés le plus souvent par le préfet, et ce, sans aboutir à la création d'une structure trop lourde. La solution du mandat de gestion a été adoptée dans un certain nombre de cas par les gestionnaires, même entre administrations de ministères différents, permettant à l'un d'exécuter des opérations pour le compte de l'autre, en raison de son savoir-faire et de ses compétences. Une démarche de mutualisation de certaines fonctions est initiée dans plusieurs ministères et administrations afin de limiter le nombre des structures exerçant le même métier. Enfin, dans le cas d'une politique interministérielle prioritaire sur un territoire, le Gouvernement peut, sur proposition des préfets, dédier à cette politique une action du programme des interventions territoriales de l'Etat (PITE). Ces exemples démontrent à quel point la mise en oeuvre de la LOLF repose sur des leviers autres que strictement budgétaires, les structures administratives devant s'adapter au cadre budgétaire en utilisant des leviers indirects. L'utilisation des outils qui démontrent leur pertinence doit être généralisée et le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a de ce point de vue entrepris une démarche générale d'encouragement à la mutualisation des gestions, au sein ou entre ministères, non dissociable d'une démarche de simplification de la cartographie des BOP dont le maillage est à beaucoup d'égards trop fin. En effet, faciliter le décloisonnement des gestions au sein ou entre ministères est indissociable d'une démarche de simplification du travail strictement ministériel. A ce jour, encore « trop de BOP » alourdit inutilement la gestion ministérielle des programmes et la LOLF a de ce point de vue également mis en évidence des cloisonnements au sein des ministères eux-mêmes. « Le découpage excessivement fin » de la cartographie évoqué par le rapport de M. Alain Lambert, sénateur de l'Orne, et de M. Didier Migaud, député de l'Isère, est significatif. Or, l'interministérialité sera d'autant plus aisée que le travail interne à chaque ministère sera facilité et simplifié. Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a, dans les circulaires des 14 juin et 28 juillet 2006, clairement préconisé un regroupement des BOP au niveau régional ou interrégional, une redéfinition du périmètre des BOP nationaux et la diminution de leur nombre au profit des BOP déconcentrés. Il a aussi recommandé un positionnement des unités opérationnelles au niveau le plus pertinent avec mise en place progressive de plates-formes de gestion.
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