Séance en hémicycle du 19 novembre 2012 à 21h30

La séance est reprise.

L’ordre du jour appelle le débat sur les inondations qui se sont produites dans le Var et, plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011 (demande de la mission commune d’information).

La parole est à M. le rapporteur de la mission commune d’information.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le Var a vécu, à seize mois d’intervalle, en juin 2010 et en novembre 2011, deux inondations catastrophiques majeures. Le bilan de la première s’élève à vingt-trois morts, deux disparus et 1, 2 milliard d’euros de dégâts, la seconde, qui s’est étendue sur plusieurs départements du sud-est de la France, a causé quatre morts et entre 500 millions et 800 millions d’euros de dommages.

Au départ donc, il s’agit d’un problème localisé et spécifique, n’appelant pas un débat général tel que celui-ci.

À l’arrivée, nous sommes face à un champ d’analyse dépassant largement le cas varois et décalé par rapport aux problématiques classiques des « retours d’expérience » et autres rapports suivant chaque événement catastrophique majeur comme son ombre.

Autrement dit, les événements varois et régionaux nous ont amenés à reconsidérer l’ensemble de notre politique de lutte contre l’inondation, sa logique, ses présupposés, seule manière de comprendre son efficacité réelle dans certains domaines et ses maigres résultats dans d’autres.

C’est sur les conclusions et les préconisations générales issues de notre travail, et non sur les spécificités du Var ou même des départements soumis aux régimes méditerranéen et cévenol, que je reviendrai, en simplifiant, rassurez-vous, le contenu d’un rapport de 291 pages, hors annexes…

L’explication de ce « glissement » tient à l’accumulation des surprises pour les non-spécialistes, surprises pouvant conduire à des conclusions fleurant l’hérésie. Je vous prie, par avance, de nous en absoudre.

Par souci de clarté, je rangerai ces constats et ces conclusions selon les rubriques habituelles : la crise et sa gestion, la post-crise, la politique de prévention, qui a fait l’essentiel de nos préoccupations.

Concernant la crise et sa gestion, on peut dire que, globalement, le dispositif français de gestion de crise, même s’il peut et doit être encore amélioré – on va le voir –, fonctionne de manière satisfaisante.

Il faut dire que la collectivité y met le prix : 5, 7 milliards d’euros, dont 4, 7 milliards d’euros à la charge des collectivités territoriales, en 2011. Même si les préoccupations de la protection civile dépassent largement la lutte contre l’inondation, c’est quand même de l’ordre de vingt fois plus que les dépenses annuelles de prévention active de l’inondation au titre des investissements et de l’entretien.

La surprise pour nous a été de constater qu’il n’y avait pas une, mais deux sortes de crises : les crises bien répertoriées, dont on a la pratique régulière, et celles que l’on n’imagine même pas, telle l’inondation varoise de juin 2010, totalement différente de celle intervenue en novembre 2011.

Sans entrer dans le détail, disons, pour faire simple, que l’inondation varoise de 2010, brutale, se déployant selon un procès inconnu des modèles, désorganisatrice des communications et des services de secours, a renvoyé les acteurs, particulièrement les acteurs locaux, à leurs capacités de réaction et aux moyens qu’ils pouvaient mobiliser. On est loin de la gestion de crise pilotée par le préfet et exécutée par les services spécialisés. Quand il n’y a plus de communications, que l’essentiel des moyens est sous l’eau, l’application des planifications réglementaires devient particulièrement délicate !

En revanche, dix-huit mois plus tard, l’inondation a eu le bon goût de respecter le règlement… D’où il fut déduit qu’il était excellent et ne méritait pas d’être revu !

Mais la question demeure : peut-on continuer à penser et à organiser la gestion de crise sans tenir compte de cette dualité ? Pensant que non, nous préconisons, avec de plus en plus d’analystes des crises majeures, comme Patrick Lagadec, que nous avons auditionné, d’accorder plus de place, dans la gestion de crise et sa préparation, à la mobilisation de l’initiative et des moyens locaux, d’associer, pour chaque séquence de la crise ― prévision, alerte, mise en œuvre des secours ―, les élus locaux et les organisations de volontaires, comme cela se pratique dans certains pays, tels que l’Italie, et comme cela s’est pratiqué spontanément en 2010 dans le Var, avec la mobilisation autour des maires des comités communaux de lutte contre les feux de forêt locaux, qui sont une particularité du Var et de quelques autres départements du sud-est de la France.

Sans remettre en cause le rôle du préfet de département, si spécifique à l’organisation française, cela représenterait un perfectionnement du dispositif de gestion de crise ainsi qu’un vecteur de diffusion de cette insaisissable « culture du risque », dont l’absence est l’objet de déplorations rituelles dans les rapports.

Pour le reste et de manière plus classique, l’effort nous semble devoir aussi porter, essentiellement, sur l’équipement du territoire en stations de mesures, de surveillance des crues ainsi qu’en radars, en nombre très insuffisant dans le Var en 2010, sur le renforcement de la coordination entre les services de prévision des crues, des submersions et les services météorologiques, sur la fiabilisation et le durcissement des systèmes de communication ― faire reposer à ce point les moyens de communication des services sur le téléphone portable est un peu léger ―, sur l’amélioration de la qualité des messages et de leur diffusion. Le problème, c’est que plus la prévision est sûre, moins elle est précise et donc susceptible de déclencher le comportement attendu. Savoir que vous êtes en alerte orange vous fait souvent un beau parapluie !

En ce qui concerne la post-crise, améliorer la gestion de l’immédiat après-crise nous est apparu comme une absolue nécessité, tant ont été nombreuses les critiques sur la manière dont elle est généralement conduite, émanant aussi bien des élus que des sinistrés. Que ces critiques soient parfois injustifiées révèle au minimum un déficit de communication. L’impression demeure qu’une fois le danger écarté, les solutions provisoires trouvées, la pression retombée, le cours des choses reprend son rythme, le tempo de l’administration éternelle se remet à battre.

