Question soumise le 19 juillet 2007

M. Marcel Rainaud attire l'attention de Mme la ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales sur la question de l'accès aux documents administratifs.

La loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public, définit « le droit de toute personne à l'information » et les dispositions qui garantissent « la liberté d'accès aux documents administratifs ». Elle porte par ailleurs création de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA). La création d'une telle autorité administrative indépendante (AAI) se voyait plus tard concrétisée par l'inscription en tant qu'objectif constitutionnel de la notion d'accessibilité du droit.

Toutefois, de nombreuses associations relèvent que certaines administrations et collectivités territoriales refusent de manière tacite l'accès aux documents administratifs.

De plus, si la loi du 17 Juillet 1978 permet un recours devant la CADA, un avis favorable de cette dernière n'est pas accompagné d'une force normative qui obligerait les administrations à la publicité automatique des documents en question.

Au contraire, le délai de trois mois induit par le recours à la CADA serait pris comme prétexte à la non-délivrance des documents demandés avant la date de l'avis favorable de la commission. Dès lors, les demandeurs seraient dans l'obligation de saisir le juge administratif afin de faire appliquer leur droit d'accès à l'information.

Or, le 11 juillet dernier, le Comité interministériel pour la société de l'information, présidé par M. le Premier Ministre, arrêtait un plan pour amplifier le développement des technologies de l'information, afin notamment « d'améliorer les services publics en mobilisant les technologies de l'information ». Le recours aux nouvelles technologies, dans le cas des publications des documents publics se trouverait donc être le complément indispensable à la création d'un guichet unique électronique assurant la modernisation et la transparence du rapport du service public avec ses usagers, principe ayant force de loi depuis le texte du 12 avril 2000 relatif au droit des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

Dans ce contexte, il lui demande de prendre les mesures nécessaires visant à créer une banque de données numériques de documents administratifs et accessibles en ligne dans les administrations centrales et déconcentrées.

Il souhaite en outre que des pouvoirs réglementaires soient alloués à la CADA, conformément aux conclusions du rapport intitulé « Les autorités administratives indépendantes, évaluation d'un objet juridique non identifié », et aux conditions posées par le Conseil constitutionnel. Une telle extension permettrait le règlement rapide des différends et le désengorgement des tribunaux administratifs

Réponse émise le 17 janvier 2008

En application de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public, l'État, les collectivités territoriales, les autres personnes de droit public et les personnes de droit privé chargées de la gestion d'un service public doivent communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, sous réserve des exceptions fixées par la loi. Le décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 relatif à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques, pris pour l'application de la loi du 17 juillet 1978, fixe des délais de procédure plus brefs que dans d'autres hypothèses, en réduisant notamment à un mois le délai au terme duquel le silence gardé par l'autorité administrative vaut décision de refus. Le demandeur dispose alors d'un délai de deux mois pour saisir la commission d'accès aux documents administratifs (CADA), qui notifie au demandeur et à l'autorité administrative son avis dans un délai d'un mois à compter de la réception de la demande. La date d'enregistrement de la demande par la commission constitue également le point de départ du délai de deux mois au terme duquel le silence gardé par l'autorité administrative vaut confirmation du refus de communication, le demandeur pouvant alors saisir le juge administratif. La saisine de la CADA a pour effet général d'accélérer la transmission des documents. Dans plus d'un cas sur quatre, le document demandé est communiqué entre la date de la saisine et celle à laquelle intervient l'avis de la CADA. On doit relever, en outre, qu'en 2005 et 2006, la saisine de la commission a conduit dans près de 65 % des cas à la communication des documents demandés. La CADA joue ainsi pleinement son rôle précontentieux : dans son rapport d'activité pour 2005, la commission relève qu'elle a rendu plus de 5 000 avis alors que, pour 30 tribunaux administratifs, seuls 253 jugements et ordonnances ont été rendus. Les règles organisant le rôle de la CADA apparaissent donc déjà précisément définies, de même que les pouvoirs dont elle dispose à l'égard des autorités administratives. Afin d'améliorer la connaissance des règles relatives à la communication des documents administratifs et les délais de réponse aux demandeurs, la circulaire du Premier ministre n° 5156/SG du 29 mai 2006 relative à la réforme des dispositions régissant l'accès aux documents administratifs et à l'institution d'un droit de réutilisation des informations publiques invite les autorités administratives à désigner une personne responsable de l'accès aux documents administratifs. Au 15 novembre 2007, plus de 1 000 personnes ont été nommées à ce titre. Ces désignations devraient permettre d'aboutir à un traitement direct des demandes par les services dans tous les cas où les documents sont communicables et à limiter le nombre de saisines de la CADA. Pour ce qui concerne la publicité des documents administratifs, l'article 2 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations impose aux autorités administratives d'organiser un accès simple aux règles de droit qu'elles édictent et dispose que la mise à disposition et la diffusion des textes juridiques constituent une mission de service public. La loi du 17 juillet 1978 et les articles 29 à 32 du décret du 30 décembre 2005 fixent les règles relatives à la publicité des documents administratifs. Aux termes de l'article 7 de la loi, modifié par l'ordonnance n° 2005-650 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilsation des informations publiques, « font l'objet d'une publication les directives, les instructions, les circulaires, ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives. Les administrations mentionnées à l'article 1er peuvent en outre rendre publics les autres documents administratifs qu'elles élaborent ou detiennent. Toutefois, sauf dispositions législatives contraires, les documents administratifs qui comportent des mentions entrant dans le champ d'application de l'article 6 de cette même loi ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement afin d'occulter ces mentions ou de rendre impossible l'identification des personnes qui y sont nommées ainsi que, d'une manière générale, la consultation de données à caractère personnel. » Le décret du 30 décembre 2005 fixe les modalités de publication des documents administratifs, celle-ci pouvant être réalisée par insertion dans différents recueils ou par voie électronique. D'importants efforts sont d'ores et déjà accomplis par l'État dans ce cadre pour améliorer la diffusion des documents émanant de ses services, notamment grâce aux deux sites de référence que sont Légifrance, pour la diffusion du droit, et service.public.fr, pour les démarches administratives. Deux des décisions prises le 12 décembre 2007 par le conseil de modernisation des politiques publiques, celle de moderniser la mission d'édition, de diffusion et d'information du public assurée par la Documentation française et la Direction des Journaux officiels, d'une part, et celle de renforcer l'administration électronique, d'autre part, traduisent l'ambition du Président de la République et du Gouvernement d'avancer résolument dans la voie d'une dématérialisation systématique et cohérente. La part des collectivités territoriales de la République dans les efforts à déployer ne saurait être négligée. Dès à présent, de nombreuses collectivités décentralisées publient sur leur site Internet les délibérations de leur conseil ou les arrêtés de leur exécutif, de même que les services déconcentrés de l'État organisent progressivement la mise en ligne du recueil des actes administratifs. Le Gouvernement entend prendre sa part à la réflexion sur les initiatives susceptibles d'être prises en ce domaine. C'est ainsi que le comité pour la diffusion du droit par l'Internet vient d'engager des travaux sur la diffusion électronique du droit applicable localement, qui appelleront naturellement d'amples consultations des collectivités décentralisées.