Intervention de Antoine Durrleman

La Cour des comptes a adopté hier, en chambre du conseil, son rapport sur la certification des comptes 2010 du régime général de sécurité sociale, qu'il doit transmettre avant le 30 juin au Parlement comme le prévoit la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. Cette mission de certification, exercée pour la cinquième fois, a mobilisé une bonne partie des moyens de la sixième chambre, pendant toute une année de travail, de juin 2010 à juin 2011.

Avant d'entrer dans la présentation des positions de la Cour, vous me permettrez quelques remarques sur le sens de cet exercice de certification. La certification est une opinion écrite et motivée, que formule, par expression de son jugement professionnel, un organisme indépendant sur les comptes d'une entité. L'expression de cette opinion est l'aboutissement d'une démarche d'audit visant à obtenir une assurance raisonnable - par nature, cette assurance ne peut avoir un caractère absolu - que les comptes sont réguliers et sincères et qu'ils donnent une image fidèle du résultat de la gestion, de la situation financière et du patrimoine. Par ses travaux de certification, la Cour atteste ainsi de la fiabilité, de la sincérité et de la conformité aux règles et principes comptables des états financiers des branches et caisses nationales auditées.

Les comptes des autres régimes de sécurité sociale sont, quant à eux, audités par des commissaires aux comptes. Dans l'élaboration de ses positions, la Cour prend en compte leurs opinions, notamment, pour cette année encore, le refus de certification des comptes du régime agricole. Parallèlement, les commissaires aux comptes sont naturellement attentifs pour l'expression de leur propre opinion aux travaux de la Cour. A cet égard, les dispositions de la dernière loi de financement de la sécurité sociale, en voie d'être complétées par des textes d'application, ont utilement permis de structurer les relations de travail. Indispensable, cette mesure a permis d'accompagner et d'encadrer des échanges qui s'intensifient d'année en année et qui, depuis le transfert du recouvrement des cotisations d'assurance chômage aux Urssaf, s'élargissent désormais aussi aux certificateurs des comptes de l'Unedic.

Le régime général de sécurité sociale réalise chaque année des centaines de millions d'opérations, pour environ 350 milliards d'euros de charges et 325 milliards de produits. Avec de tels volumes, la certification n'est pas seulement une affaire de vérification de la justification de postes comptables par l'existence de pièces. Il faut en effet apprécier si les systèmes d'information et les dispositifs de contrôle interne sont adéquats pour maîtriser les risques d'anomalies comptables et financières.

Les procédures et instruments du contrôle interne des caisses de sécurité sociale sont donc systématiquement analysés et évalués à l'aune de leur capacité à couvrir les zones de risques identifiées par la Cour. Progressivement, les organismes de sécurité sociale ont pris conscience de la nécessité de mieux maîtriser les risques financiers liés à leur activité. D'année en année, ils renforcent leurs efforts pour réduire les erreurs dans la liquidation des prestations, lutter contre la fraude, formaliser et optimiser leurs pratiques et procédures de contrôle interne. Ce faisant, ils améliorent la qualité de leur gestion et par conséquent la qualité de service rendue aux assurés et aux cotisants. Dans son office de certificateur, la Cour les accompagne dans cette démarche.

Pour prendre un exemple concret, c'est dans le cadre de la certification que la Cnam a renforcé ses contrôles sur les opérations gérées par les mutuelles pour le compte du régime général. Elle a également mis en place des liaisons informatiques qui ont permis aux assurés de ces mutuelles, au titre de la protection maladie de base, d'améliorer la qualité des services obtenus. Pour prendre un autre exemple, la Cnaf et la Cnav ont mis en place des systèmes de suivi de la fréquence et de l'incidence financière des erreurs de calcul des prestations et pensions. Maîtriser le risque d'erreur dans les comptes devient ainsi non seulement l'affaire des comptables mais aussi celle des directeurs d'organismes de sécurité sociale.

