Question soumise le 10 octobre 2013

Mme Élisabeth Lamure attire l'attention de Mme la ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique sur les difficultés d'application de l'article 34 de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.

Applicable aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre créés par fusion, au 1er janvier 2014, cet article 34 prévoit, en effet, en son 2°, que le mandat des délégués des communes désignés pour siéger au sein des EPCI ayant fusionné est prorogé jusqu'à l'installation de l'organe délibérant de l'EPCI issu de la fusion, résultant de l'élection concomitante au prochain renouvellement général des conseils municipaux. En pareille hypothèse, durant cette phase transitoire qui court du 1er janvier 2014 jusqu'à l'installation du futur conseil communautaire issu des élections à venir de mars 2014, la présidence de l'EPCI issu de la fusion est assurée par le président de l'EPCI comptant le plus grand nombre d'habitants parmi les EPCI ayant fusionné.

En premier lieu, le président de ce conseil communautaire de transition est, certes, désigné de plein droit par l'article 34 mais le texte ne précise pas si le mandat des autres instances exécutives des anciens EPCI fusionnés (vice-présidents et bureaux, en tant qu'instances délibérantes) est également prorogé, avec les délégations de pouvoir et de signature afférentes, ou si le conseil communautaire de transition peut, dès sa première réunion, procéder à l'élection de nouveaux vice-présidents et d'un nouveau bureau, et consentir des délégations d'attribution aux intéressés, dans les conditions prévues par l'article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales.

En deuxième lieu, s'agissant des élus composant l'assemblée transitoire dont le mandat est prorogé, la question est de savoir s'ils peuvent continuer de bénéficier des indemnités de fonctions qu'ils percevaient avant la fusion au sein de leurs EPCI respectifs (que ce soit au titre de leurs fonctions de présidents, de vice-présidents ou de conseillers communautaires des communautés d'agglomération), ou si, au contraire, il est nécessaire que l'assemblée transitoire délibère sur l'octroi de nouvelles indemnités de fonctions aux élus concernés pour l'exercice effectif desdites fonctions.

En troisième lieu, l'article 34 énonce in fine que les pouvoirs du président de cette assemblée transitoire sont limités aux actes d'administration conservatoire et urgente, sans préciser si cette limitation s'applique également aux pouvoirs de l'assemblée transitoire, ce qui soulève une interrogation juridique de principe, dans la mesure où, par définition, c'est le président qui est seul compétent pour établir l'ordre du jour et convoquer les membres du conseil communautaire. En conséquence, elle lui demande également de bien vouloir lui préciser l'étendue des pouvoirs dévolus à l'assemblée pendant cette phase transitoire et, notamment, si le conseil communautaire peut adopter les actes suivants : 1° le budget (qui doit être voté dans les trois premiers mois de la création d'un EPCI en application des articles L. 1612-3 et L. 1612-20 du code général des collectivités territoriales) ; 2° l'institution de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), qui doit être votée avant le 15 janvier de l'année qui suit la fusion ; 3° l'élection des représentants de la communauté d'agglomération dans les organismes extérieurs, notamment dans les comités des syndicats mixtes préexistants, dans le cadre de la mise en œuvre des mécanismes de retrait de plein droit ou d'application du mécanisme de représentation-substitution, en application de l'article L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales.

Réponse émise le 20 novembre 2013

Mme Élisabeth Lamure. Madame la ministre, ma question porte sur les difficultés d'application de l'article 34 de la loi du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.

Applicable aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre créés par fusion au 1^erjanvier 2014, le deuxième alinéa de cet article prévoit que le mandat des délégués des communes désignés pour siéger au sein des EPCI ayant fusionné est prorogé jusqu'à l'installation de l'organe délibérant de l'EPCI issu de la fusion.

En pareille hypothèse, durant la phase transitoire qui court du 1^erjanvier 2014 jusqu'à l'installation du futur conseil communautaire issu des prochaines élections, la présidence de l'EPCI né de la fusion est assurée par le président de l'EPCI comptant le plus grand nombre d'habitants parmi les EPCI ayant fusionné.

En premier lieu, le président de ce conseil communautaire de transition est, certes, désigné de plein droit en vertu de l'article 34, mais le texte ne précise pas si le mandat des autres instances exécutives des anciens EPCI fusionnés -vice-présidents et bureaux, en tant qu'instances délibérantes - est également prorogé, avec les délégations de pouvoir et de signature afférentes, ou si le conseil communautaire de transition peut, dès sa première réunion, procéder à l'élection de nouveaux vice-présidents et d'un nouveau bureau, et consentir des délégations d'attributions aux intéressés, dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales.