Notre première préconisation, qui correspond à une revendication récurrente du terrain, est donc de créer systématiquement des comités de suivi post-inondation et, surtout, de les réunir régulièrement. C’est le moyen de lutter contre les dysfonctionnements du système d’indemnisation.

Notre deuxième préconisation est d’améliorer le système d’indemnisation, pour l’essentiel de type assuranciel – il s’agit du régime des catastrophes naturelles –, complété par divers dispositifs comme le Fonds national de gestion des risques en agriculture, le FNGRA, pour les agriculteurs, le programme 122 du budget général de l’État, les interventions du régime social des indépendants, le RSI, du Fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce, le FISAC, des régions et des départements au titre de la solidarité.

Pour donner un ordre d’idées, le régime des catastrophes naturelles représente en moyenne annuelle 530 millions d’euros d’indemnisations et 775 millions d’euros de cotisations, hors surprime servant à abonder le Fonds « Barnier » de prévention des risques naturels majeurs. Dans le projet de loi de finances pour 2012, le programme 122 destiné à l’indemnisation des collectivités territoriales pour les dégâts aux biens non assurables s’élevait à 15 millions d’euros.

Nos préconisations visent à améliorer la situation des collectivités sinistrées en rendant automatique le remboursement anticipé de la TVA pour les travaux de reconstruction – il est de droit, mais un décret est nécessaire et sa mise en œuvre en est souvent retardée de quelques mois –, en clarifiant ce qui est indemnisable par l’État, en facilitant la mobilisation des crédits du programme 122.

À l’heure actuelle, les communes varoises sinistrées en 2011 ne savent même pas à quelle hauteur elles pourront être indemnisées. Tous les autres financeurs attendent, et les travaux avec eux…

Ces préconisations envisagent aussi une clarification et une simplification des régimes assuranciels et du régime des calamités agricoles.

Nous proposons enfin quelques améliorations du régime des catastrophes naturelles dans le sens d’une plus grande responsabilisation des assurés et des assureurs, sans remettre en question le caractère fondamentalement solidaire du dispositif. Faute de temps, je vous renvoie, pour le détail, à notre rapport.

Venons-en maintenant à la prévention.

D’évidence, en matière de lutte contre l’inondation, s’il y a en France une politique de gestion des crises et, malgré ses ratés, une politique de réparation que nombre de pays nous envient, il n’y a pas de politique de prévention. En effet, on ne peut appeler « politique » un assemblage mal coordonné de dispositifs sectoriels, financés de manière aléatoire et qui parfois se neutralisent. Résultat : à l’objectif théorique grandiose d’assurer partout une protection totale – mais non définie – répond une mise en œuvre languissante, souvent conflictuelle, alors que les objectifs sont souvent partagés par tous. Le conflit surgit entre les services de l’État et les élus, mais aussi entre ces deux instances et une population qui n’entend pas quitter ses lieux de vie, même après avoir été totalement sinistrée et bien indemnisée.

Les piles de rapports et de retours d’expérience qui suivent les inondations ont tout dit, même les lieux des futures catastrophes. Cependant, dans le meilleur des cas, il en est tenu compte seulement là où la catastrophe, voire une répétition de catastrophes, s’est produite, jamais ailleurs, même à situation comparable. Jamais de prévision : sans catastrophe majeure, pas d’actions de prévention.

Partout les choses avancent lentement, partout elles se heurtent aux mêmes difficultés. Partout la mise en œuvre d’opérateurs susceptibles de porter une politique active d’investissement, d’entretien, d’information et d’éducation au risque a tardé et, souvent, n’existe pas encore.

La première raison de cette situation est évidemment financière. Les dépenses moyennes annuelles de la prévention active – pour les investissements et l’entretien – sont estimées entre 250 millions et 300 millions d’euros. On pourra comparer ces chiffres à ceux que j’ai cités précédemment. Ces dépenses sont assurées aux deux tiers par les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale, soit dit en étant généreux avec l’État, dont la contribution est financée, pour un tiers, par les assurés au régime des catastrophes naturelles à travers le fonds « Barnier » et, pour un autre tiers, par les agences de l’eau, c’est-à-dire par le consommateur. Le financement de la prévention contre l’inondation apparaît donc aussi comme un exercice de camouflage financier particulièrement réussi.

Le corollaire en est que cette politique, c’est beaucoup de réglementation, notamment avec les plans de prévention du risque inondation, les PPRI, peu d’aménagements – au travers des programmes d'action de prévention des inondations, les PAPI, et du plan « grands fleuves », dont une partie est financée par les collectivités territoriales alors qu’il s’agit de cours d’eau domaniaux. C’est d’abord une politique de l’interdit en matière d’urbanisme, tandis que les Pays-Bas, au contraire, privilégient l’aménagement et l’entretien.

La seconde raison de l’atonie de cette politique de prévention, c’est l’absence de visibilité, pour les élus et les services déconcentrés de l’État, quant à l’étendue de leur responsabilité et des conditions dans lesquelles elle pourra être recherchée. C’est, avec les incertitudes en matière de financement, le principal frein à la mise en œuvre d’une politique dynamique de prévention du risque d’inondation en France.

La tendance est même à un glissement jurisprudentiel lent de la responsabilité des particuliers, notamment des propriétaires riverains, pourtant légalement responsables de l’entretien des cours d’eau non domaniaux, vers les collectivités.

Le bon sens voudrait pourtant que l’on définisse le ou les niveaux légaux de protection dus par la collectivité à la population, comme cela se pratique aux Pays-Bas, qu’il y ait une définition légale de la situation de « force majeure », à l’occasion de laquelle la responsabilité de la collectivité pourra être recherchée seulement pour faute dans la gestion de l’alerte et des secours, que les responsables puissent être incriminés uniquement pour des faits résultant soit d’un manquement à la législation ou à la réglementation, notamment aux dispositions du PPRI, soit du non-respect, évalué au terme d’un délai raisonnable, des engagements induits par celui-ci.

Le bon sens voudrait aussi qu’une définition législative du cours d’eau soit au moins donnée.