Dans son rapport, la Cour met également l'accent sur des problèmes de normes comptables, dont l'application ou la teneur même peut soulever des difficultés. Dans ce dernier cas, les caisses et leurs agents comptables ne sont pas en cause, puisqu'ils appliquent des règles qui s'imposent à eux. Mais certaines de ces règles ont pour effet d'affecter la sincérité des comptes. Ainsi, si les comptes du fonds de solidarité vieillesse, par exemple, étaient combinés avec ceux de la branche retraite, le déficit de cette branche en 2010 ne serait pas de 8,9 milliards d'euros, mais de 13 milliards d'euros, soit une différence de près de 50 %. Dans ce cas de figure, c'est au Gouvernement qu'il appartient de tirer les conséquences des observations de la Cour.

J'en viens maintenant aux neuf opinions de la Cour, relatives aux comptes des cinq branches (maladie, accidents du travail et maladies professionnelles, famille, retraite, recouvrement) et des quatre caisses nationales auditées (Cnam, Cnaf, Cnav, Acoss).

La Cour a fait évoluer sa position sur deux des ensembles de comptes qu'elle examine. Je commencerai donc par évoquer ces opinions, qui concernent la branche vieillesse et la Cnav, d'une part, la branche AT-MP de l'autre.

En ce qui concerne la branche vieillesse, les travaux d'audit effectués avec le concours de la Cnav avaient permis, depuis l'exercice 2008, de constater une conjonction de limitations et d'incertitudes, qui avait entraîné un refus de certification des comptes. Des erreurs systématiques avaient révélé l'absence de maîtrise du processus de gestion des données de carrière, données indispensables à la correcte liquidation des pensions. De plus, nous avions relevé un taux élevé d'erreurs dans le calcul des pensions, pour un montant cumulé important, même si beaucoup d'erreurs étaient d'un faible montant unitaire. S'y ajoutaient enfin des incertitudes liées à des risques de fraudes, du fait des modalités de gestion des habilitations informatiques des agents et de l'absence de contrôles bloquants dans les applicatifs de la chaîne de paiements, ainsi qu'une problématique d'auditabilité des comptes.

Pour l'exercice 2009, la persistance d'erreurs de liquidation d'un montant cumulé significatif et les assurances seulement partielles procurées par le contrôle interne sur plusieurs points clefs des processus de calcul, de liquidation et de paiement des pensions n'avaient pas permis à la Cour de faire évoluer son opinion.

Durant ces deux années, la branche s'est cependant beaucoup mobilisée pour améliorer la situation. Programmée, la refonte du dispositif de contrôle interne et du système d'information comptable et financier n'a certes pas encore abouti en 2010. Dans l'attente de cette évolution lourde, dont la Cour est consciente qu'elle requiert du temps, la Cour a cependant constaté des avancées significatives sur quatre points majeurs :

- les mailles du filet que constituent les contrôles diligentés par les services ordonnateurs et comptables sur la liquidation des pensions se sont resserrées, ce qui a permis de faire diminuer le taux d'incidence financière des erreurs de liquidation des pensions. L'amélioration du dispositif de contrôle interne a ainsi permis de prévenir la survenance des erreurs dont l'impact financier est le plus fort ;

- le chantier de la sécurisation des données de carrière entrantes a beaucoup progressé ;

- les incidences du processus de révision des droits et services apparaissent mieux connues ;

- des études et travaux d'audit ont permis de compenser les incidences sur l'auditabilité des comptes de l'absence de piste d'audit entre l'applicatif de gestion et le système d'information comptable actuel, dont la refonte est programmée.

Devant ces avancées indéniables et les résultats mesurables obtenus, la Cour a décidé cette année de certifier avec réserves les comptes de la branche retraite et de la Cnav, faisant ainsi évoluer favorablement sa position.