En deuxième lieu, s'agissant des élus composant l'assemblée transitoire dont le mandat est prorogé, la question est de savoir s'ils peuvent continuer de bénéficier des indemnités de fonctions qu'ils percevaient avant la fusion au sein de leurs EPCI respectifs, au titre de leurs fonctions de présidents, de vice-présidents ou de conseillers communautaires des communautés d'agglomération, ou si, au contraire, il est nécessaire que l'assemblée transitoire délibère sur l'octroi de nouvelles indemnités de fonctions aux élus concernés pour l'exercice effectif desdites fonctions.

En troisième lieu, l'article 34 énonce in fineque les pouvoirs du président de cette assemblée transitoire sont limités aux actes d'administration conservatoire et urgente, sans préciser si cette limitation s'applique également aux pouvoirs de l'assemblée transitoire, ce qui soulève une interrogation juridique de principe, dans la mesure où, par définition, le président est seul compétent pour établir l'ordre du jour et convoquer les membres du conseil communautaire.

En conséquence, il y aurait lieu de préciser l'étendue des pouvoirs dévolus à l'assemblée pendant cette phase transitoire, notamment d'indiquer si le conseil communautaire peut adopter le budget, qui doit être voté dans les trois premiers mois suivant la création d'un EPCI, instituer la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, qui doit être votée avant le 15 janvier de l'année qui suit la fusion, et enfin élire les représentants de la communauté d'agglomération dans les organismes extérieurs.

Compte tenu des enjeux juridiques, je vous remercie, madame la ministre, de bien vouloir me préciser ces différents points.

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Hélène Conway-Mouret, ministre déléguée auprès du ministre des affaires étrangères, chargée des Français de l'étranger. Madame la sénatrice, vous interrogez le ministre de l'intérieur sur la gouvernance transitoire des établissements publics de coopération intercommunale issus d'une fusion. M. Valls, qui regrette de ne pouvoir être présent parmi vous ce matin, tient à vous communiquer les éléments de réponse suivants.

Vous l'avez rappelé, l'article 34 de la loi du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, issu d'un amendement parlementaire, a créé un dispositif dérogatoire au droit commun ne concernant que les procédures de fusion d'EPCI à fiscalité propre aboutissant au 1^erjanvier 2014.

Le 2° de cet article prévoit qu'à défaut d'application anticipée des règles de composition des conseils communautaires de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, le mandat des délégués communautaires des EPCI fusionnés au 1^erjanvier 2014 est prorogé jusqu'à l'installation de l'organe délibérant issu de l'élection de mars 2014.

Ce même article prévoit, dans ce cas, que la présidence, qui est, au même titre que les vice-présidences, une fonction et non un mandat, est assurée pour cette période transitoire par le président de l'EPCI comptant le plus grand nombre d'habitants parmi les EPCI fusionnés.

En revanche, aucune disposition ne permet de maintenir dans leur fonction les membres des bureaux des EPCI fusionnés, et ainsi de déroger à l'article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales, qui limite notamment le nombre de vice-présidents. Le conseil communautaire de l'EPCI issu de la fusion doit donc désigner ses vice-présidents. Ils exerceront leur fonction uniquement pour la période transitoire. Aucune disposition n'exclut en revanche la possibilité de redésigner les vice-présidents des EPCI ayant fusionné.

Conformément aux dispositions du régime indemnitaire des élus locaux, l'organe délibérant du nouvel EPCI fusionné, installé pour la période transitoire, doit délibérer sur le régime indemnitaire des membres du conseil de l'EPCI. Les élus ne peuvent continuer à bénéficier du régime indemnitaire acquis au titre du précédent EPCI.

Ni l'article 34 de la loi du 17 mai 2013 ni aucune autre disposition ne limite les pouvoirs de ce conseil communautaire transitoire, qui dispose juridiquement de la plénitude de ses pouvoirs.

Le législateur a ainsi précisé que cet organe délibérant avait la faculté de statuer dès le 1^erjanvier 2014, date effective de son installation, sur la restitution aux communes membres des compétences qu'elles lui ont transférées à titre optionnel. Il résulte également des travaux parlementaires qu'il n'existe en droit aucun obstacle à ce que les délégués communautaires appelés à siéger à compter du 1^erjanvier 2014 puissent engager le débat d'orientation budgétaire, délibérer sur certaines mesures fiscales et désigner des représentants pour siéger dans des organismes extérieurs.

En revanche, le président de l'EPCI fusionné voit ses pouvoirs limités à l'adoption des « actes d'administration conservatoire et urgente ».

Mme la présidente. La parole est à Mme Élisabeth Lamure.

Mme Élisabeth Lamure. Nous avions pensé que la fusion des EPCI entraînerait celle de l'ensemble des délégations des élus précédents. Les choses sont donc un peu moins simples que nous ne le pensions... Il faudra délibérer pour désigner les vice-présidents et les responsables du nouvel exécutif.

J'ai bien noté également qu'il faudra, s'il n'y a pas de prorogation de date, voter le budget dans les trois mois suivant l'installation du conseil transitoire.

Je vous remercie de nous avoir communiqué ces éléments, que je transmettrai aux nombreux élus concernés.