La troisième raison expliquant l’état de la prévention en France, c’est que le dispositif est autobloquant.

En effet, l’inondation, qui est un risque récurrent intéressant plus de la moitié des communes françaises, soit 40 % de l’emploi, et qui provoque, en moyenne, plus de 1 milliard d’euros de dégâts par an, est traitée comme un risque aléatoire, spécifique et finalement marginal.

Non seulement la prise en compte du risque inondation est distribuée entre les collectivités et l’État, mais elle ne procède pas, de la part de celui-ci, d’une approche globale. La charge est répartie entre les multiples tiroirs de l’administration de l’État, centrale et déconcentrée : sécurité, urbanisme, logement, développement économique, protection des milieux aquatiques, chacun poursuivant son objectif, sans lien évident avec les autres.

On cherche où localiser la stratégie globale de prévention du risque inondation au sein des administrations de l’État. Cela explique probablement la présence d’autant de bâtiments publics, de logements sociaux, voire d’éco-quartiers labélisés, en zones inondables.

Autre sujet d’étonnement, au sein même du ministère de l’environnement, c’est le SCHAPI, le service central d’hydrométéorologie et d’appui à la prévision des inondations, dépendant de la direction générale de la prévention des risques, qui pilote dans chaque direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement un service de prévention des crues, et c’est l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques, chargé par ailleurs, avec les directions départementales des territoires et de la mer, de la police de l’eau, qui surveille l’étiage de ces mêmes cours d’eau.

Ce dispositif est autobloquant parce que, faute de stratégie globale, de choix entre les objectifs et d’articulation avec l’ensemble des politiques publiques, il est, pour l’essentiel, conflictuel.

L’élaboration dans la douleur des PPRI en est l’exemple le plus visible. Ainsi, après chaque catastrophe – le Var n’y a pas échappé –, on découvre l’absence de prescription d’un PPRI dans nombre de communes inondables ; quand un PPRI existe, on constate une absence d’approbation et un respect intermittent de ses prescriptions.

Lors de la mise en place d’un PPRI, le préfet pense exclusivement protection et responsabilité, les élus protection, mais aussi développement, création d’emplois, logement… Ce qui n’empêchera d’ailleurs pas ledit préfet de rappeler au maire, le lendemain, ses obligations en matière de logement et d’emploi !

Quant à la population, elle oscille entre plusieurs craintes : celle d’un retour de la catastrophe, celle de devoir quitter les lieux qu’elle habite, celle de voir ses biens dévalués.

Dans le meilleur des cas, cela se termine par un compromis après échange de risques contre des droits à construire ou des modalités de construction. Ce n’est pas vraiment satisfaisant.

Autre conflit récurrent, celui entre les acteurs de la prévention de l’inondation et la police de l’eau.

En théorie, il n’y a aucun problème. Le moulin à prières est prêt : empêcher d’intervenir dans le lit des cours d’eau est la meilleure façon de lutter contre l’inondation. La réalité est tout autre.

Si la mission commune d’information a rencontré des exemples d’entente entre les responsables de la protection contre l’inondation et la police de l’eau – coopération dont les résultats sont féconds –, elle a aussi noté que parvenir à un accord demandait beaucoup de temps et la présence, au sein des EPCI chargés de la politique de prévention des inondations, de techniciens à la fois compétents, patients et, surtout, à l’échine souple. Il faut dire qu’ils n’ont pas vraiment le choix !

Pour le reste, c’est surtout le conflit entre les élus et les agents de la police de l’eau qui domine, avec des délais de réalisation accrus et des dépenses supplémentaires, autrement dit d’autres investissements perdus…

Une redéfinition des rôles de chacun et – pourquoi pas ? – une fusion des organismes d’État chargés de la protection des populations contre l’inondation avec ceux qui s’occupent de la protection de l’écosystème pourraient constituer un élément de réponse.

Le dispositif est autobloquant, enfin, parce que sa gouvernance, centrale comme locale, est évanescente.

Comment sortir de cette situation ? En posant le problème autrement et en se donnant les moyens de ses ambitions, comme le suggère le titre de notre rapport.

Dans l’esprit des membres de la mission commune d’information, il s’agit de remplacer un objectif théorique de protection totale, jamais clairement défini, une gouvernance indéterminée et sans moyens suffisants, par une politique d’aménagement territoriale aux objectifs précis, dotée de moyens financiers comme de gouvernance.

C’est possible, puisque cela existe dans d’autres pays –une fois encore, l’exemple néerlandais qu’il s’agit de copier non pour ses décisions, mais pour sa cohérence, s’impose –, mais aussi chez nous : je pense à Sommières, cité gardoise sise depuis le Moyen Âge dans le lit majeur du Vidourle, fleuve qui n’est pas particulièrement calme ; je pense, par-delà ces cas emblématiques non reproductibles, aux cités qui, comme Nantes Métropole ou Ajaccio, ont renouvelé leur développement en intégrant la protection dans leur plan, au lieu d’opposer développement et protection. Pour dire les choses autrement, il faut protéger pour mieux habiter plutôt qu’empêcher d’habiter pour protéger.

Il s’agit de faire de la lutte contre l’inondation une priorité, donc d’y subordonner les autres objectifs, de l’intégrer dans un projet global et équitable d’aménagement territorial –équitable notamment pour les territoires protégés au détriment de ceux qui ne le sont pas –, afin de faciliter l’acceptation politique et sociale des contraintes par la création d’une dynamique de développement local.

Il s’agit de définir un niveau d’aléa clair et de se donner les moyens d’atteindre le niveau de protection démocratiquement choisi.

Quels sont ces moyens ?

Premièrement, c’est la création obligatoire d’un établissement public par bassin versant et sous-bassin des grands ensembles fluviaux, responsable de la politique de prévention de l’inondation et doté de compétences définies par la loi, ainsi que d’un financement stable et pérenne de nature fiscale.

Deuxièmement, c’est la répartition claire des compétences et des responsabilités entre les collectivités et l’État, la région pouvant assurer le rôle de chef de file de la politique territoriale de prévention.

