Intervention de Pierre-Yves Collombat

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le Var a vécu, à seize mois d’intervalle, en juin 2010 et en novembre 2011, deux inondations catastrophiques majeures. Le bilan de la première s’élève à vingt-trois morts, deux disparus et 1, 2 milliard d’euros de dégâts, la seconde, qui s’est étendue sur plusieurs départements du sud-est de la France, a causé quatre morts et entre 500 millions et 800 millions d’euros de dommages.

Au départ donc, il s’agit d’un problème localisé et spécifique, n’appelant pas un débat général tel que celui-ci.

À l’arrivée, nous sommes face à un champ d’analyse dépassant largement le cas varois et décalé par rapport aux problématiques classiques des « retours d’expérience » et autres rapports suivant chaque événement catastrophique majeur comme son ombre.

Autrement dit, les événements varois et régionaux nous ont amenés à reconsidérer l’ensemble de notre politique de lutte contre l’inondation, sa logique, ses présupposés, seule manière de comprendre son efficacité réelle dans certains domaines et ses maigres résultats dans d’autres.

C’est sur les conclusions et les préconisations générales issues de notre travail, et non sur les spécificités du Var ou même des départements soumis aux régimes méditerranéen et cévenol, que je reviendrai, en simplifiant, rassurez-vous, le contenu d’un rapport de 291 pages, hors annexes…

L’explication de ce « glissement » tient à l’accumulation des surprises pour les non-spécialistes, surprises pouvant conduire à des conclusions fleurant l’hérésie. Je vous prie, par avance, de nous en absoudre.

Par souci de clarté, je rangerai ces constats et ces conclusions selon les rubriques habituelles : la crise et sa gestion, la post-crise, la politique de prévention, qui a fait l’essentiel de nos préoccupations.

Concernant la crise et sa gestion, on peut dire que, globalement, le dispositif français de gestion de crise, même s’il peut et doit être encore amélioré – on va le voir –, fonctionne de manière satisfaisante.

Il faut dire que la collectivité y met le prix : 5, 7 milliards d’euros, dont 4, 7 milliards d’euros à la charge des collectivités territoriales, en 2011. Même si les préoccupations de la protection civile dépassent largement la lutte contre l’inondation, c’est quand même de l’ordre de vingt fois plus que les dépenses annuelles de prévention active de l’inondation au titre des investissements et de l’entretien.

La surprise pour nous a été de constater qu’il n’y avait pas une, mais deux sortes de crises : les crises bien répertoriées, dont on a la pratique régulière, et celles que l’on n’imagine même pas, telle l’inondation varoise de juin 2010, totalement différente de celle intervenue en novembre 2011.

Sans entrer dans le détail, disons, pour faire simple, que l’inondation varoise de 2010, brutale, se déployant selon un procès inconnu des modèles, désorganisatrice des communications et des services de secours, a renvoyé les acteurs, particulièrement les acteurs locaux, à leurs capacités de réaction et aux moyens qu’ils pouvaient mobiliser. On est loin de la gestion de crise pilotée par le préfet et exécutée par les services spécialisés. Quand il n’y a plus de communications, que l’essentiel des moyens est sous l’eau, l’application des planifications réglementaires devient particulièrement délicate !

En revanche, dix-huit mois plus tard, l’inondation a eu le bon goût de respecter le règlement… D’où il fut déduit qu’il était excellent et ne méritait pas d’être revu !

Mais la question demeure : peut-on continuer à penser et à organiser la gestion de crise sans tenir compte de cette dualité ? Pensant que non, nous préconisons, avec de plus en plus d’analystes des crises majeures, comme Patrick Lagadec, que nous avons auditionné, d’accorder plus de place, dans la gestion de crise et sa préparation, à la mobilisation de l’initiative et des moyens locaux, d’associer, pour chaque séquence de la crise ― prévision, alerte, mise en œuvre des secours ―, les élus locaux et les organisations de volontaires, comme cela se pratique dans certains pays, tels que l’Italie, et comme cela s’est pratiqué spontanément en 2010 dans le Var, avec la mobilisation autour des maires des comités communaux de lutte contre les feux de forêt locaux, qui sont une particularité du Var et de quelques autres départements du sud-est de la France.