Toutefois, les réserves dont cette opinion est assortie traduisent le fait que des progrès restent encore à accomplir. Par exemple, malgré la diminution de leur incidence financière, des erreurs dans la liquidation des pensions affectent encore une proportion trop élevée des pensions liquidées. De même, l'absence de référentiel unique des employeurs ne permet pas d'assurer l'exhaustivité et l'exactitude du processus de report des salaires au compte de carrière des assurés.

De plus, plusieurs des améliorations observées cette année sont à confirmer dans la durée. Il en va notamment ainsi de l'amélioration observée en 2010 du taux d'incidence financière des erreurs de liquidation.

Ainsi, si nous avons cette année accepté de franchir la ligne qui sépare le refus de certifier et la certification avec réserves, des progrès importants restent encore à accomplir. La mobilisation des équipes de la Cnav constatée ces deux dernières années ne doit donc pas faiblir.

J'en viens maintenant aux comptes combinés de la branche accidents du travail et maladies professionnelles. Depuis plusieurs exercices, l'examen du contrôle interne dans la branche et dans l'activité de recouvrement faisait apparaître des insuffisances qui se cumulaient pour ce qui concerne les ressources de la branche. Cette question avait donc fait l'objet, par le passé, d'une réserve de la Cour, réserve dont la formulation s'était progressivement accentuée au fil des ans.

Cette année, les constats effectués sont d'une intensité accrue et portent sur un champ plus étendu.

L'énumération des défaillances observées est en effet inquiétante : écarts importants entre les deux réseaux en matière de population d'établissements assujettis, application incomplète du plan de maîtrise des risques par les Carsat, absence d'interaction entre les données produites par les deux réseaux pour ce qui concerne la fixation du taux des cotisations, défaut d'exploitation des anomalies détectées par les systèmes d'information dans de trop nombreux organismes...

D'une portée et d'une intensité accrues, ces constats traduisent le fait que la Cour dispose d'une assurance insuffisante sur l'exactitude et l'exhaustivité des cotisations AT-MP, qui représentent les trois quarts des produits de la branche.

En plus de cet élément majeur, la Cour a constaté, comme pour la branche maladie, que des insuffisances du contrôle interne affectaient également les charges de la branche, pour ce qui concerne les prestations exécutées en ville, comme les versements aux hôpitaux. Enfin, comme pour toutes les autres branches prestataires, la Cour se doit, dans son opinion, de tenir compte du refus de certification du régime de la mutualité sociale agricole, le solde de la gestion du régime des salariés agricoles devant être intégré aux comptes combinés.

Compte tenu de leur nature et de leur conjonction, ces constats ont conduit la Cour à estimer qu'elle n'était pas en mesure de certifier les comptes de la branche pour l'exercice 2010.

Bien sûr, bien avant que l'opinion de la Cour ne soit formulée, les branches concernées avaient été alertées de l'aggravation des constats effectués et de ses possibles conséquences en termes d'opinion sur les comptes. L'Acoss et la Cnam nous ont ainsi d'ores et déjà fait part du contenu d'un plan d'action dédié, ainsi que de son calendrier, afin de procéder aux échanges de données informatisées et autres opérations permettant d'assurer l'exhaustivité et l'exactitude des cotisations AT-MP. La Cour examinera la mise en oeuvre de ces engagements dès la prochaine campagne de certification. Les évolutions requises sont d'importance. Une pleine mobilisation des caisses est donc attendue.

J'évoquerai maintenant les branches et caisses nationales dont les comptes avaient déjà été certifiés, avec réserves, l'an dernier et sur lesquels le sens général de notre opinion n'a pas changé.

En ce qui concerne l'activité de recouvrement et l'Acoss, la campagne de certification des comptes 2010 a permis la réalisation de progrès déterminants en termes d'auditabilité des comptes, question évidemment centrale pour la Cour. Très substantiels, ces progrès reposent sur de lourds travaux engagés par l'Acoss, en collaboration étroite avec les équipes de la Cour. Ils permettent également de procurer des assurances supplémentaires sur la qualité de la répartition des produits recouvrés entre les différents attributaires. Pour l'activité de recouvrement, cette préoccupation est fondamentale. A ce titre, les avancées observées sont majeures.

