Intervention de Michel Sapin

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, me voici devant vous pour vous présenter, au nom du Gouvernement, le projet de loi portant création des emplois d’avenir. Il a pour objet de traiter de la grande priorité de ce quinquennat, la jeunesse, en contribuant à répondre à une attente essentielle de cette dernière : l’accès à un emploi durable.

Le changement s’incarne donc aujourd’hui dans cette première mesure en faveur des jeunes. Nous ne sommes pas venus vous présenter un dispositif technique, qui serait déconnecté des réalités, nous venons vous proposer de mettre en œuvre concrètement le changement, en redonnant un espoir à une jeunesse trop longtemps laissée à l’abandon.

Comment peut-on vivre et se projeter dans l’avenir au sein d’une société dont la jeune génération serait condamnée à vivre moins bien que la précédente ?

Dans la crise que nous traversons, la situation de l’emploi est particulièrement difficile, vous le savez tous. Elle l’est encore plus pour les jeunes, et en particulier pour les moins qualifiés d’entre eux. Le taux de chômage des jeunes est aujourd’hui de 22 %, soit plus du double de la moyenne des actifs ; il dépasse 45 % pour les jeunes sans diplôme. L’accès à un emploi durable est, d’une manière générale, un parcours du combattant pour les jeunes, puisque seuls 60 % y parviennent dans les trois ans suivant leur sortie de l’école.

Mais, vous le vivez tous sur vos territoires, pour ceux qui n’ont pas de diplôme, c’est encore plus compliqué : ils ne sont que 30 % à trouver un emploi durable dans cette période de trois ans.

Cette situation est d’autant plus insupportable que le nombre de ces jeunes sortant de l’école sans aucun diplôme, s’il a été divisé par deux en deux décennies, entre 1980 et 2000, n’a pas cessé d’augmenter au cours des dix dernières années. Ce sont ainsi 120 000 qui arrivent, chaque année, sur le marché du travail sans les armes d’une qualification, en proie aux plus grandes difficultés.

Cette situation n’est évidemment pas acceptable et nous impose d’agir vite.

La réussite scolaire, la lutte contre le décrochage, la qualification du plus grand nombre de nos jeunes à l’école sont bien sûr les premières réponses à apporter, et le Gouvernement s’y emploie par ailleurs. L’alternance, pour acquérir un diplôme, est aussi une réponse à privilégier pour ceux qui y sont prêts. Là encore, le Gouvernement se mobilise, avec les outils existants.

Mais nous savons que cela ne suffit pas. Plus de 500 000 jeunes sans diplôme ont déjà quitté l’école, et ne sont ni en emploi, ni en formation, ni en alternance. La moitié d’entre eux ne sont même pas inscrits à Pôle emploi, tellement ils sont éloignés du système. La plupart n’ont jamais connu autre chose que des petits boulots ponctuels en contrat à durée déterminée de quelques semaines, quelques mois dans le meilleur des cas. Tel est le triste bilan d’une politique qui a profondément échoué, en termes tant économiques qu’éducatifs.

Certains ont cru que la suppression massive de postes et de moyens à l’éducation nationale serait sans conséquences. Par un aveuglement idéologique, ils se sont persuadés que les dépenses en faveur de la jeunesse n’étaient qu’un coût, alors qu’elles représentent évidemment un investissement pour l’avenir.

On mesure aujourd’hui les conséquences de ces politiques. Pour ces jeunes, qui constituent dans beaucoup de nos quartiers le « noyau dur » du chômage, il faut développer de nouveaux outils : tel est le sens des emplois d’avenir, dont le Gouvernement vous propose aujourd’hui la création.

Ainsi, 100 000 de ces emplois seront déployés d’ici à la fin de l’année 2013 et 150 000 jeunes bénéficieront du dispositif en rythme de croisière, au cours de l’année suivante. Cela représente un investissement considérable : 2, 3 milliards d’euros seront engagés au cours de l’année 2013, afin de financer, pour les trois ans à venir, les 100 000 premières entrées.

