Question soumise le 17 septembre 2015

M. Hervé Maurey attire l'attention de M. le secrétaire d'État, auprès du ministre des finances et des comptes publics, chargé du budget sur l'opportunité de proroger d'un an le « pacte financier » pour la création des communes nouvelles.

Créé par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales et adapté par la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, le statut de la « commune nouvelle » est une forme rénovée de regroupement de communes permettant la création d'une collectivité territoriale de plein exercice.

Ce dispositif constitue un outil mis à disposition des élus qui peuvent y trouver une réponse aux bouleversements induits par le renforcement de l'intercommunalité et l'extension de son périmètre, l'augmentation des demandes de nos concitoyens et le désengagement de l'État, marqué notamment par une baisse sans précédent des dotations.

Cependant, cet outil n'a connu au cours de ses quatre premières années d'existence qu'un succès très limité. Ainsi, au 1er janvier 2015 seulement 25 communes nouvelles ont été créées, rassemblant 71 communes soit 62 712 habitants.

Des incitations financières ont été mises en place pour les communes nouvelles qui seront créées avant le 1er janvier 2016. Elles consistent essentiellement dans une stabilisation de la dotation globale de fonctionnement pendant trois ans pour les communes nouvelles regroupant au plus 10 000 habitants ainsi qu'en une bonification de 5 %, pour la même période, pour les communes nouvelles dont la population regroupée est comprise entre 1 000 et 10 000 habitants.

Or, dans de nombreux territoires, les élus viennent seulement d'engager les travaux de réflexion et de concertation nécessaires à la création d'une commune nouvelle. Ainsi, en mai 2015, l'association des maires de France recensait plus de 220 projets sur l'ensemble des territoires.

La création d'une commune nouvelle est de toute évidence un projet structurant pour un territoire. Il suppose par ailleurs l'affirmation d'une volonté forte et partagée par les élus concernés, dans la mesure où il emporte la disparition en tant que collectivités de plein exercice des communes fondatrices.

Aussi, afin de laisser aux élus le temps de s'approprier cet outil, dans un contexte également marqué par l'élaboration d'un nouveau schéma départemental de la coopération intercommunale, il l'interroge sur l'opportunité d'étendre aux communes nouvelles qui seront créées tout au long de l'année 2016 le bénéfice du « pacte financier » aujourd'hui proposé aux seules communes nouvelles créées avant le 1er janvier 2016.

Réponse émise le 14 octobre 2015

M. Hervé Maurey. Monsieur le secrétaire d'État, la loi portant réforme des collectivités territoriales de 2010 a créé le statut de « commune nouvelle ». Ce dispositif constitue un outil à la disposition des élus, qui peuvent y trouver une réponse aux bouleversements induits par la baisse des dotations et la création des grandes intercommunalités.

Néanmoins, cet outil n'a connu au cours de ses premières années d'existence qu'un succès limité, puisque, au 1^er janvier 2015, seules 25 communes nouvelles avaient été créées.

Depuis lors, la loi dite « Pélissard » du 16 mars 2015 a mis en place des incitations financières pour les communes nouvelles qui seront créées avant le 1^erjanvier 2016. Elles consistent essentiellement en une stabilisation de la dotation globale de fonctionnement pendant trois ans pour les communes nouvelles de moins de 10 000 habitants, ainsi qu'en une bonification de 5 % pour les communes nouvelles comprises entre 1 000 et 10 000 habitants.

Dans de nombreux territoires, les élus ont engagé les travaux de concertation nécessaires à la création d'une commune nouvelle après l'entrée en application de cette loi.

Ainsi, alors que, en mai 2015, l'Association des maires de France avait recensé 220 projets, aujourd'hui ce chiffre a doublé. Dans mon département, une quarantaine de projets ont émergé, mais peu devraient aboutir avant la date du 1^er janvier prochain.

Pour un territoire, la création d'une commune nouvelle est, de toute évidence, un projet structurant qui demande du temps et de la concertation avec les élus. Très souvent, ces derniers, malgré leur bonne volonté, se heurtent à un certain nombre d'obstacles.

Le premier obstacle porte sur l'interprétation des textes. J'ai d'ailleurs interrogé le Gouvernement sur la détermination des effectifs du conseil municipal, sans obtenir de réponse.

Le deuxième concerne la concomitance entre la mise en œuvre des communes nouvelles et l'élaboration des schémas départementaux de coopération intercommunale.

Le troisième est relatif aux conséquences de la création d'une commune nouvelle sur certains aspects de la vie communale en matière d'urbanisme ; je pense à la révision des documents d'urbanisme imposée par la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR ».

Aussi, un certain nombre de projets risquent de ne pas être achevés au 1^erjanvier prochain : de ce fait, les communes concernées ne pourront pas bénéficier du dispositif de la loi Pélissard.

Pour permettre aux projets engagés d'être menés à leur terme et aux communes nouvelles de bénéficier des incitations de la loi Pélissard, je souhaiterais savoir si le Gouvernement envisage, conformément aux termes de la proposition de loi que j'ai déposée en juin 2015, de proroger le dispositif prévu pour les communes créées avant le 1^erjanvier 2016.

