Question soumise le 13 février 2020

Mme Nathalie Delattre attire l'attention de M. le ministre de l'action et des comptes publics sur le flou juridique qui subsiste dans la définition des budgets annexes des collectivités territoriales.

Elle souligne particulièrement l'exemple de la reprise en régie par la commune de Lesparre-Médoc de la gestion de ses services eau et assainissement, auparavant confiés à un délégataire. Consécutivement à ce transfert, le comptable public a procédé, de façon unilatérale, à la création d'un compte de trésorerie 515 pour chacun de ces services. Cette décision crée dans de nombreuses collectivités des difficultés de trésorerie, et les oblige parfois à avoir recours à l'emprunt par manque de trésorerie, du fait de cette dissociation entre le compte de trésorerie du budget principal et le compte de trésorerie dédié à la compétence eau et assainissement.

Or, les régies, dotées de la seule autonomie financière, n'ont pas de personnalité morale. De plus, le fonctionnement antérieur avec un seul compte de trésorerie, alors même que les services eau et assainissement disposaient déjà de leur propre budget, n'avait jamais posé de difficulté particulière.

Elle indique également que des différences significatives d'appréciation subsistent entre les comptables publics, puisque de nombreuses collectivités également en régie pour les services eau et assainissement n'ont pas été forcées par le comptable public à mettre en place des comptes 515 séparés.

Depuis l'instruction M14, budget principal et budget annexe doivent faire l'objet d'une présentation agrégée. Selon la jurisprudence établie par le Conseil d'État (25 février 1998, préfet de la Haute-Corse), il appert qu'un budget autonome ne signifie pas qu'il s'agit d'un budget juridiquement distinct de celui de la collectivité, en ce sens qu'il doit impérativement être annexé à ce dernier et que toute suspension du budget principal entraîne l'impossibilité d'effectuer une quelconque opération d'exécution ou de modification du budget annexe.

Enfin, l'instruction sur les modalités de gestion des moyens de paiement et des activités bancaires du secteur bancaire qui explicite la mécanique des comptes de disponibilités ne donne pas d'indication sur cette question
(Bulletin officiel des finances publiques GCP-13-0017 du 14 août 2013).

C'est pourquoi elle lui demande de bien vouloir clarifier les règles applicables en la matière et de procéder à une harmonisation des directives adressées aux comptables publics sur l'ensemble du territoire national.

Réponse émise le 19 février 2020

Mme Nathalie Delattre. Monsieur le secrétaire d'État, je souhaite attirer l'attention du Gouvernement sur le flou juridique qui peut subsister dans la définition des budgets annexes des collectivités territoriales.

Je prendrai l'exemple de la reprise en régie par la commune de Lesparre-Médoc de la gestion de ses services « eau et assainissement », auparavant confiés à un délégataire. Consécutivement à ce transfert, le comptable public a procédé, de façon unilatérale, à la création d'un compte de trésorerie 515 pour chacun de ces services.

Cette décision, prise de la même façon dans d'autres communes, crée dans nombre de ces collectivités des difficultés de trésorerie, les obligeant parfois à avoir recours à l'emprunt du fait du manque de trésorerie dû à cette dissociation artificielle entre le compte de trésorerie du budget principal et le compte de trésorerie dédié à l'exercice de la compétence eau et assainissement.

De plus, des différences significatives d'appréciation existent entre les différents comptables publics. En effet, d'autres collectivités dont les services « eau et assainissement » sont également en régie n'ont pas été obligées de mettre en place des comptes de trésorerie 515 séparés.

Depuis l'instruction M14, budget principal et budget annexe doivent faire l'objet d'une présentation agrégée. Selon la jurisprudence « Préfet de la Haute-Corse » du Conseil d'État en date du 25 février 1998, il appert qu'un budget autonome n'est pas un budget juridiquement distinct de celui de la collectivité, en ce sens qu'il doit impérativement être annexé à ce dernier et que toute suspension du budget principal entraîne l'impossibilité d'effectuer une quelconque opération d'exécution ou de modification du budget annexe.

Enfin, l'instruction sur les modalités de gestion des moyens de paiement et des activités bancaires du secteur public, qui explicite la mécanique des comptes de disponibilité, ne donne pas d'indications sur cette question.

C'est pourquoi je vous prie tout d'abord, monsieur le secrétaire d'État, de bien vouloir tenter de clarifier les règles applicables en la matière et de procéder ensuite à une harmonisation des directives adressées aux comptables publics sur l'ensemble du territoire national.

Mme la présidente. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Cédric O, secrétaire d'État auprès du ministre de l'économie et des finances et du ministre de l'action et des comptes publics, chargé du numérique. Madame la sénatrice, les articles L. 1412-1 et L. 1412-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) disposent que les services publics peuvent faire l'objet d'une individualisation au sein d'un budget annexe. Cette individualisation est même obligatoire dans le cas des services publics à caractère industriel et commercial.

L'article L. 2224-11 du CGCT prévoit par ailleurs que « les services publics d'eau et d'assainissement sont financièrement gérés comme des services à caractère industriel et commercial ».

Il résulte de ces principes, comme le prévoit une circulaire du 10 juin 2016, qu'un service public industriel et commercial (SPIC) en gestion directe prend obligatoirement la forme d'une régie dotée de l'autonomie financière avec un compte de trésorerie dédié. La seule exception concerne les régies simples ou directes créées avant le 28 décembre 1926. Il demeure alors une tolérance pour un rattachement au budget principal par un compte de liaison.

Cette individualisation budgétaire s'explique par le principe d'équilibre financier qui s'applique au budget des SPIC, en vertu des articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du CGCT, et par le principe de proportionnalité de la redevance perçue auprès des usagers par rapport au coût du service. Le budget du SPIC doit ainsi retracer l'intégralité des dépenses et des recettes de l'activité, afin de dégager le coût réel du service et, par voie de conséquence, de déterminer le montant de la redevance due par les usagers.

L'architecture budgétaire et comptable à retenir est tributaire des modes de gestion adoptés par les collectivités territoriales. Par conséquent, le changement du mode de gestion d'une activité industrielle et commerciale peut emporter des conséquences, non seulement sur les modalités de suivi budgétaire et comptable, mais également sur la gestion de la trésorerie du budget.

À titre d'exemple, une délégation de service public est suivie au sein d'un budget annexe sans autonomie financière et sans compte de trésorerie. Le passage à une régie directe nécessite alors de doter ce budget de l'autonomie financière, et donc de son propre compte de trésorerie.

Compte tenu de la nature concurrentielle d'une activité commerciale, le principe d'équilibre financier ne permet pas une mutualisation de la trésorerie entre budget principal et budget annexe. C'est ce qu'a indiqué la direction régionale des finances publiques de la Gironde à la commune de Lesparre-Médoc. Elle demeure à sa disposition pour l'accompagner dans cette évolution.