Le montant en crédits de paiement – il figurera dans le projet de loi de finances qui doit être adopté par le conseil des ministres à la fin de cette semaine –, s’élèvera à environ 500 millions d’euros pour 2013, car nous tablons sur une montée en charge progressive du dispositif au cours de l’année.

L’Assemblée nationale a souhaité que la mise en œuvre des emplois d’avenir puisse démarrer encore plus rapidement que prévu, et je disposerai des moyens budgétaires nécessaires pour que les premiers emplois d’avenir puissent être déployés à compter du début du mois de novembre.

Par ailleurs, nous prévoyons des crédits spécifiques pour renforcer les moyens d’accompagnement des missions locales, à hauteur de 30 millions d’euros pour la première année. En 2015, quand les 150 000 emplois d’avenir seront opérationnels, ils représenteront environ 1, 5 milliard d’euros de crédits de paiement. Ces sommes importantes seront dégagées, en particulier, par le redéploiement des exonérations de cotisations sur les heures supplémentaires. Ainsi, cet argent, qui avait un effet négatif sur la création d’emplois, sera mobilisé pour créer ces 150 000 emplois d’avenir.

Ces emplois ne sont évidemment pas la seule réponse du Gouvernement au chômage des jeunes. Ils s’insèrent dans un dispositif global proposé par le Gouvernement, avec les partenaires sociaux, pour répondre à l’urgence sur le front de l’emploi. Vous en connaissez aujourd’hui les principaux contours, que je vous rappelle brièvement : les emplois d’avenir concerneront en priorité des jeunes sans qualification et les employeurs du secteur non marchand ; les contrats de génération ont quant à eux l’ambition de toucher tous les jeunes susceptibles d’être embauchés en contrat à durée indéterminée et tous les employeurs du privé.

Vous le savez, une négociation vient de s’ouvrir sur ce second type de contrat. Le document d’orientation, que nous avons remis aux partenaires sociaux, trace les grandes lignes du dispositif. L’objectif principal est de favoriser l’intégration des jeunes dans l’entreprise en contrat à durée indéterminée, sans pour autant pousser vers la porte les plus anciens, comme c’était souvent le cas auparavant.

À la différence des emplois d’avenir que nous avons souhaité cibler sur une population ayant peu de qualifications et se trouvant aujourd'hui au chômage, les contrats de génération concerneront potentiellement tous les jeunes à la recherche d’un emploi. Ils devraient favoriser l’intégration de ces jeunes dans l’entreprise, notamment par les liens qu’ils leur permettront de tisser avec les salariés seniors. Ils donneront lieu, à l’issue de la négociation nationale interprofessionnelle – qui devrait, de l’avis même des partenaires concernés, intervenir à la fin du mois d’octobre –, à un projet de loi que j’aurai le plaisir de venir vous présenter avant la fin de cette année.

Enfin, et c’est le troisième volet de cette bataille pour l’emploi, les partenaires sociaux viennent d’engager une négociation majeure sur le thème de la sécurisation de l’emploi, dont le Gouvernement a fixé les objectifs. Elle abordera quatre grandes questions. La première d’entre elles, c’est la lutte contre la précarité sur le marché du travail, problème qui frappe particulièrement les femmes et les jeunes. Nous attendons des propositions ambitieuses de la part des partenaires sociaux en la matière : ils devront notamment trouver des leviers pour que le contrat à durée indéterminée demeure ou, plus exactement, redevienne la forme normale d’embauche. Là encore, un projet de loi devra prolonger cet accord.

Mesdames, messieurs les sénateurs, aujourd'hui, nous débattons de la première mesure pour le redressement sur le front de l’emploi.