Troisièmement, c’est la mise en place d’une ingénierie publique de qualité dans les territoires à risques.

Quatrièmement, c’est l’existence et le suivi d’un financement de la politique de prévention.

Cinquièmement, c’est une autre manière de concevoir les PPRI, notamment en y associant plus et mieux les élus et la population dès la phase de conception et de définition de l’aléa et des objectifs, lesquels seraient mis en regard des moyens permettant de les atteindre. Les PPRI pourraient évoluer en fonction des réalisations et de l’organisation mise en place.

Sixièmement, d’une manière générale, il s’agit de mieux associer la population et de l’impliquer davantage, afin que la lutte contre l’inondation devienne l’affaire de tous, et pas seulement celle des spécialistes, des collectivités et de l’État.

C’est donc une approche globale, pour une politique globale, un ensemble de préconisations qui forment un tout.

Il est clair, en effet, que les collectivités territoriales ne sauraient accepter des compétences et des responsabilités nouvelles sans qu’elles soient assorties des moyens juridiques, humains et financiers leur permettant de les assumer.

Pour conclure, je poserai une question : n’est-il pas temps de sortir de l’ambiguïté et du jeu stérile et dangereux du renvoi de balle ?

Les Pays-Bas ont défini, par voie législative, le niveau de sécurité qu’ils entendaient assurer à leur population : une protection contre l’inondation et la submersion, d’une fréquence de retour de 10 000 ans pour la partie la plus peuplée et la plus industrieuse du pays, de 4 000 ans pour les zones soumises à la submersion marine, mais moins peuplées, de 2 000 ans à 1 250 ans pour les zones soumises au risque de crue des rivières et fleuves.

Paris, pour sa part, bénéficie d’un plan de protection contre l’inondation centennale, le nord-est industrieux de l’Île-de-France d’un plan de protection contre l’inondation tricennale. La compétitivité, c’est peut-être aussi une assurance en matière de sécurité. Alors, suite à la prochaine catastrophe, à moins que… §

La parole est à M. le président de la mission commune d’information.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le rapporteur, chers collègues, avant d’aborder le fond de ce sujet préoccupant, qui concerne la majorité des communes de France, je voudrais me féliciter du travail constructif que nous avons pu réaliser avec le rapporteur. Bien que nous ayons des convictions politiques différentes, l’intérêt général a prévalu, ce qui nous a permis d’établir un rapport ayant été approuvé à l’unanimité des membres de la mission commune d’information.

Sur le fond, mon discours s’articulera selon trois points.

Premièrement, les inondations sont un phénomène météorologique aléatoire, dangereux et coûteux. En effet, les inondations, dans leur globalité et, plus spécifiquement, celles à cinétique rapide du sud-est de la France, constituent un phénomène ancien, aléatoire mais récurrent.

La mission commune d’information a ainsi pu constater que les inondations étaient en fait beaucoup plus nombreuses, sur un territoire donné, que ne le suppose l’inconscient collectif.

Ces inondations sont dangereuses. La crue de juin 2010 qui s’est produite dans le département du Var a causé la mort de vingt-trois personnes. Elle se classe au quatrième rang des inondations meurtrières qui ont touché la France depuis 1987, provoquant la mort de 153 personnes au total.

À ce bilan humain désastreux s’ajoutent des coûts très lourds, les dommages s’élevant à plus de 1 milliard d’euros.

Ce constat extrêmement préoccupant s’est accompagné de la découverte, dans le cadre de notre mission, de ce que j’appellerai les « surprises » d’un dossier particulier.

En effet, nous avons constaté avec étonnement que, malgré la survenue, sur un territoire donné, d’inondations récurrentes, il existait, face à ce phénomène bien réel, une amnésie collective tout aussi réelle.

C’est ainsi que, entre 1948 et 1969, le Var a connu plus de quinze inondations significatives, soit, en moyenne statistique, une tous les quatre ans. Or ni la mémoire collective ni celle des pouvoirs publics n’ont réellement intégré dans leur politique de prévention cette réalité. Est-ce étonnant, quand on constate que la philosophie dominante dans notre pays, à travers les siècles, est d’une rare constance dans le déni des risques naturels majeurs ?

Descartes, dans son Discours de la méthode publié en 1637, écrivait : « On peut trouver une pratique […] et ainsi nous rendre comme maîtres et possesseurs de la nature ». Cet orgueil démesuré, nous le retrouvons dans un discours qu’a prononcé, en 1857, Napoléon III devant la Chambre des députés : « Je tiens à honneur qu’en France, les fleuves rentrent dans leur lit. »

Une autre surprise, pour les membres de la mission commune d’information, tient à la non-prise en compte des avertissements des spécialistes. C’est ainsi que le Conseil général des ponts et chaussées indique, dans son rapport du 5 avril 1989, que la catastrophe de Nîmes peut se reproduire dans d’autres villes. Ce rapport cite notamment Vaison-la-Romaine, qui subira une inondation tragique en 1992, et Draguignan, dans le Var, qui sera dramatiquement inondé en 2010. Cela avait été écrit noir sur blanc en 1989 !

Tout cela confirme que, trop souvent, ces risques naturels, qui peuvent devenir majeurs pour certains territoires, ne sont pas pris en compte à leur juste mesure, voire qu’ils sont ignorés, sinon niés, par les populations et les pouvoirs publics.

Cette attitude consistant à ne pas regarder la réalité en face ne permet pas de mettre en place une politique réaliste et efficace face au risque d’inondation.

Ce parti pris plus ou moins conscient est d’autant plus regrettable que la mission commune d’information a constaté qu’il existe aujourd’hui des contre-exemples montrant que, à partir du moment où l’on prend réellement conscience du risque d’inondation, on peut bâtir des politiques d’une grande efficacité pour aménager un territoire largement urbanisé.

En France, l’exemple du village de Sommières, que notre rapporteur vient de rappeler, confirme l’efficacité et la pertinence d’un plan d’intervention gradué, dans la mesure où aucune victime n’a été à déplorer dans cette commune depuis 1933, alors même qu’une inondation y survient en moyenne tous les deux ans et demi !