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. André Vallini, secrétaire d'État auprès de la ministre de la décentralisation et de la fonction publique, chargé de la réforme territoriale. Monsieur le sénateur, vous le soulignez, le régime de la commune nouvelle issu de la loi Pélissard - que l'on pourrait aussi appeler « loi Pélissard-Pires Beaune », car les propositions de loi de ces deux députés convergeaient - fait l'objet d'un réel intérêt dans nos territoires.

Je me déplace chaque semaine - généralement le jeudi et le vendredi - dans les départements les plus divers, en donnant toujours la priorité aux territoires les plus ruraux et les plus éloignés des centres urbains ; ainsi étais-je la semaine dernière dans le Cantal et précédemment en Lozère, dans le Cher, dans l'Orne ou encore dans le Tarn. Partout, notamment dans ces départements ruraux, je constate moi aussi un engouement des élus pour le régime de la commune nouvelle.

Je crois comme vous que l'aspect financier peut être l'un des éléments déclencheurs de la réflexion des communes et des élus locaux, mais c'est d'abord un véritable projet de territoire et un désir commun de se regrouper pour être plus forts, notamment dans le cadre des intercommunalités agrandies, qui doivent emporter la décision des élus de créer une commune nouvelle.

Cela dit, il y a effectivement des avantages financiers au regroupement, sans condition de durée : les communes nouvelles bénéficient de remboursements de la taxe sur la valeur ajoutée, l'année de la dépense, par le Fonds de compensation pour la TVA, le FCTVA, et elles sont prioritaires pour l'attribution de la dotation d'équipement des territoires ruraux.

Le choix fait par le législateur du 1^erjanvier 2016 comme date limite pour bénéficier des avantages financiers répondait à deux principales considérations. En premier lieu, cette garantie est financée dans le cadre de l'enveloppe normée de la dotation globale de fonctionnement, la DGF. Or, en période de contraction des contributions de l'État aux collectivités territoriales, l'effet sur les autres communes ne doit pas être négligé. En second lieu, il s'agissait d'assurer une mise en œuvre rapide de cette réforme.

Pourtant, on s'en aperçoit tous les jours, les élus commencent seulement à connaître le régime de la commune nouvelle et à s'y intéresser vraiment. En effet, d'une part, les équipes municipales se sont renouvelées en 2014 et ont dû se mettre en place, et, d'autre part, la loi du 16 mars 2015 est très récente.

En tout état de cause, le Gouvernement entend que certains territoires souhaitent bénéficier, avant de se décider, d'un temps de réflexion supplémentaire, pour profiter tout de même du « pacte financier ». À ce sujet, le débat est ouvert ; il se poursuivra et se développera sans nul doute lors de l'examen du projet de loi de finances, à l'Assemblée nationale comme au Sénat.

Plusieurs scénarios sont d'ailleurs possibles : le maintien pour 2016 de la « non-baisse » des dotations et du bonus de 5 % pendant trois ans pour les communes de 1 000 à 10 000 habitants ; le maintien de la seule « non-baisse » des dotations de l'État, sans le bonus, qui serait alors supprimé ; ou encore le maintien de tout ou partie de ce bonus pour les communes qui auraient délibéré avant le 31 décembre prochain. Bref, toutes les solutions sont envisageables...

Je le répète, un débat existe, y compris au Gouvernement - j'en ai parlé moi-même à plusieurs reprises au Premier ministre -, et je ne doute pas que les sénateurs s'en empareront et le feront prospérer, pour trouver la meilleure solution dans les semaines qui viennent.

M. le président. La parole est à M. Hervé Maurey.

M. Hervé Maurey. Monsieur le secrétaire d'État, vous avez commencé vos propos en citant certains départements dans lesquels vous vous êtes déplacé. Malheureusement, vous n'avez pas cité de département normand ; pourtant vous avez fait en quelque sorte une réponse de Normand, puisque vous nous avez répondu : « Peut-être bien que oui, peut-être bien que non » !
(Sourires.)

Cela dit, c'est globalement positif - je préfère considérer que le verre est à moitié plein plutôt qu'à moitié vide -, et je me félicite que vous ne fermiez pas le débat sur la possibilité de prolonger ce système d'incitations financières. À cet égard, je suis tout à fait d'accord avec vous pour considérer qu'il ne faut pas créer une commune nouvelle uniquement pour des questions d'argent, et je le dis toujours aux maires que je rencontre. C'est comme pour un mariage : s'il y a une dot, tant mieux, mais si l'on se marie pour cela, on est sûr que cela ne marchera pas !
(Nouveaux sourires.)

Je pense toutefois qu'il serait trop brutal que le couperet du 1^erjanvier 2016 s'abatte alors que des projets sont très avancés et que, à quelques semaines ou mois près, ils auraient abouti.

Monsieur le secrétaire d'État, je vous remercie donc de laisser la porte ouverte au débat ; je puis vous assurer, comme vous l'avez indiqué, que le débat aura lieu au Sénat. Pour ma part, je déposerai sous forme d'amendement le dispositif que j'ai suggéré dans une proposition de loi.