C’est à ces jeunes sans qualification – les 500 000 que j’ai déjà évoqués – que les emplois d’avenir doivent bénéficier en priorité. Nous ne souhaitons pas renoncer à leur donner accès à une qualification. Au contraire ! Il faut que tous ceux qui ont la possibilité d’entrer en alternance ou en formation qualifiante puissent le faire. Vous le savez, pour certains, ce n’est pas immédiatement possible, soit parce que leur expérience scolaire les a rendus rétifs, pour ne pas dire plus, à une reprise de formation à court terme, soit parce que des raisons sociales, familiales ou matérielles les conduisent à devoir travailler le plus rapidement possible. Dans un cas comme dans l’autre, le marché du travail ne leur ouvre que difficilement ses portes. De fait, nombre de ces jeunes cumulent les handicaps vis-à-vis des employeurs : ils n’ont pas de diplôme, pas d’expérience ; parfois, ils n’ont pas le bon patronyme ou la bonne adresse.

C’est pourquoi ils ont besoin d’un coup de pouce. L’État ne peut pas laisser s’installer le désespoir chez des jeunes à peine entrés dans la vie active, d’autant que ce désespoir devient souvent contagieux pour la famille et la société tout entière. Pour les jeunes femmes, les difficultés d’accès à l’emploi engendrent souvent une forme de retrait forcé du marché du travail, qui limite alors leurs perspectives d’accès à l’autonomie.

Un pays qui ne donne pas une chance à ses jeunes n’est pas sur la bonne voie.

Parfois aussi – nous le savons tous ici – le diplôme n’est pas une garantie absolue de trouver un emploi. Avec un CAP ou un BEP, soit du fait de leur inexpérience, soit parce que leur diplôme se révèle inadapté à la situation du marché du travail sur le territoire concerné, certains jeunes restent longtemps au chômage. Le projet de loi prévoit donc que les jeunes peu qualifiés seront éligibles aux emplois d’avenir lorsqu’ils rencontrent des difficultés particulières d’accès à l’emploi. Dans certaines zones dans lesquelles la situation de l’emploi est particulièrement difficile, des exceptions pourront être accordées pour les jeunes bacheliers.

Le Gouvernement n’avait pas souhaité aller au-delà afin de préserver le ciblage du dispositif. L'Assemblée nationale a ouvert la possibilité d’élargir, dans le décret, l’accès aux emplois d’avenir à des niveaux de qualification supérieurs. Mesdames, messieurs les sénateurs, votre commission des affaires sociales a restreint cette faculté à l’outre-mer. La Haute Assemblée se prononcera. Un dialogue avec le Gouvernement aura très probablement lieu sur ce point et permettra de trouver l’équilibre nécessaire à la mise en œuvre des emplois d’avenir dans de bonnes conditions.

Nous voulons que les emplois d’avenir bénéficient aux jeunes, en priorité là où les problèmes sont les plus graves : dans les zones urbaines sensibles, où les jeunes se heurtent souvent à de nombreuses difficultés que les discriminations liées au lieu de résidence accentuent encore, dans les zones de revitalisation rurale, qui sont marquées par des départs massifs des jeunes, car l’offre d’emplois y est souvent restreinte. Les départements et collectivités d’outre-mer présentant un niveau de chômage des jeunes nettement supérieur à la moyenne nationale seront également privilégiés.

Les emplois d’avenir seront accessibles sur l’ensemble du territoire, mais nous ferons en sorte que les moyens soient plus largement mobilisés là où les besoins se font le plus fortement sentir.

Les employeurs d’emplois d’avenir se situeront d’abord et avant tout dans le secteur non marchand. Ces employeurs sont les mieux à même de créer à court terme les postes accessibles aux jeunes à qui nous nous adressons en évitant les effets d’aubaine. Beaucoup sont positionnés sur des activités qui auront des besoins de recrutement importants dans les années à venir, ce qui favorisera la poursuite de la carrière des jeunes passés par l’emploi d’avenir.

Par ailleurs, pour des jeunes souvent éloignés de la réalité du travail, il est essentiel que l’emploi d’avenir offre une utilité sociale ou environnementale valorisante, un sens et une finalité motivants.