Subsistent toutefois des points comptables qui motivent l'expression de réserves. Pour celles qui portent sur des questions comptables, je n'en mentionnerai qu'une, relative au désaccord de la Cour avec le producteur de comptes en matière d'évaluation des provisions pour risques et charges. Nous considérons en effet que ces provisions sont sous-évaluées pour un montant de 150 millions d'euros environ, ce qui conduit à améliorer artificiellement le résultat du régime général et notamment celui de la branche maladie.

Les problèmes - et donc les progrès à accomplir - sont donc désormais concentrés sur des questions de contrôle interne. En la matière, la branche a engagé de nombreuses actions en vue de répondre aux observations de la Cour. Celles-ci se sont notamment traduites par des engagements inscrits dans la nouvelle convention d'objectifs et de gestion avec l'Etat. Des avancées ont d'ailleurs pu être constatées dès 2010, pour ce qui concerne, par exemple, le dispositif national de contrôle interne, avec le déploiement, en cours d'année, d'une cartographie des risques dans les organismes.

Mais en matière de contrôle interne, les investigations des équipes de la Cour ont mis à jour trois types de difficultés, qui motivent une partie des réserves dont l'opinion de certification est assortie :

- les premières concernent les insuffisances de conception et le déploiement des dispositifs de contrôle interne, par exemple, le fait que l'Acoss ne se soit toujours pas dotée à ce jour d'un plan de contrôle interne couvrant l'ensemble de ses activités propres ;

- les secondes portent sur les insuffisances du contrôle interne dans les principaux processus de gestion des prélèvements sociaux comme, par exemple, la gestion des données administratives, la liquidation des cotisations ou l'application des mesures d'exonérations ;

- les dernières, particulièrement vives, portent sur des flux financiers qui ne tiennent qu'une place minoritaire dans les comptes : cotisations AT-MP, cotisations et contributions des travailleurs indépendants relevant de l'interlocuteur social unique. Dans les deux cas, des progrès importants sont attendus en 2011.

Au sujet de la branche maladie et de la Cnam, la Cour certifie à nouveau en 2010 les comptes avec réserves, après les progrès notables obtenus en 2009, comme la mise en place d'une comptabilité auxiliaire des prestations et les premiers résultats obtenus en matière de sécurisation des flux en provenance des mutuelles gestionnaires de la protection maladie de base, par délégation du régime général.

Il subsiste toutefois encore des lacunes. Les dispositifs de détection et de correction des erreurs dans la liquidation des prestations doivent notamment être confortés. Des risques de double paiement ont ainsi été identifiés dans tous les segments de l'activité de la branche maladie : prestations exécutées en ville, dépenses hospitalières, paiements aux établissements médico-sociaux accueillant des personnes handicapées. Par ailleurs, toutes les mutuelles gérant des prestations maladie relevant de la couverture de base, par délégation du régime général, ne sont pas encore couvertes par des dispositifs de contrôle interne adéquats.

Sur le plan comptable, où les enjeux sont, pour cette branche, limités, l'exercice 2010 a confirmé que l'administration et la branche ont progressé dans leur maîtrise des provisions hospitalières, sujet qui a longtemps été problématique.

Au final, si l'exercice 2010 n'a pas comporté pour la branche maladie et pour la Cnam d'avancées définitives, les problématiques identifiées sont circonscrites, ce qui justifie une certification avec réserves.

Le refus de certification des comptes de la branche AT-MP n'a pas conduit la Cour à un refus de certification des comptes de la Cnam mais à l'expression d'une réserve, dès lors que les produits des cotisations de cette branche ne représentent que 4,9 % des produits enregistrés dans les comptes de la caisse et que l'incertitude qui affecte leur exactitude et leur exhaustivité ne peut être évaluée.

