Question soumise le 18 avril 2013

M. Jean Louis Masson attire l'attention de Mme la garde des sceaux, ministre de la justice, sur le fait que les affaires judiciaires concernant des responsables politiques aggravent la suspicion de l'opinion publique. Il lui demande, tout d'abord, si elle ne pense pas que, plutôt que de voter de nouvelles lois, il conviendrait déjà de s'assurer que les dossiers judiciaires impliquant les hommes politiques avancent normalement sans être retardés. Sous le précédent Gouvernement, des affaires impliquant un élu ont, ainsi et à titre d'exemple, dormi pendant les cinq ans de la législature, sans même que l'élu intéressé soit entendu par le juge d'instruction. Or, dans les deux mois de la nouvelle législature, l'élu a, enfin, été entendu et directement mis en examen pour détournement de fonds publics, ce qui permet de s'interroger sur l'origine des cinq ans d'immobilisme de la justice. Il lui demande, ensuite, si elle est favorable à ce que les associations anti-corruption (Anticor, Transparence Internationale...) puissent se porter partie civile à l'instar des associations reconnues au niveau national dans d'autres domaines (environnement, famille, racisme…). En effet, il arrive qu'un procureur de la République refuse de saisir un juge d'instruction et, lorsqu'aucun intervenant n'a un intérêt personnel direct lui permettant de se constituer partie civile, l'affaire finit par être enterrée. Enfin, lorsqu'une collectivité locale est concernée, il lui demande si chaque contribuable ne devrait pas pouvoir se porter directement partie civile. Les conditions prévues actuellement par la loi sont, en effet, excessivement restrictives puisqu'il faut que le contribuable soit autorisé par les tribunaux administratifs et que la collectivité locale ait refusé d'agir. Or, une jurisprudence récente du Conseil d'État (CE Burg/commune de Woippy ; 30 avril 2007) rejette la demande du contribuable dès que la commune s'est engagée à se porter ultérieurement partie civile, dans l'hypothèse où le procureur de la République ouvrirait une information judiciaire. Pour échapper à toute poursuite, un maire pourrait donc faire délibérer son conseil municipal en ce sens. Si, par ailleurs, des interventions amènent le procureur à ne rien faire, l'affaire risque d'être, là encore, enterrée.

Réponse émise le 5 juin 2013

M. Jean Louis Masson. Madame le ministre, je voudrais attirer votre attention sur le fait que les affaires judiciaires impliquant des responsables politiques ont tendance à se multiplier, ce qui aggrave la suspicion générale de l'opinion publique.

Or au lieu d'adopter de nouvelles lois, ne conviendrait-il pas de s'assurer avant tout que les dossiers judiciaires concernant des affaires plus ou moins politiques sont normalement traités, qu'ils ne sont pas négligés par des juges d'instruction surchargés de travail ou retardés par certaines démarches ?

On a constaté par le passé - je ne vise aucun gouvernement en particulier - que les juges d'instruction chargés de traiter certaines affaires se sont succédé à peu près tous les six mois, si bien qu'aucun d'entre eux n'a pris le soin d'ouvrir le dossier !

On le sait bien, plus un dossier est compliqué et moins le juge d'instruction saisi, qui doit traiter un grand nombre d'affaires, a tendance à s'en occuper. En effet, comme l'activité judiciaire est dorénavant mesurée de façon quasi-mathématique, il est plus simple pour un magistrat de s'occuper d'un vol de voitures que d'affaires plus complexes.

Par ailleurs, je voudrais évoquer la possibilité pour les associations anti-corruption de se porter parties civiles. Le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière déposé par le Gouvernement comporte une petite avancée, mais ses dispositions ont stupéfait les associations de lutte contre la corruption comme Anticor ou Transparency international.

En effet, le code de procédure pénale établit la liste, de son article 2 à son article 2-21, des catégories d'associations qui peuvent ester en justice - on peut notamment citer les associations de défense des anciens combattants ou de lutte contre le racisme -, à la seule condition que l'association en question ait été déclarée depuis cinq ans.

Pour freiner l'action des associations anti-corruption, le Gouvernement exige non seulement que ces dernières aient été déclarées depuis cinq ans, ce qui est tout à fait normal, mais aussi qu'elles aient obtenu un agrément par décret en Conseil d'État. Le Gouvernement ne pouvait pas mieux faire pour laisser croire qu'il fait avancer les choses tout en les réduisant à néant !

Madame la ministre, s'agissant de la possibilité d'ester en justice, pour quelle raison le Gouvernement traite-t-il de manière discriminatoire les associations qui luttent contre la corruption par rapport à celles qui se battent contre les sectes ou les crimes de guerre, ou bien encore qui défendent l'environnement ou les locataires ? Cette volonté me paraît inquiétante. Il me semble même que nous avançons en reculant !

J'insiste sur un dernier point. Lorsque des dérives politico-judiciaires surviennent, les premières victimes sont les contribuables locaux, ou nationaux, comme on le voit actuellement dans le cas de l'affaire Tapie. On peut donc se demander pour quelles raisons les associations de contribuables ne peuvent toujours pas ester en justice, alors que, selon le code de procédure pénale, les associations de défense des animaux peuvent le faire ! Or le Gouvernement n'a prévu aucune disposition concernant les associations de contribuables dans son projet de loi.