Sans remettre en cause le rôle du préfet de département, si spécifique à l’organisation française, cela représenterait un perfectionnement du dispositif de gestion de crise ainsi qu’un vecteur de diffusion de cette insaisissable « culture du risque », dont l’absence est l’objet de déplorations rituelles dans les rapports.

Pour le reste et de manière plus classique, l’effort nous semble devoir aussi porter, essentiellement, sur l’équipement du territoire en stations de mesures, de surveillance des crues ainsi qu’en radars, en nombre très insuffisant dans le Var en 2010, sur le renforcement de la coordination entre les services de prévision des crues, des submersions et les services météorologiques, sur la fiabilisation et le durcissement des systèmes de communication ― faire reposer à ce point les moyens de communication des services sur le téléphone portable est un peu léger ―, sur l’amélioration de la qualité des messages et de leur diffusion. Le problème, c’est que plus la prévision est sûre, moins elle est précise et donc susceptible de déclencher le comportement attendu. Savoir que vous êtes en alerte orange vous fait souvent un beau parapluie !

En ce qui concerne la post-crise, améliorer la gestion de l’immédiat après-crise nous est apparu comme une absolue nécessité, tant ont été nombreuses les critiques sur la manière dont elle est généralement conduite, émanant aussi bien des élus que des sinistrés. Que ces critiques soient parfois injustifiées révèle au minimum un déficit de communication. L’impression demeure qu’une fois le danger écarté, les solutions provisoires trouvées, la pression retombée, le cours des choses reprend son rythme, le tempo de l’administration éternelle se remet à battre.

Notre première préconisation, qui correspond à une revendication récurrente du terrain, est donc de créer systématiquement des comités de suivi post-inondation et, surtout, de les réunir régulièrement. C’est le moyen de lutter contre les dysfonctionnements du système d’indemnisation.

Notre deuxième préconisation est d’améliorer le système d’indemnisation, pour l’essentiel de type assuranciel – il s’agit du régime des catastrophes naturelles –, complété par divers dispositifs comme le Fonds national de gestion des risques en agriculture, le FNGRA, pour les agriculteurs, le programme 122 du budget général de l’État, les interventions du régime social des indépendants, le RSI, du Fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce, le FISAC, des régions et des départements au titre de la solidarité.

Pour donner un ordre d’idées, le régime des catastrophes naturelles représente en moyenne annuelle 530 millions d’euros d’indemnisations et 775 millions d’euros de cotisations, hors surprime servant à abonder le Fonds « Barnier » de prévention des risques naturels majeurs. Dans le projet de loi de finances pour 2012, le programme 122 destiné à l’indemnisation des collectivités territoriales pour les dégâts aux biens non assurables s’élevait à 15 millions d’euros.

Nos préconisations visent à améliorer la situation des collectivités sinistrées en rendant automatique le remboursement anticipé de la TVA pour les travaux de reconstruction – il est de droit, mais un décret est nécessaire et sa mise en œuvre en est souvent retardée de quelques mois –, en clarifiant ce qui est indemnisable par l’État, en facilitant la mobilisation des crédits du programme 122.

À l’heure actuelle, les communes varoises sinistrées en 2011 ne savent même pas à quelle hauteur elles pourront être indemnisées. Tous les autres financeurs attendent, et les travaux avec eux…

Ces préconisations envisagent aussi une clarification et une simplification des régimes assuranciels et du régime des calamités agricoles.

Nous proposons enfin quelques améliorations du régime des catastrophes naturelles dans le sens d’une plus grande responsabilisation des assurés et des assureurs, sans remettre en question le caractère fondamentalement solidaire du dispositif. Faute de temps, je vous renvoie, pour le détail, à notre rapport.

Venons-en maintenant à la prévention.

