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Roland Courteau
Question écrite N° 6887 au Ministère de la décentralisation
Reversement au budget général d'une commune des excédents d'un budget annexe retraçant la gestion d'une centrale photovoltaïque
Question soumise le 13 juin 2013
M. Roland Courteau appelle l'attention de Mme la ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique sur la possibilité de reversement au budget général de la commune de Salsigne des excédents d'un budget annexe retraçant la gestion d'une centrale photovoltaïque. Les dispositions réglementaires du code général des collectivités territoriales (CGCT) (3° des articles R. 2221-48 et R. 2221-90) prévoient expressément la possibilité de reversement à la collectivité territoriale de rattachement, sous certaines conditions, des excédents des services publics industriels et commerciaux (SPIC) locaux. L'instruction budgétaire et comptable M4 précise cependant la portée de ces articles en fonction de la règle d'équilibre budgétaire des SPIC locaux (articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du CGCT), qui a pour objet d'éviter des transferts de charges indus entre contribuables et usagers des services publics, et de la jurisprudence du Conseil d'État (C.E., 30 septembre 1996, Société stéphanoise des eaux, et 9 avril 1999, Commune de Bandol). En faisant de cette dernière une lecture peut-être un peu trop restrictive, l'instruction M4 considère, notamment, que le reversement de l'excédent du budget d'un SPIC au budget général de la commune n'est possible qu'à la condition que cet excédent soit exceptionnel – et donc ne résulte pas de la fixation à un niveau intentionnellement trop élevé du tarif du service. Une telle position paraît tout à fait injustifiée dans le cas des excédents d'un budget annexe retraçant l'activité d'un service local de production d'électricité en vue de la revente, exercée dans le cadre d'un contrat d'obligation d'achat, en application du dernier alinéa de l'article L. 2224-32 du CGCT et de l'article L. 314-1 du code de l'énergie. En effet, dans ce cas : d'une part, les conditions d'achat de l'électricité produite sont fixées, aux termes de l'article L. 314-4 du code de l'énergie, par les ministres chargés de l'économie et de l'énergie après avis de la commission de régulation de l'énergie et ne peuvent donc être imputées à une quelconque intention de porter atteinte à la règle d'équilibre budgétaire des SPIC locaux ; d'autre part, l'interdiction de reversement d'éventuels excédents au budget général de la collectivité territoriale de rattachement irait à l'encontre de la volonté du législateur d'inciter, dans l'intérêt général, les communes et leurs groupements à prendre une part active au développement nécessaire du recours aux énergies renouvelables. C'est pourquoi il lui demande si elle entend assurer que les conditions d'application des dispositions des articles R. 2221-48 et R. 2221-90 du CGCT aux services locaux de production d'électricité en vue de sa revente tiennent compte des impératifs de la politique de développement des énergies renouvelables.
Réponse émise le 4 décembre 2014
Conformément à l'article L. 2224-32 du code général des collectivités territoriales (CGCT), les communes et les établissements publics de coopération intercommunale peuvent aménager, exploiter, faire aménager et faire exploiter toute installation de production d'électricité utilisant les énergies renouvelables. Pour ces installations, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale bénéficient, à leur demande, de l'obligation d'achat de l'électricité produite. Il ressort des travaux parlementaires préalables à l'adoption de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, qui a introduit l'article L. 2224-32 dans le CGCT, qu'en la matière l'intention du législateur était, d'une part, de renforcer la part de l'électricité produite à partir d'énergies renouvelables dans un but de protection de l'environnement et, d'autre part, d'éviter les extensions ou renforcements des réseaux de distribution d'électricité afin de maîtriser la demande d'énergie. L'intervention des collectivités territoriales en ce domaine participe ainsi à la réalisation des objectifs du service public de l'électricité. En effet, l'article L. 121-1 du code de l'énergie prévoit que ce service public a notamment pour objet de « contribuer à la qualité de l'air et à la lutte contre l'effet de serre, à la gestion optimale et au développement des ressources nationales » ainsi qu'à « la maîtrise de la demande d'énergie ». Il en résulte que l'activité de production d'électricité de source solaire exercée par une collectivité territoriale constitue une activité de service public, qui en raison de son objet et des modalités de son financement présente un caractère industriel et commercial. Les collectivités territoriales et leurs groupements qui font le choix d'exploiter un tel service public industriel et commercial ont donc l'obligation, conformément aux dispositions de l'article L. 1412-1 du CGCT, de créer à cette fin une régie locale dotée soit de la personnalité morale et de l'autonomie financière, soit de la seule autonomie financière et soumise aux dispositions des articles L. 2221-1 et suivants et R. 2221-1 et suivants du CGCT. Les opérations de la régie locale chargée de l'exploitation de ce service public doivent obligatoirement être retracées dans un budget distinct du budget principal de la collectivité ou de l'établissement public dont elle dépend. Cette obligation ressort des dispositions des articles L. 2221-10 et L. 2221-11 du CGCT. Compte tenu du caractère industriel et commercial du service public qu'elle exploite, la régie locale doit disposer d'un budget équilibré en recettes et en dépenses conformément au principe posé par l'article L. 2224-1 du CGCT. Il s'ensuit qu'en principe le budget principal de la collectivité ou de l'établissement public de rattachement ne doit pas contribuer au financement de la régie et que réciproquement le budget de la régie ne doit pas alimenter le budget principal. Toutefois, les articles R. 2221-48 et R. 2221-90 du CGCT prévoient que le résultat excédentaire du budget d'une régie locale chargée de l'exploitation d'un service public industriel et commercial peut être reversé à la collectivité locale de rattachement dès lors que l'éventuel besoin de financement des investissements a été couvert. À ce sujet, le Conseil d'État a jugé, par une décision du 9 avril 1999 (CE, 9 avril 1999, commune de Bandol, req. n° 170999), que la règle d'équilibre des budgets annexes des services publics industriels et commerciaux ne fait pas obstacle à l'affectation au budget général de l'excédent dégagé par un tel budget annexe mais que ce reversement ne saurait, sans erreur manifeste d'appréciation, concerner des excédents nécessaires au financement de dépenses d'exploitation ou d'investissement qui devraient être réalisées à court terme. Dès lors, et sous réserve que les conditions posées par les articles R. 2221-48 et R. 2221-90 du CGCT soient vérifiées, l'excédent dégagé par le budget d'une régie locale chargée de l'exploitation d'une centrale photovoltaïque peut être reversé au budget principal de la collectivité ou de l'établissement public de rattachement.
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