Dans le même esprit, aux Pays-Bas, dont nous gagnerions, madame la ministre, à nous inspirer, la politique de lutte contre les inondations fait une place majeure à la prévention : des ouvrages de protection des populations ont été construits sur la base d’une fréquence de retour de 10 000 ans pour la partie la plus peuplée du pays, tandis que, chez nous, on se borne souvent à prendre en compte les crues décennale ou cinquantennale, tout au plus la crue centennale ! Aux Pays-Bas, il existe même un modèle établi à l’horizon de 100 000 ans !

La démarche néerlandaise repose sur une vision d’ensemble qui détermine des objectifs ambitieux. En face, madame la ministre, l’État a dégagé les moyens nécessaires pour que le pays ne connaisse plus une catastrophe comme celle de 1953, qui avait causé la mort de 1 800 personnes.

Ce survol particulièrement rapide du sujet nous a conduits, M. le rapporteur et moi-même, à définir, selon cinq orientations principales, vingt-deux propositions concrètes, subdivisées en près d’une centaine de recommandations.

Dans le cadre de cette vision globale, j’ai choisi d’insister ce soir sur trois recommandations qui me paraissent particulièrement importantes pour que la France puisse se doter demain d’une politique plus efficace face aux inondations qui affectent régulièrement son territoire.

En premier lieu, il convient de développer la culture du risque, notamment en associant bien davantage à cette politique la population et les maires des communes concernées, afin de pouvoir susciter une mobilisation générale et constructive, à l’image de la démarche qui a été mise en œuvre à Sommières pour organiser une protection efficace des personnes et des biens. Parallèlement, il faut améliorer le dispositif de prévention et d’alerte ; dans ce domaine, madame la ministre, il y a du travail !

Le développement de cette culture du risque passe également par le maintien, absolument indispensable, de la mémoire des inondations, au moyen d’un outil aussi simple que peu coûteux : les indicateurs de crues, qu’il faudrait installer sur les principaux bâtiments publics.

La ville dont je suis le maire, Cagnes-sur-Mer, est jumelée avec Passau, en Bavière, où des traits sur la façade de l’hôtel de ville figurent la marque haute des crues du Danube depuis 1528. Cela permet de maintenir dans la mémoire collective, à travers les générations, le souvenir des inondations du passé. Les habitants de Passau, comme ceux de Sommières ou des Pays-Bas, se sont totalement adaptés : lorsque l’eau monte, ils évacuent le rez-de-chaussée et s’installent à l’étage ; puis, quand l’inondation a reflué, les activités économiques reprennent, sans que l’on ait eu à déplorer aucune mort.

En deuxième lieu, madame la ministre, nous proposons que les pouvoirs publics, c’est-à-dire l’État et le Parlement, définissent une véritable politique de lutte contre les inondations fondée sur une conception d’ensemble assortie d’un financement adéquat, selon un plan s’inspirant du modèle néerlandais en termes de pragmatisme et de vision à long terme.

En troisième lieu, nous recommandons de créer des établissements publics territoriaux de bassin, des EPTB, ou des établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau, des EPAGE. Le rapporteur et moi-même proposons de rendre cette création obligatoire pour tous les bassins versants, dans un délai de trois ans, sur l’initiative des collectivités territoriales ou du préfet. Une ressource affectée nouvelle permettrait la mise en place des mesures concrètes, mais sans doute coûteuses, que requiert la lutte contre les inondations.

Telles sont, madame la ministre, chers collègues, les trois propositions particulièrement importantes que je souhaiterais voir prises en compte et mises en œuvre par le Gouvernement, afin qu’une suite tangible soit donnée au rapport de notre mission commune d’information.

La parole est à M. Jacques Berthou.

Monsieur le président, madame la ministre, chers collègues, notre débat de ce soir fait suite aux travaux de la mission commune d’information sur les inondations qui se sont produites dans le sud-est de la France au cours des deux dernières années, représentatives d’une évolution constante de la fréquence de ces événements qui, d’exceptionnels, sont devenus de plus en plus récurrents.

Tout d’abord, comme l’ensemble de mes collègues, je tiens à saluer la qualité des travaux accomplis par la mission commune d’information, en particulier par son rapporteur, M. Pierre-Yves Collombat, et son président, M. Louis Nègre.

Il était nécessaire que le Sénat, en tant que représentant des territoires, se saisisse de cette question pour tirer toutes les conséquences des événements survenus en 2010 et en 2011.

MM. Collombat et Nègre sont tous deux issus de territoires affectés par ces catastrophes. Leur investissement personnel lors de ces épisodes, puis au cours des travaux de la mission commune d’information, témoigne, à mon sens, du lien indéfectible qui unit un élu à son territoire.

La mission commune d’information a établi avec précision, en auditionnant soixante-quatre de leurs acteurs, les faits qui se sont déroulés au cours de cette période.

Comme M. le rapporteur l’a souligné, les inondations survenues respectivement en juin 2010 et en novembre 2011 ne sont pas comparables.

Les 15 et 16 juin 2010, plus de 300 millimètres d’eau en moyenne sont tombés, dans le Var, sur un territoire de 40 à 50 kilomètres carrés autour de Draguignan. Il s’est agi d’un événement limité dans le temps – quelques heures – comme dans l’espace.

En revanche, les inondations qui se sont déroulées du 2 au 8 novembre 2011 correspondent à des phénomènes plus classiques, plus prévisibles, dont la gestion peut être plus aisément organisée en amont.

La violence et l’intensité des inondations de juin 2010 rendent ce type de phénomène imprévisible. Il n’est pas nécessaire que je rappelle les multiples dégâts causés par cet événement, qui a touché des centaines de familles et sinistré l’économie du département du Var, en particulier dans les zones agricoles, à hauteur de 1, 2 milliard d’euros.

Ces deux types d’inondations, clairement distingués par le rapport de la mission commune d’information, relèvent de dispositifs de prévention bien différents, même si, aux yeux de nos concitoyens, ils peuvent apparaître similaires.