D’évidence, en matière de lutte contre l’inondation, s’il y a en France une politique de gestion des crises et, malgré ses ratés, une politique de réparation que nombre de pays nous envient, il n’y a pas de politique de prévention. En effet, on ne peut appeler « politique » un assemblage mal coordonné de dispositifs sectoriels, financés de manière aléatoire et qui parfois se neutralisent. Résultat : à l’objectif théorique grandiose d’assurer partout une protection totale – mais non définie – répond une mise en œuvre languissante, souvent conflictuelle, alors que les objectifs sont souvent partagés par tous. Le conflit surgit entre les services de l’État et les élus, mais aussi entre ces deux instances et une population qui n’entend pas quitter ses lieux de vie, même après avoir été totalement sinistrée et bien indemnisée.

Les piles de rapports et de retours d’expérience qui suivent les inondations ont tout dit, même les lieux des futures catastrophes. Cependant, dans le meilleur des cas, il en est tenu compte seulement là où la catastrophe, voire une répétition de catastrophes, s’est produite, jamais ailleurs, même à situation comparable. Jamais de prévision : sans catastrophe majeure, pas d’actions de prévention.

Partout les choses avancent lentement, partout elles se heurtent aux mêmes difficultés. Partout la mise en œuvre d’opérateurs susceptibles de porter une politique active d’investissement, d’entretien, d’information et d’éducation au risque a tardé et, souvent, n’existe pas encore.

La première raison de cette situation est évidemment financière. Les dépenses moyennes annuelles de la prévention active – pour les investissements et l’entretien – sont estimées entre 250 millions et 300 millions d’euros. On pourra comparer ces chiffres à ceux que j’ai cités précédemment. Ces dépenses sont assurées aux deux tiers par les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale, soit dit en étant généreux avec l’État, dont la contribution est financée, pour un tiers, par les assurés au régime des catastrophes naturelles à travers le fonds « Barnier » et, pour un autre tiers, par les agences de l’eau, c’est-à-dire par le consommateur. Le financement de la prévention contre l’inondation apparaît donc aussi comme un exercice de camouflage financier particulièrement réussi.

Le corollaire en est que cette politique, c’est beaucoup de réglementation, notamment avec les plans de prévention du risque inondation, les PPRI, peu d’aménagements – au travers des programmes d'action de prévention des inondations, les PAPI, et du plan « grands fleuves », dont une partie est financée par les collectivités territoriales alors qu’il s’agit de cours d’eau domaniaux. C’est d’abord une politique de l’interdit en matière d’urbanisme, tandis que les Pays-Bas, au contraire, privilégient l’aménagement et l’entretien.

La seconde raison de l’atonie de cette politique de prévention, c’est l’absence de visibilité, pour les élus et les services déconcentrés de l’État, quant à l’étendue de leur responsabilité et des conditions dans lesquelles elle pourra être recherchée. C’est, avec les incertitudes en matière de financement, le principal frein à la mise en œuvre d’une politique dynamique de prévention du risque d’inondation en France.

La tendance est même à un glissement jurisprudentiel lent de la responsabilité des particuliers, notamment des propriétaires riverains, pourtant légalement responsables de l’entretien des cours d’eau non domaniaux, vers les collectivités.

Le bon sens voudrait pourtant que l’on définisse le ou les niveaux légaux de protection dus par la collectivité à la population, comme cela se pratique aux Pays-Bas, qu’il y ait une définition légale de la situation de « force majeure », à l’occasion de laquelle la responsabilité de la collectivité pourra être recherchée seulement pour faute dans la gestion de l’alerte et des secours, que les responsables puissent être incriminés uniquement pour des faits résultant soit d’un manquement à la législation ou à la réglementation, notamment aux dispositions du PPRI, soit du non-respect, évalué au terme d’un délai raisonnable, des engagements induits par celui-ci.

Le bon sens voudrait aussi qu’une définition législative du cours d’eau soit au moins donnée.

La troisième raison expliquant l’état de la prévention en France, c’est que le dispositif est autobloquant.