Cela ne signifie nullement que des entreprises du secteur marchand ne puissent créer de tels emplois. Nous ne souhaitons pas exclure de la dynamique des emplois d’avenir l’ensemble des entreprises privées car, dans des secteurs spécifiques, certaines pourront proposer des parcours intéressants pour les jeunes, sur des métiers d’avenir proches de ceux qui sont offerts dans le secteur non marchand. Il n’en demeure pas moins que ces emplois d’avenir sur des projets spécifiques au sein du secteur marchand seront l’exception : d’autres dispositifs – en particulier, les contrats de génération – seront mieux adaptés.

L’accompagnement professionnel et social des futurs bénéficiaires de ces emplois d’avenir sera, à l’évidence, l’une des clefs du succès de ce dispositif.

Les textes réglementaires, les circulaires et les consignes que nous donnerons aux organismes dits « prescripteurs » viendront naturellement préciser ces différents aspects décisifs. Les missions locales seront en première ligne pour la prescription des emplois d’avenir et le suivi des jeunes. Sur ce dernier point, elles sont déjà compétentes. Les emplois d’avenir viendront enrichir la palette des solutions qu’elles pourront leur proposer. Pôle emploi, où une partie de ces jeunes sont aujourd'hui inscrits, et les organismes Cap emploi chargés de l’accompagnement des personnes handicapées seront aussi fortement mobilisés.

L’acquisition des gestes et des réflexes professionnels prend du temps. C’est pourquoi il est prévu que l’aide liée aux emplois d’avenir puisse être accordée sur une période longue, trois ans, afin d’offrir une véritable première expérience. À l’issue de cette période, le plus souvent, la structure qui aura recruté un emploi d’avenir saura si elle a la capacité de pérenniser cet emploi. Si le jeune doit rebondir ailleurs pour la suite de son parcours, il est souhaitable qu’il puisse le faire dès qu’il est prêt pour cela. L’emploi d’avenir aura ainsi joué son rôle de marchepied.

Il est probable que certains employeurs, et certains jeunes aussi, ne souhaiteront pas ou ne pourront pas d’emblée s’engager pour trois ans. C'est la raison pour laquelle nous prévoyons la possibilité que l’emploi d’avenir commence sur une durée d’un an et puisse être renouvelé ensuite. Il faut avoir en tête que les jeunes sont extrêmement mobiles au début de leur vie professionnelle et il est normal qu’ils puissent expérimenter différents domaines professionnels.

Dans ses engagements, qui conditionneront l’attribution ou non d’un emploi d’avenir, l’employeur devra décrire précisément le contenu de la période passée en emploi d’avenir. Plusieurs objectifs sont liés à ces conditions. Il faut tout d’abord que le jeune exerce un véritable emploi, ce qui implique qu’il ait un rôle défini dans l’organisation. Il faut ensuite qu’il bénéficie d’un encadrement. Nous ne souhaitons pas qu’il soit livré à lui-même, ce qui limiterait ses possibilités d’apprentissage.

Par ailleurs, l’employeur devra préciser les formations qui seront mobilisées et les compétences qui seront acquises. Thierry Repentin y reviendra plus longuement dans un instant, mais je tiens à affirmer ici avec force que cette dimension de la formation est absolument décisive dans la réussite globale et individuelle des emplois d’avenir. Elle est essentielle et devra être exemplaire pour la réussite de ce dispositif.

Le non-respect par l’employeur de ses engagements sera sanctionné. L’employeur devra reverser la totalité des aides perçues.

L’emploi d’avenir aura une durée de trois ans et, par principe, sera conclu à temps plein, ce qui permettra aux jeunes d’acquérir une expérience professionnelle la plus proche des conditions de droit commun du marché du travail. Des dérogations seront toutefois possibles, uniquement lorsque la situation du jeune ou de l’employeur le justifiera. Notre idée est que l’emploi d’avenir ne soit pas un carcan rigide, mais qu’il puisse s’adapter aux besoins concrets de la situation de travail du jeune concerné.

L’article 2 du titre Ier précise les modalités des emplois d’avenir dans le cadre spécifique de l’éducation nationale.