Concernant la branche famille et la Cnaf, la Cour avait l'an passé, pour la première fois, certifié les comptes de la branche et de la caisse nationale, compte tenu de l'importance des progrès accomplis.

Le déploiement d'un fichier national des allocataires, le répertoire national des bénéficiaires, que la Cour appelait de ses voeux depuis plusieurs années, les avancées observées en matière d'échange de données pour sécuriser le versement des prestations, ainsi que la mise en oeuvre d'un chantier de rénovation du dispositif de contrôle interne de la branche, notamment sur le plan de la sécurisation de la liquidation et du paiement des prestations et sur celui du pilotage des projets informatiques continuent de procurer, en 2010, des assurances raisonnables à la Cour sur l'absence d'anomalies significatives dans les comptes.

En 2010, la branche a confirmé son inscription dans une trajectoire de progrès, notamment sur le plan comptable. Deux réserves ont ainsi pu être levées, compte tenu des ajustements obtenus dans la méthode d'estimation de certaines écritures d'inventaire et de leur meilleure présentation. En matière de contrôle interne, l'exercice 2010 a vu la mise en oeuvre de premières « boucles qualité », nouvel instrument de contrôle interne, pour la vérification des dossiers d'aide au logement, d'une part, l'identification des techniciens rencontrant des difficultés dans leur activité de gestion des prestations, d'autre part.

Le dispositif de contrôle interne souffre cependant toujours d'insuffisances et la Cour a alerté la branche sur les retards pris dans le déploiement de ces « boucles qualité ». De plus, les tests de reliquidation des dossiers réalisés par la Cnaf montrent que le pourcentage d'erreurs financières dans les droits liquidés reste substantiel. Enfin, sur le plan comptable, le processus d'établissement des comptes combinés doit encore être amélioré et mieux documenté et des fragilités demeurent dans la méthodologie appliquée pour passer certaines écritures d'inventaire.

En auditant, au fil des ans, les comptes du régime général de sécurité sociale, la Cour a conscience, à une époque où la confiance de la communauté financière et de l'opinion publique dans la sincérité des comptes publics est plus que jamais essentielle, de sa responsabilité de certificateur.

Chacun sait en effet qu'aujourd'hui, en France, les comptes de la sécurité sociale sont examinés et vérifiés par une institution indépendante, qui en rend compte au Parlement. Cet exercice vertueux est un levier d'une puissance insoupçonnée pour sensibiliser les branches du régime général à la nécessité d'une meilleure maîtrise des risques de portée financière et pour les faire progresser en termes de qualité des comptes, mais au-delà d'efficience de gestion et d'amélioration du service rendu à l'usager.

Même si chaque année, la Cour a refusé de certifier certains comptes, si chaque année la Cour a assorti ses opinions de nombreuses réserves, son objectif est bien sûr de parvenir à certifier avec le moins de réserves possibles les comptes de toutes les branches et de toutes les caisses. A cet égard, l'exercice 2010 indique que la trajectoire poursuivie est positive. Notre opinion comporte ainsi trente réserves ou éléments motivant un refus de certification, soit cinq de moins qu'en 2009, ou huit de moins qu'en 2010. Cette évolution témoigne qu'à des degrés certes encore inégaux et au prix d'efforts qui ne doivent pas s'affaiblir mais s'amplifier, les organismes du régime général de sécurité sociale ont compris que la certification de leurs comptes n'était pas qu'une contrainte comptable externe, mais un processus d'abord interne de mobilisation pour une amélioration en continu de l'ensemble de leur gestion. La Cour continuera à soutenir dans sa mission de certificateur avec exigence et rigueur, mais aussi pédagogie, cette démarche indispensable en mesurant les résultats atteints comme en pointant les engagements non mis en oeuvre ou en éclairant les domaines de progrès inaboutis.