En effet, l’inondation, qui est un risque récurrent intéressant plus de la moitié des communes françaises, soit 40 % de l’emploi, et qui provoque, en moyenne, plus de 1 milliard d’euros de dégâts par an, est traitée comme un risque aléatoire, spécifique et finalement marginal.

Non seulement la prise en compte du risque inondation est distribuée entre les collectivités et l’État, mais elle ne procède pas, de la part de celui-ci, d’une approche globale. La charge est répartie entre les multiples tiroirs de l’administration de l’État, centrale et déconcentrée : sécurité, urbanisme, logement, développement économique, protection des milieux aquatiques, chacun poursuivant son objectif, sans lien évident avec les autres.

On cherche où localiser la stratégie globale de prévention du risque inondation au sein des administrations de l’État. Cela explique probablement la présence d’autant de bâtiments publics, de logements sociaux, voire d’éco-quartiers labélisés, en zones inondables.

Autre sujet d’étonnement, au sein même du ministère de l’environnement, c’est le SCHAPI, le service central d’hydrométéorologie et d’appui à la prévision des inondations, dépendant de la direction générale de la prévention des risques, qui pilote dans chaque direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement un service de prévention des crues, et c’est l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques, chargé par ailleurs, avec les directions départementales des territoires et de la mer, de la police de l’eau, qui surveille l’étiage de ces mêmes cours d’eau.

Ce dispositif est autobloquant parce que, faute de stratégie globale, de choix entre les objectifs et d’articulation avec l’ensemble des politiques publiques, il est, pour l’essentiel, conflictuel.

L’élaboration dans la douleur des PPRI en est l’exemple le plus visible. Ainsi, après chaque catastrophe – le Var n’y a pas échappé –, on découvre l’absence de prescription d’un PPRI dans nombre de communes inondables ; quand un PPRI existe, on constate une absence d’approbation et un respect intermittent de ses prescriptions.

Lors de la mise en place d’un PPRI, le préfet pense exclusivement protection et responsabilité, les élus protection, mais aussi développement, création d’emplois, logement… Ce qui n’empêchera d’ailleurs pas ledit préfet de rappeler au maire, le lendemain, ses obligations en matière de logement et d’emploi !

Quant à la population, elle oscille entre plusieurs craintes : celle d’un retour de la catastrophe, celle de devoir quitter les lieux qu’elle habite, celle de voir ses biens dévalués.

Dans le meilleur des cas, cela se termine par un compromis après échange de risques contre des droits à construire ou des modalités de construction. Ce n’est pas vraiment satisfaisant.

Autre conflit récurrent, celui entre les acteurs de la prévention de l’inondation et la police de l’eau.

En théorie, il n’y a aucun problème. Le moulin à prières est prêt : empêcher d’intervenir dans le lit des cours d’eau est la meilleure façon de lutter contre l’inondation. La réalité est tout autre.

Si la mission commune d’information a rencontré des exemples d’entente entre les responsables de la protection contre l’inondation et la police de l’eau – coopération dont les résultats sont féconds –, elle a aussi noté que parvenir à un accord demandait beaucoup de temps et la présence, au sein des EPCI chargés de la politique de prévention des inondations, de techniciens à la fois compétents, patients et, surtout, à l’échine souple. Il faut dire qu’ils n’ont pas vraiment le choix !

Pour le reste, c’est surtout le conflit entre les élus et les agents de la police de l’eau qui domine, avec des délais de réalisation accrus et des dépenses supplémentaires, autrement dit d’autres investissements perdus…

Une redéfinition des rôles de chacun et – pourquoi pas ? – une fusion des organismes d’État chargés de la protection des populations contre l’inondation avec ceux qui s’occupent de la protection de l’écosystème pourraient constituer un élément de réponse.

Le dispositif est autobloquant, enfin, parce que sa gouvernance, centrale comme locale, est évanescente.

Comment sortir de cette situation ? En posant le problème autrement et en se donnant les moyens de ses ambitions, comme le suggère le titre de notre rapport.