En résumé, les associations de lutte contre la corruption se voient ouvrir la possibilité d'agir, mais assortie de conditions extrêmement restrictives qui représentent un recul. Pour ce qui concerne les associations de contribuables, la situation est encore pire : rien n'est prévu ! Permettez-moi de vous demander si les contribuables ne méritent pas d'être traités aussi bien que les animaux !

M. le président. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée auprès de la ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique, chargée de la décentralisation. Monsieur le sénateur Masson, Mme Taubira, garde des sceaux, ne pouvant être présente ce matin, vous prie de l'en excuser. Elle m'a demandé de vous apporter des éléments de réponse à vos questions.

Pour ce qui concerne la lenteur que vous avez dénoncée dans une procédure particulière, les instructions individuelles, dont on peut craindre qu'elles ne détournent la justice de son cours normal, n'ont plus cours sous le gouvernement actuel, qui y veille particulièrement.

Quant à l'habilitation des associations de lutte contre la corruption à exercer les droits de la partie civile, elle constitue une demande récurrente des organisations non gouvernementales, vous l'avez dit, et figure également parmi les recommandations générales des conventions internationales de lutte contre la corruption. Elle s'inscrit aussi dans le prolongement naturel de l'arrêt de la chambre criminelle de la Cour de cassation du 9 novembre 2010 relatif à la procédure dite des « biens mal acquis », qui a élargi les conditions de recevabilité d'une plainte avec constitution de partie civile d'une association de lutte contre la corruption.

L'article 1^erdu projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, qui a été présenté en conseil des ministres et sera examiné par le Parlement dans quelques jours, a pour objet d'insérer un nouvel article 2-22 au sein du code de procédure pénale afin de permettre aux associations de lutte contre la corruption de se constituer partie civile. Le champ d'intervention de ces associations sera limité aux infractions en lien avec leur objet social, telles que la concussion, la corruption, le trafic d'influence ou la prise illégale d'intérêts.

Afin d'éviter toute plainte avec constitution de partie civile qui pourrait se révéler abusive, la réforme pose des conditions à la constitution de partie civile des associations similaires à celles que prévoient les articles du code de procédure pénale habilitant certaines catégories d'associations à exercer les droits conférés à la partie civile. Cette réforme a donc bien pour objet de faciliter la constitution de partie civile des associations de lutte contre la corruption, comme vous le souhaitiez, monsieur le sénateur.

S'agissant du dernier point de votre question, à savoir l'action des contribuables, je vous rappelle que l'article L. 2132-5 du code général des collectivités territoriales dispose que « tout contribuable inscrit au rôle de la commune a le droit d'exercer, tant en demande qu'en défense, à ses frais et risques, avec l'autorisation du tribunal administratif, les actions qu'il croit appartenir à la commune, et que celle-ci, préalablement appelée à en délibérer, a refusé ou négligé d'exercer ».

Cette action en substitution de la commune défaillante s'applique à toute action en justice, qu'il s'agisse d'une action pénale, au moyen de la constitution initiale de partie civile, ou d'une action civile ou administrative. Elle peut s'exercer aussi bien lors de l'action initiale que pour l'engagement d'une voie de recours.

Ce mode de participation des citoyens à la démocratie locale trouve sa justification dans l'éventuelle carence des élus locaux à veiller à la préservation des intérêts financiers de la collectivité, notamment lorsque l'atteinte à ces intérêts est due à une décision de son organe délibérant. La possibilité ouverte au contribuable d'agir en lieu et place de la commune est alors un efficace palliatif à cette carence.

Cependant, cette faculté est susceptible d'engendrer des recours abusifs et, plus largement, de constituer une atteinte au principe de la libre administration des collectivités territoriales. C'est pourquoi l'exercice de ce droit est encadré par des conditions précises qui, en l'état, ne paraissent pas excessives.

M. le président. La parole est à M. Jean Louis Masson.

M. Jean Louis Masson. Madame le ministre, je pense que vous n'avez pas bien entendu ma question !

Pour ce qui concerne l'ouverture aux associations de lutte contre la corruption de la possibilité de se constituer partie civile, j'ai bien mentionné l'article 1^erdu projet de loi précité dont vous nous avez rappelé la teneur. Cependant, la personne qui a rédigé votre réponse écrit n'importe quoi, puisque, contrairement à ce qu'elle prétend, les associations anti-corruption se voient imposer des conditions beaucoup plus restrictives que celles qui concernent les autres associations : il suffit de relire les articles 2 et suivants du code de procédure pénale pour le constater ! Ne me dites pas que les conditions encadrant habituellement l'exercice de l'action civile par une association s'appliquent aux associations anti-corruption !

Ensuite, vous m'avez répondu en citant les possibilités ouvertes aux citoyens souhaitant agir au nom de leur commune. Or ma question portait sur les droits ouverts aux associations de contribuables. Certes, la commune peut agir, mais, quand des affaires de corruption sont révélées dans une commune, l'exécutif communal est plus souvent impliqué que l'opposition ! Or vous ne me ferez pas croire un seul instant que vous imaginez que la commune contrôlée par le maire ou l'exécutif à l'origine des faits de corruption puisse se constituer partie civile et jouer un rôle particulièrement actif, en réclamant, par exemple, des dommages et intérêts.

Beaucoup reste donc à faire dans ce domaine, madame le ministre, et j'aurais espéré que votre réponse soit plus complète sur le sujet des associations de lutte contre la corruption, car les éléments que vous avez mentionnés étaient inexacts eu égard au contenu du projet de loi.