L’allongement de la durée d’études nécessaire pour se présenter aux concours d’enseignant a restreint le vivier des candidats aux concours, à la fois numériquement, par la diminution du nombre des postes offerts aux concours dans l’éducation nationale, et socialement. En effet, pour de nombreux étudiants d’origine modeste, il est, hélas ! très difficile, pour ne pas dire impossible, d’aller jusqu’au master. Les emplois d’avenir professeur seront donc réservés aux boursiers et leur permettront d’avoir accès à un emploi dans un établissement scolaire au cours de leurs études, ce qui leur offrira à la fois un complément de ressources et une préparation à leurs futures fonctions d’enseignant.

Là encore, priorité sera donnée aux étudiants issus des zones urbaines sensibles, des zones de revitalisation rurale et des outre-mer ou y ayant effectué une partie de leurs études. Il est en effet primordial que le métier d’enseignant puisse représenter une perspective de promotion sociale pour les jeunes issus de ces territoires.

Comme pour les emplois d’avenir de l’article 1er, l’aide sera accordée pour une durée maximale de 36 mois. Le bénéficiaire s’engagera à se présenter à un concours de recrutement des corps enseignants de l’éducation nationale. Les conditions d’emploi devront naturellement être compatibles avec la poursuite des études.

L’article 2 bis comporte des dispositions importantes permettant de modifier le décret relatif à l’égalité professionnelle. Ces dispositions sont issues de la volonté exprimée par les partenaires sociaux lors de la grande conférence sociale et ouvrent la voie à une meilleure application – ce n’était pas difficile... – des obligations des entreprises sur ce sujet essentiel de l’égalité professionnelle et de l’égalité salariale entre les femmes et les hommes.

Les dispositions législatives contenues dans la suite du texte concernent des enjeux plus circonscrits et partagent l’objectif de régler des situations d’urgence.

Le deuxième titre du projet de loi regroupe des dispositions relatives au service public de l’emploi visant à répondre à plusieurs de ces urgences. Il s’agit tout d’abord de permettre la dématérialisation du processus de prescription des emplois d’avenir et des autres contrats aidés. Cette dématérialisation du circuit des demandes d’aides entre les prescripteurs et l’agence de services et de paiement entraînera des gains d’efficacité très importants. Elle nécessite, pour être mise en œuvre, la modification du terme « convention », présent à de très nombreuses reprises dans les textes législatifs. Prévoir un système de signature électronique pour chaque employeur et chaque bénéficiaire aurait en effet été trop lourd.

Le titre II prévoit également les dispositions nécessaires à la mise en œuvre des emplois d’avenir et des emplois d’avenir professeur en outre-mer.

L’article 5 insère une disposition visant à maintenir le recouvrement par Pôle emploi des contributions et versements effectués au titre du contrat de sécurisation professionnelle.

L’article 6 vise à sécuriser le système de retraite complémentaire des agents de Pôle emploi.

Enfin, le troisième et dernier titre du projet de loi transpose dans le code du travail applicable à Mayotte, suivant des modalités particulières, les dispositions du texte relatives aux emplois d’avenir et à la dématérialisation des prescriptions.

Mesdames, messieurs les sénateurs, l’objectif fixé par le Président de la République est que les emplois d’avenir puissent entrer en vigueur aussi rapidement que possible compte tenu de la gravité de la situation du marché du travail.

Cela nous a conduits, cela vous a conduits à travailler vite. Au cours de l’été, le texte élaboré avec l’appui de mon administration a été soumis au Conseil d’État avant d’être présenté au Parlement une première fois voilà deux semaines. Je souhaite vous remercier de votre très forte implication et de votre grande mobilisation pour que ce texte puisse être examiné très rapidement. Je salue le travail que vos commissions des affaires sociales et de la culture ont effectué dans des délais courts, j’en ai bien conscience. J’adresse des remerciements tout particuliers à Mmes les présidentes de ces deux commissions, ainsi qu’à M. le rapporteur et Mme la rapporteur pour avis.

Certains élus de l’opposition, à l’Assemblée nationale comme ici même – ils auront évidemment l’occasion de s’en expliquer –, ont d’ores et déjà indiqué qu’ils voteraient ou qu’ils pourraient voter ce projet de loi, …