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Robert Tropeano
Question écrite N° 6578 au Ministère de l'économie
Bilan des partenariats public-privé
Question soumise le 30 mai 2013
M. Robert Tropeano attire l'attention de M. le ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances, chargé du budget sur l'évolution des partenariats public-privé. En effet, ces contrats, institués par l'ordonnance du 17 juin 2004, permettent à une collectivité locale ou une administration de confier à des entreprises privées la construction, le financement, la maintenance et l'exploitation d'un équipement public. En contrepartie, la collectivité ou l'administration s'acquitte d'un loyer pour une durée pouvant atteindre 55 ans pour les grandes infrastructures. À ce sujet, la Cour des comptes a, d'ailleurs, soulevé la question de la soutenabilité financière de ces loyers sur la durée des contrats. Certains exemples de réalisations sont venus étayer les craintes de voir les loyers augmenter de façon exponentielle et le dernier exemple connu « le pentagone » français de Balard ne semble pas contredire les faits. À l'heure où les administrations et les collectivités se voient contraintes de réduire leurs budgets respectifs, il serait indispensable que la mission d'appui aux partenariats public-privé mesure l'évolution de la charge financière pour les commanditaires publics, des exemples européens venant confirmer les inquiétudes des commanditaires publics. Aussi, lui demande-t-il de bien vouloir lui indiquer quelles dispositions le Gouvernement entend prendre dans ce domaine.
Réponse émise le 17 octobre 2013
Les contrats de partenariat sont des contrats globaux par lesquels l'Etat ou une collectivité territoriale confient à un tiers, pour une période déterminée en fonction de la durée d'amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues, une mission ayant pour objet la construction ou la transformation, l'entretien, la maintenance, l'exploitation ou la gestion technique d'un ouvrage ou d'un équipement ainsi que tout ou partie de leur financement. Ils peuvent également intégrer tout ou partie de la conception de ces ouvrages ou équipements, ce qui est le cas le plus fréquent. Ces contrats peuvent être conclus pour des durées très longues, pouvant aller jusqu'à 50 ans dans le cas d'infrastructures de transport. C'est le cas par exemple du projet de ligne à grande vitesse (LGV) Sud Europe Atlantique qui est juridiquement une concession. En revanche le projet de LGV Bretagne - Pays de la Loire, réalisé en contrat de partenariat, n'a été conclu que pour 25 ans (le groupement attributaire est simplement chargé de la conception finale, de la construction et de la maintenance de la ligne nouvelle, mais n'aura pas de responsabilité en matière d'exploitation commerciale). Les durées de 50 ans sont toutefois exceptionnelles, surtout pour les contrats de partenariat à caractère bâtimentaire (en général compris entre 15 et 25 ans) et ceux conclus par les collectivités territoriales. Les projets développés par ces collectivités (piscines, collèges, stades, éclairage public, palais des congrès ou centres d'exposition) sont en effet de taille plus modeste et les contrats sont signés pour des durées d'une vingtaine d'années en moyenne. Que le contrat soit signé pour 20 ans ou plus, il est incontestable qu'il engage la personne publique pour de nombreuses années. Celle-ci doit donc être consciente que son budget sera rigidifié, notamment en ce qui concerne son budget de fonctionnement. C'est la raison pour laquelle, depuis un décret du 27 septembre 2012, l'État et les établissements publics de l'État devront réaliser parallèlement à l'évaluation préalable proprement dite une étude de soutenabilité budgétaire visant à évaluer l'ensemble des conséquences de l'opération sur les finances publiques et la disponibilité des crédits. La circulaire d'application correspondante, préparée par les services fin 2012, doit encore être adoptée par le ministère de l'économie et des finances. Cette obligation réglementaire n'existe pas pour les collectivités territoriales mais la réalisation d'une étude similaire est fortement recommandée. Il faut noter que le problème d'une évolution incontrôlée des dépenses de loyers liées à un contrat de partenariat ne concerne pas l'ensemble des loyers, puisque la partie de la rémunération versée par la personne publique ayant pour objet de rembourser l'investissement initial et les coûts de financement qui s'y rapportent, correspond généralement à une annuité constante et ne fait pas l'objet d'indexation. Le problème ne concerne en réalité que les loyers de fonctionnement (entretien-maintenance) et ceux qui rémunèrent d'éventuelles prestations de service complémentaires. À cet égard, la personne publique dispose de différents moyens pour contrôler ces postes de dépenses. Il importe qu'elle négocie au mieux de ses intérêts le choix des indices retenus pour revaloriser ce type de loyers, en intégrant une partie fixe dans la formule d'indexation pour refléter les gains de productivité que l'on peut raisonnablement attendre de la multiplication de tâches de nature répétitive. La personne publique a également la possibilité, pour les prestations de service annexes, de retenir pour ces prestations une durée inférieure à celle du contrat de partenariat. Elle peut aussi, à sa convenance, introduire dans son contrat des clauses de parangonnage ou des tests de marché, clauses activées à des périodes bien précises, pour s'assurer que les prix contractuels sont bien en ligne avec ce qui se pratique sur le marché au moment du test. Ces clauses sont toutefois d'usage délicat et il vaut mieux privilégier la simplicité (c'est-à-dire limiter dans le temps la fourniture de ces prestations). Il convient enfin de souligner que la problématique des dépenses d'entretien-maintenance n'est pas de nature fondamentalement différente en maîtrise d'ouvrage publique. Une fois l'ouvrage construit, il faudra bien l'entretenir sur sa durée de vie si l'on souhaite que ses fonctionnalités restent intactes. Le contrat de partenariat permet d'intégrer dès le départ la nécessité de pourvoir à un tel entretien et de réserver les crédits correspondants sur la durée contractuelle.
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