Question soumise le 28 mai 2009

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx attire l'attention de M. le ministre chargé de la mise en oeuvre du plan de relance sur l'intérêt de permettre une avance de trésorerie remboursable aux collectivités locales sur la base du coût des analyses préalables qu'elles lanceraient. Ce pré-financement, lié à des conditions de signature du contrat, pourrait constituer une aide intéressante aux collectivités locales et représenter un signe fort de la part de l'État pour soutenir la dynamique des projets territoriaux nécessaires à la relance de la croissance et à la préservation des emplois.

Le contrat de partenariat public privé, de même que les contrats assimilés (BEA, BEH…) sont les seuls outils de la commande publique dont la procédure intègre obligatoirement une évaluation préalable comprenant une analyse comparative des choix possibles. C'est l'une des originalités de ces contrats allant dans le sens d'une meilleure gestion publique. Il n'en reste pas moins que cette évaluation est encore trop souvent perçue comme une contrainte par les collectivités locales, notamment du fait de son coût. En effet, si cette évaluation préalable semble indispensable, elle entraîne pour certaines collectivités un coût non prévu budgétairement qui peut venir freiner le lancement de projets.

Parce qu'il y a urgence face à la crise et parce qu'il est indispensable d'aider les collectivités territoriales à analyser les différentes options de la commande publique avant de lancer un projet d'infrastructure, l'État pourrait soutenir efficacement les collectivités locales souhaitant mener une évaluation préalable pour réaliser un projet par la mise en place d'un fonds de soutien dédié.

Elle lui demande donc dans quelle mesure, dans le cadre du « plan de relance », un fonds exceptionnel d'avance de trésorerie aux collectivités locales pourrait être créé ?

Réponse émise le 8 juillet 2009

La parole est à Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, auteur de la question n° 570, adressée à M. le ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. Je souhaite attirer l'attention de M. le ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance sur l'intérêt de permettre une avance de trésorerie remboursable aux collectivités locales sur la base du coût des analyses préalables qu'elles lanceraient.

Ce préfinancement, lié à des conditions de signature du contrat, pourrait constituer une aide intéressante aux collectivités locales et représenter un signe fort de la part de l'État pour soutenir la dynamique des projets territoriaux nécessaires à la relance de la croissance et à la préservation des emplois.

Le contrat de partenariat public-privé, de même que les contrats assimilés, qu'il s'agisse du bail emphytéotique administratif, le BEA, ou du bail emphytéotique hospitalier, le BEH, sont les seuls outils de la commande publique dont la procédure intègre obligatoirement une évaluation préalable comprenant une analyse comparative des choix possibles. C'est l'une des originalités de ces contrats allant dans le sens d'une meilleure gestion publique.

Il n'en reste pas moins que cette évaluation est encore trop souvent perçue comme une contrainte par les collectivités locales, notamment du fait de son coût. En effet, si cette évaluation préalable semble indispensable, elle entraîne pour certaines collectivités un coût non prévu budgétairement, qui peut venir freiner le lancement de projets.

Parce qu'il est urgent et indispensable, face à la crise, d'aider les collectivités territoriales à analyser les différentes options de la commande publique avant de lancer un projet d'infrastructure, l'État pourrait soutenir efficacement les collectivités locales, souhaitant mener une évaluation préalable pour réaliser un projet par la mise en place d'un fonds de soutien dédié.

Je souhaite savoir dans quelle mesure, dans le cadre du plan de relance, un fonds exceptionnel d'avance de trésorerie aux collectivités locales pourrait être créé.

Mme la présidente. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Hubert Falco, secrétaire d'État à la défense et aux anciens combattants. Madame le sénateur, je vous prie tout d'abord de bien vouloir excuser M. Patrick Devedjian, qui m'a chargé de vous apporter les éléments de réponse suivants.

Le Gouvernement vous remercie de votre proposition, qui vise à encourager le recours des collectivités aux partenariats public-privé, les PPP, pour leurs projets d'investissement, en particulier dans le cadre du plan de relance. Vous soulevez, en effet, une question très importante, qui est tout à fait d'actualité avec la montée en puissance du plan de relance et des investissements publics. Ce sujet m'intéresse également en tant que représentant d'une grande collectivité.

Le besoin d'investissements publics pour relancer l'activité économique et préparer l'avenir de notre pays est, en effet, plus présent que jamais, dans des domaines aussi variés que les infrastructures de transport ferroviaires, fluviales et maritimes, les transports urbains, les universités, les centres de recherche, ou encore l'efficacité énergétique des bâtiments. Dans mes responsabilités antérieures, je me suis battu avec la réglementation européenne sur ces questions.

Ces investissements jouent un rôle contracyclique, permettent de soutenir l'activité, donc l'emploi, et d'améliorer durablement l'attractivité des territoires. Tel est l'objet du plan de relance.

Dans cette perspective, les PPP sous leurs différentes formes et les concessions au sens large sont des outils essentiels pour la réalisation d'équipements publics de l'État et des collectivités. Ils permettent de confier la définition, la conception, la réalisation et l'exploitation d'équipements de service public à des partenaires privés, en bénéficiant de leur expertise et de leurs compétences pour ce type de projets.