La mission commune d’information a abordé de très nombreux sujets, s’agissant notamment de la gestion de l’immédiat après-crise et des insuffisances des régimes d’indemnisation. Pour ma part, j’aimerais insister particulièrement sur trois des vingt-deux préconisations qu’elle a formulées.

Tout d’abord, l’analyse des événements a mis en exergue des failles dans les dispositifs de gestion de crise, pour lesquelles le rapport propose des remèdes.

Comment améliorer le dispositif de prévention des inondations et d’alerte ? Dans le sud-est du pays, les pouvoirs publics se doivent d’appliquer une politique de protection des territoires et des populations en poursuivant la mise en œuvre de certains équipements techniques, tels que des radars ou des stations de surveillance des cours d’eau.

Oui, il est possible d’améliorer les dispositifs de gestion de crise, mais cela revient parfois à procéder à de petits aménagements, qui répondent conjoncturellement à l’ampleur de l’émotion provoquée par les inondations.

Comme le rapporteur, je crois qu’il faut intégrer ces réflexions dans une logique globale d’aménagement du territoire, en changeant notre vision des faits. Une politique d’aménagement territorial aux objectifs précis, dotée de moyens financiers et d’une gouvernance, permettrait, à terme, d’aborder l’avenir avec plus de sérénité, en protégeant les territoires inondables pour mieux les habiter.

L’exemple des Pays-Bas, qui ont consacré 1 % de leur PIB à la protection contre les inondations après la catastrophe de 1953, montre que des investissements massifs peuvent diminuer, pour l’avenir, les coûts liés à ces catastrophes naturelles et permettre aux habitants de vivre dans les zones à risques avec moins de peur et moins d’inquiétude.

Je veux également rappeler le souvenir des inondations de Nîmes, en octobre 1988. Aujourd’hui, près de vingt-cinq ans après cet événement, les travaux d’aménagement viennent juste de se terminer. En la matière, il est nécessaire que les investissements s’inscrivent dans le temps. Le département du Gard a multiplié les initiatives visant à améliorer la prévention des risques, en organisant notamment de grandes campagnes de sensibilisation et des formations destinées aux élus.

J’ai le sentiment qu’il faut qu’un territoire ait subi une inondation pour qu’il en tire toutes les conséquences pour l’avenir, comme si seul le traumatisme infligé par un tel événement pouvait susciter une vision globale de cette problématique.

Par ailleurs, la mission commune d’information propose de rendre plus rapide la réparation des dommages pour les collectivités territoriales. Dans mon département, l’Ain, des pluies torrentielles, avec des précipitations de l’ordre de 1 millimètre d’eau en une heure, ont provoqué des dégâts considérables. C’est dire si je soutiens cette recommandation formulée par la mission commune d’information, qui va dans le sens souhaité par les élus concernés.

En la matière, le pacte de confiance entre l’État et les collectivités territoriales doit être solide. Actuellement, le FCTVA peut verser des remboursements anticipés dans l’année pour les travaux liés à la survenue d’une catastrophe naturelle. La mission commune d’information préconise de rendre automatique un tel remboursement dans l’année pour les travaux réalisés dans des communes déclarées en état de catastrophe naturelle : c’est une bonne recommandation. En rendant plus rapide la réparation des dommages pour les collectivités territoriales, on permettrait à des communes de relancer plus facilement toutes sortes d’activités locales, notamment économiques.

Par ailleurs, on peut regretter que l’État semble se désengager du financement de la prévention. La lutte contre les inondations nécessite l’engagement de l’ensemble des acteurs concernés : l’État, bien sûr, les collectivités territoriales et les populations. Étant donné l’incidence financière des préconisations formulées, je n’ignore pas que tous les travaux nécessaires ne pourront être réalisés immédiatement : ils devront être programmés et effectués selon un échéancier permettant à tous les acteurs de s’engager financièrement sur plusieurs années.

Enfin, je tiens à souligner le rôle majeur que sont susceptibles de jouer les populations à l’occasion de ce type de catastrophe naturelle. Elles doivent être associées en toute transparence au processus de prévention ou d’aménagement. Pour cela, les pouvoirs publics doivent leur transmettre en amont des communications lisibles et compréhensibles et ne pas hésiter à recourir davantage aux volontaires, qui, nombreux lors de ces crises, ne sont pas utilisés de manière efficiente. Il convient de leur donner les moyens d’agir efficacement, …

Il faut organiser leur action !

… en autorisant par exemple les réserves communales à participer à des actions au-delà des limites de la commune, comme le préconise le rapport.

Les catastrophes naturelles marquent notre mémoire collective parce qu’elles affectent l’ensemble des composantes de la société, touchent toutes les classes sociales et modifient pour longtemps les paysages de nos campagnes et de nos villes. Nous avons tous en tête, à jamais gravées dans nos mémoires, les images des inondations qui se sont produites dans le Var et dans l’Aude, ainsi qu’à Nîmes ou à Vaison-la-Romaine.

Mener la bataille contre ces risques nécessite le concours de tous les acteurs. Pour ma part, je salue les recommandations du rapport issu des travaux de la mission, car elles sont de nature à refonder la politique de prévention des inondations en la rendant plus cohérente, plus transparente, plus concertée, et donc plus efficace. §

La parole est à Mme Isabelle Pasquet.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le Var est régulièrement victime d’importantes inondations qui tuent. Je suis assez d’accord avec M. Nègre quand il évoque une amnésie collective face à ces phénomènes pourtant impressionnants.

À l’évidence, il s’agit d’un fléau chronique, et il convient de s’interroger sur ses causes et ses remèdes, afin que de tels épisodes météorologiques ne provoquent plus de drames et de destructions coûteuses.

Le rapport de la mission commune d’information met l’accent sur la gestion de crise, le renforcement des moyens de prévision, d’alerte, de surveillance et d’indemnisation, pour ne traiter ensuite qu’assez modestement, selon moi, la question de la vie avec le risque, de la place de celui-ci dans l’aménagement territorial, de la prévention et de l’association de la population à cette dernière. Ce sont pourtant ces éléments qui nous semblent devoir constituer le cœur de notre réflexion en vue de traiter le sujet plus large des risques naturels.