Dans l’esprit des membres de la mission commune d’information, il s’agit de remplacer un objectif théorique de protection totale, jamais clairement défini, une gouvernance indéterminée et sans moyens suffisants, par une politique d’aménagement territoriale aux objectifs précis, dotée de moyens financiers comme de gouvernance.

C’est possible, puisque cela existe dans d’autres pays –une fois encore, l’exemple néerlandais qu’il s’agit de copier non pour ses décisions, mais pour sa cohérence, s’impose –, mais aussi chez nous : je pense à Sommières, cité gardoise sise depuis le Moyen Âge dans le lit majeur du Vidourle, fleuve qui n’est pas particulièrement calme ; je pense, par-delà ces cas emblématiques non reproductibles, aux cités qui, comme Nantes Métropole ou Ajaccio, ont renouvelé leur développement en intégrant la protection dans leur plan, au lieu d’opposer développement et protection. Pour dire les choses autrement, il faut protéger pour mieux habiter plutôt qu’empêcher d’habiter pour protéger.

Il s’agit de faire de la lutte contre l’inondation une priorité, donc d’y subordonner les autres objectifs, de l’intégrer dans un projet global et équitable d’aménagement territorial –équitable notamment pour les territoires protégés au détriment de ceux qui ne le sont pas –, afin de faciliter l’acceptation politique et sociale des contraintes par la création d’une dynamique de développement local.

Il s’agit de définir un niveau d’aléa clair et de se donner les moyens d’atteindre le niveau de protection démocratiquement choisi.

Quels sont ces moyens ?

Premièrement, c’est la création obligatoire d’un établissement public par bassin versant et sous-bassin des grands ensembles fluviaux, responsable de la politique de prévention de l’inondation et doté de compétences définies par la loi, ainsi que d’un financement stable et pérenne de nature fiscale.

Deuxièmement, c’est la répartition claire des compétences et des responsabilités entre les collectivités et l’État, la région pouvant assurer le rôle de chef de file de la politique territoriale de prévention.

Troisièmement, c’est la mise en place d’une ingénierie publique de qualité dans les territoires à risques.

Quatrièmement, c’est l’existence et le suivi d’un financement de la politique de prévention.

Cinquièmement, c’est une autre manière de concevoir les PPRI, notamment en y associant plus et mieux les élus et la population dès la phase de conception et de définition de l’aléa et des objectifs, lesquels seraient mis en regard des moyens permettant de les atteindre. Les PPRI pourraient évoluer en fonction des réalisations et de l’organisation mise en place.

Sixièmement, d’une manière générale, il s’agit de mieux associer la population et de l’impliquer davantage, afin que la lutte contre l’inondation devienne l’affaire de tous, et pas seulement celle des spécialistes, des collectivités et de l’État.

C’est donc une approche globale, pour une politique globale, un ensemble de préconisations qui forment un tout.

Il est clair, en effet, que les collectivités territoriales ne sauraient accepter des compétences et des responsabilités nouvelles sans qu’elles soient assorties des moyens juridiques, humains et financiers leur permettant de les assumer.

Pour conclure, je poserai une question : n’est-il pas temps de sortir de l’ambiguïté et du jeu stérile et dangereux du renvoi de balle ?

Les Pays-Bas ont défini, par voie législative, le niveau de sécurité qu’ils entendaient assurer à leur population : une protection contre l’inondation et la submersion, d’une fréquence de retour de 10 000 ans pour la partie la plus peuplée et la plus industrieuse du pays, de 4 000 ans pour les zones soumises à la submersion marine, mais moins peuplées, de 2 000 ans à 1 250 ans pour les zones soumises au risque de crue des rivières et fleuves.

Paris, pour sa part, bénéficie d’un plan de protection contre l’inondation centennale, le nord-est industrieux de l’Île-de-France d’un plan de protection contre l’inondation tricennale. La compétitivité, c’est peut-être aussi une assurance en matière de sécurité. Alors, suite à la prochaine catastrophe, à moins que… §