Les PPP permettent ainsi d'accélérer ces investissements au bénéfice de la collectivité, tout en partageant au mieux les risques avec les partenaires privés.

Le Gouvernement s'est donc employé à soutenir les PPP avec trois mesures fortes pour faciliter le lancement des projets.

Tout d'abord, une enveloppe de garanties par l'État de 10 milliards d'euros facilitera la mobilisation des financements pour les PPP, en vertu de l'article 6 de la première loi de finances rectificative pour 2009.

Ensuite, une enveloppe de 8 milliards d'euros de prêts à long terme sur fonds d'épargne géré par la Caisse des dépôts et consignations est destinée à soutenir les grands projets d'infrastructures dans les domaines des transports et de l'enseignement supérieur, notamment ceux qui sont réalisés sous forme de PPP.

Enfin, la loi pour l'accélération des programmes de construction et des investissements publics et privés, adoptée par le Parlement en février 2009, comporte plusieurs dispositions répondant aux difficultés rencontrées par les opérateurs pour conclure des PPP dans le contexte financier actuel. Ces dispositions complètent celles qui ont été introduites par la loi 2008-735 du 28 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat.

Madame le sénateur, vous proposez de renforcer ce dispositif en permettant une avance de trésorerie remboursable aux collectivités locales sur la base du coût des analyses préalables qu'elles lancent. Même s'il partage votre volonté de faciliter le recours à ce type de contrat, le Gouvernement est néanmoins réservé sur cette proposition.

Il souhaite, en effet, préserver le principe d'un équilibre entre les différentes formes de commande publique. Or le versement d'une avance pour les études préalables en vue de la réalisation d'un PPP pourrait y contrevenir. Le recours aux PPP doit être une démarche volontaire et autonome des collectivités, qui s'inscrit dans le cadre du projet qu'elles portent.

Le coût d'une étude préalable restant modéré au regard du besoin de financement global d'un projet, il n'est pas nécessaire que l'État accorde une avance pour la financer. En cas d'avance, cette dernière devrait être remboursée à l'issue de la période et l'intérêt en serait limité pour la collectivité.

Les mesures qui viennent d'être citées, notamment les garanties et les fonds d'épargne, contribueront déjà à faciliter le financement et à soutenir de manière déterminante les projets PPP des collectivités.

Madame le sénateur, malgré ces réserves et parce que l'idée d'aider des collectivités dans leur démarche et de monter des projets d'investissements est bonne, je tiens à vous assurer que votre proposition fera l'objet d'une analyse plus approfondie par les services de l'État, afin d'en évaluer précisément l'intérêt et les conséquences.

Mme la présidente. La parole est à Mme Marie-Hélène Des Esgaulx.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. Monsieur le secrétaire d'État, je regrette la position du Gouvernement, même si elle comporte quelques avancées.

S'agissant, tout d'abord, de l'équilibre entre les différentes formes de commandes publiques, je souligne qu'il n'existe pas de concurrence dans ce domaine. Il me paraît difficile de considérer que le préfinancement d'une évaluation préalable – qui n'est obligatoire que pour les PPP, puisque les marchés publics et les délégations de service public en sont dispensés – reviendrait à introduire un biais au bénéfice des PPP, d'autant que la collectivité locale ne peut préjuger du résultat de l'évaluation au moment où elle la lance.

J'irai même plus loin en affirmant que, au-delà d'un certain seuil, une évaluation préalable devrait être systématique, quel que soit le type de contrat. Il me paraît tout à fait choquant que, dans le cadre des marchés classiques, des projets de commande publique ne fassent pas l'objet d'une telle évaluation. Je suis d'ailleurs sûre que l'on y viendra tôt ou tard.

Ensuite, vous l'avez rappelé à juste titre le coût financier de la mesure que je propose est limité, puisqu'il implique un portage en trésorerie d'une durée de deux ans, à un taux à court terme très faible.

Par ailleurs, vous indiquez que cette proposition remettrait en cause l'indépendance des collectivités. Je ne peux pas vous suivre sur ce point.

De mon point de vue, elle aurait au contraire des vertus, que vous n'avez pas soulignées, notamment pédagogiques, en favorisant la montée en puissance de la démarche d'évaluation préalable. C'est d'ailleurs l'une des dimensions les plus originales et les plus innovantes des PPP, et je regrette vivement qu'elle ne soit pas retenue.

Elle participerait également à la relance en accélérant le lancement des projets pour lesquels les collectivités locales ne disposent pas des crédits nécessaires au sein de leur budget en cours.

Le Fonds de compensation pour la TVA a constitué un dispositif formidable pour les collectivités locales. La décision prise par le Gouvernement d'en modifier les règles, pour les collectivités qui s'engagent à investir au moins autant que la moyenne de leurs investissements durant les quatre derniers exercices, était de même nature que la mesure que je propose. Il s'agissait d'aider les collectivités à jouer le jeu de la croissance grâce aux investissements.

Je n'ai pas été entendue aujourd'hui, mais je sais que, en matière de PPP, le chemin sera long, car nous sommes très loin des pays les plus avancés dans ce domaine.

Je note toutefois que le Gouvernement manifeste une ouverture d'esprit sur cette question, et je l'en remercie.