« Se donner les moyens de ses ambitions : les leçons des inondations du Var et du sud-est de la France » : tel est le titre du rapport de la mission commune d’information. De quelles ambitions parle-t-on ? S’agit-il de dépenser toujours plus pour réparer, mobiliser des efforts exceptionnels, créer des comités, des commissions, des établissements publics sous le coup de l’émotion, ou de réduire concrètement – c’est l’ambition qui est la nôtre – la vulnérabilité de notre société et de nos territoires ?

Améliorer la prévision, donner des moyens à la recherche, investir encore dans les dispositifs d’alerte, renforcer la coordination des secours, former les élus et les représentants de l’État à la gestion de crise : tout le monde est d’accord sur le principe, mais nous savons d’une part que les moyens financiers sont trop limités pour permettre une mise en œuvre effective de ces recommandations, d’autre part que cela ne changerait rien à l’aggravation continue de la vulnérabilité des territoires concernés.

Je vais donc revenir brièvement sur certaines recommandations formulées dans ce rapport et approfondir quelques points qui, à mon sens, ne l’ont pas été suffisamment.

Si les propositions visant à fluidifier l’indemnisation des victimes, à informer les collectivités sur les aides financières existantes et à simplifier les procédures vont globalement dans le bon sens, en vue de panser au mieux des plaies que l’on ne pourra pas toujours éviter, je ne peux pas en dire autant de certaines autres recommandations.

Ainsi, l’idée de créer des malus sur les primes et franchises d’assurance ne nous semble pas pertinente : certaines personnes pourront se voir appliquer ces malus en raison d’un manque d’information dont elles ne sont pas directement responsables ; ce serait tout à fait injuste. À l’inverse, la logique du bonus attribué à ceux qui effectueront les nécessaires travaux d’adaptation aux risques servirait d’incitation aux comportements vertueux.

De manière plus anecdotique, surveiller les réseaux sociaux pour combattre les rumeurs éventuelles serait un exercice coûteux, aux effets incertains. En revanche, recourir à ces réseaux pourrait se révéler utile pour toucher des populations que l’on n’atteint plus suffisamment par le biais des médias traditionnels.

De manière générale, on veut introduire beaucoup de nouveautés, alors même que toutes les propositions faites à la suite d’événements précédents n’ont pas été mises en œuvre jusqu’au bout. Je pense par exemple à la proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine déposée à la suite de la tempête Xynthia : ce texte, qui a été discuté et adopté par notre assemblée, n’a toujours pas été inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale.

De la même manière, il a été fait peu de cas des outils issus de la loi Grenelle 2, qui transpose pourtant la directive « inondation ». Dès lors, vouloir créer une commission permanente destinée à rendre des avis sur les arrêtés constatant l’état de catastrophe naturelle, un comité de suivi post-inondation, ainsi que des EPAGE dans tous les bassins versants ou sous-bassins, que les établissements publics territoriaux de bassin aurait la mission de coordonner, est largement discutable, l’intérêt de telles structures n’étant en aucun cas démontré.

En réalité, plusieurs recommandations de ce type émanent directement d’acteurs de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, qui constatent avant tout les défaillances apparaissant dans leur région et proposent donc des remèdes adaptés à leur contexte local. Je ne suis pas convaincue de l’intérêt de généraliser ces préconisations à la France entière, étant donné l’hétérogénéité des situations.

Dans le même ordre d’idées, on prétend vouloir renforcer le rôle des acteurs à l’échelle des bassins versants tout en érigeant la région en acteur central : est-on sûr que cela va dans le sens d’une clarification des compétences ? À l’inverse, l’idée de confier à l’Observatoire national des risques naturels la réalisation d’un tableau de bord sur le financement de la politique de prévention en matière d’inondations me semble pertinente.

Améliorer la gouvernance, notamment en étendant le rôle des élus et en intégrant les associations de victimes au sein des comités de bassin et des instances des agences de l’eau, peut présenter un réel intérêt.

Enfin, nous partageons la volonté affirmée d’améliorer la pédagogie concernant les risques : placer les acteurs des zones à risques dans des situations créatives, rendre les exercices obligatoires en y associant les réserves communales de sécurité civile, tout cela est utile. Il y a aussi un travail à faire dans les établissements scolaires du primaire et du secondaire, au travers de la formation des enseignants et des programmes scolaires. On peut encore penser à la sensibilisation des ingénieurs de l’État ou des collectivités aux constructions et aménagements résilients.

Pour le reste, c’est une question de modèle. J’estime qu’il convient de favoriser une démarche qui n’est pas encore bien intégrée dans notre pays, consistant à établir un diagnostic partagé à l’échelon local, à fixer par le débat public un niveau de risque acceptable, à accepter celui-ci et à vivre avec, en adaptant les protections, en modifiant peut-être notre manière de construire, en mettant, de manière générale, l’accent sur la prévention.

Nous voulons réaffirmer la complémentarité de la protection de l’environnement et de la gestion des risques : en effet, les assouplissements de la loi littoral et l’étalement urbain aux dépens de la protection des écosystèmes portent, à l’évidence, une lourde part de responsabilité dans la grande vulnérabilité actuelle du département du Var.

La source des drames, dans ce département, c’est aussi l’arrivée de populations nombreuses venues d’autres régions et ne mesurant pas forcément d’emblée les enjeux liés au risque d’inondation. Il y a un travail d’intégration à réaliser par les collectivités territoriales.

Il convient, enfin, de privilégier une approche préventive. Recentrer le fonds « Barnier » sur ce volet serait une bonne chose, par exemple en aidant financièrement les habitants des zones vulnérables à procéder à des travaux d’adaptation. Par ailleurs, il me semble désormais inévitable d’imposer des obligations pour les nouvelles constructions dans les zones à risques.

Pour conclure, je dirai qu’il est important de reconsidérer la place de l’État dans toute cette problématique. Il est supposé garantir la sécurité des personnes et des biens contre les éléments naturels, mais il est aujourd’hui évident que ce sont bien les collectivités qui l’aident à s’acquitter tant bien que mal de ses missions, et non l’inverse.

Les charges et responsabilités ont été reportées sur les collectivités locales, qui ont par ailleurs subi la lente érosion du soutien de l’État central : l’agonie de l’ingénierie publique, liée à la mise en œuvre de la RGPP et à la décentralisation, et le transfert implicite de l’entretien des ouvrages de protection des propriétaires aux collectivités participent à l’étranglement financier généralisé des départements et des communes.

Cela vaut également pour la réalisation des plans communaux de sauvegarde, les PCS. L’incitation à leur élaboration passe inévitablement par la mise à disposition des élus des petites communes de moyens humains à cette fin.

En outre, si l’on veut que l’État puisse exercer un contrôle de légalité digne de ce nom en matière d’urbanisme, il faudra donner les moyens humains nécessaires aux préfectures. Les probables futures lois de décentralisation devront aborder la question de la répartition des compétences. Il conviendrait aussi d’impliquer certains concessionnaires – je pense notamment à la Compagnie nationale du Rhône – dans la gestion des risques, afin que la poursuite des objectifs de production électrique des barrages ou de stockage de l’eau pour l’irrigation ne compromette plus la sécurité des biens et des personnes. Pour ce qui concerne la Compagnie nationale du Rhône, la révision de la concession n’intervenant que dans onze ans, il serait bon que l’État s’empare de ce sujet dès aujourd’hui !

Nous partageons la douleur des familles des victimes, mais il ne nous semble pas pertinent d’ajouter chaque année une nouvelle strate de mesures dictées par l’émotion ou les besoins de certaines localités… Commençons par mener à bien ce qui a déjà été amorcé, modifions notre approche du risque pour ne plus dépendre du mythe de l’invulnérabilité qui, en fait, nous rend précisément vulnérables et tue chaque année. §

La parole est à M. Yves Pozzo di Borgo.

Élu d’une région, l’Île-de-France, où la menace de la crue centennale est suspendue, telle une épée de Damoclès, au-dessus de la tête des riverains de la Seine, je tenais ce soir à souligner la nécessité de donner la priorité à l’élaboration de la politique de prévention, notamment en termes d’infrastructures.

Le Var a connu, à seize mois d’intervalle, deux inondations catastrophiques. La première a causé 1, 2 milliard d’euros de dégâts ; la seconde, qui s’est étendue sur plusieurs départements du sud-est de la France, a provoqué entre 500 millions et 800 millions d’euros de dommages.

Le parallèle avec Paris est intéressant, car, à travers ce rapport, on constate que l’inondation est un risque caractéristique tant de la région varoise que de l’Île-de-France. En effet, la Seine a connu une soixantaine de crues de grande ampleur depuis le VIe siècle. La prochaine crue centennale à Paris dépassera peut-être celle de 1910, dont les traces sont visibles sur les murs du Palais Bourbon.

Depuis 2003, à Paris, onze scénarios ont été établis par la préfecture. L’évolution de plusieurs paramètres est même suivie de près par le secrétariat de la zone de défense. Les cas d’étude décrivent tous la catastrophe à venir : les dégâts pourraient atteindre 15 milliards d’euros, selon le chiffre de l’Institut d’aménagement et d’urbanisme, 850 000 habitants de l’Île-de-France seraient directement touchés par les inondations, 508 communes se trouveraient sous les eaux, dont 31 sur plus de la moitié de leur territoire. Nous sommes sûrs qu’une crue centennale surviendra, un jour ou l’autre.

La question de la prévention des inondations dans de telles zones est donc centrale en vue d’assurer une protection générale des populations et des biens. Or ces sinistres apportent la démonstration que la priorité de notre politique de lutte contre l’inondation est non pas la prévention, même s’il existe des PPRI, mais l’efficacité de la gestion de la crise. Il existe un plan pour Paris : on saura empêcher que l’eau ne pénètre dans le métro, mais l’important serait d’investir dans des infrastructures de protection en amont.

Il est bien rappelé, dans le présent rapport, qu’il n’y a pas d’« exception varoise » ; c’est la France entière, celle des zones à risques, qui est concernée par cette carence.

La surveillance coordonnée de l’ensemble du bassin Rhône-Méditerranée est pourtant essentielle, 47 % des communes de ce bassin étant concernées par le risque d’inondation, d’autant que ce territoire est le lieu d’enjeux humains et économiques majeurs, à l’instar de l’Île-de-France.

Pareillement, dans le bassin francilien, la politique de prévention n’a connu aucune amélioration substantielle, en dépit des deux questions sur ce sujet que j’ai posées au précédent gouvernement et des rappels incessants de la nécessité d’investir que je formule au Conseil de Paris, où je préside un groupe d’opposition. Il faut savoir que la ville de Paris dispose chaque année d’un budget d’investissement de 7 milliards d’euros. Nous venons encore de consacrer 50 millions d’euros à la réalisation d’équipements ludiques sur les berges de la Seine ; on ferait mieux d’affecter ces moyens à la protection contre les inondations !

Le projet d’aménagement de La Bassée, élaboré par l’EPTB Seine Grands Lacs, va très intelligemment dans ce sens. Il consiste à construire dix gigantesques casiers capables de stocker 55 millions de mètres cubes d’eau en amont de Paris, au confluent de l’Yonne et de la Seine. Ce système, dont le coût est évalué à 500 millions d’euros, permettrait de baisser le niveau de la crue de 20 à 50 centimètres, et ainsi de réduire de 30 % les dommages en cas de catastrophe similaire à celle qu’a connue le Var.

Or, mes chers collègues, j’attire votre attention sur le fait que, faute de financement de la part tant de l’État que de la Ville de Paris – je reproche au maire de Paris un manque de proactivité sur ce point –, il n’est désormais envisagé que la réalisation d’un seul casier test, permettant de réduire le niveau des crues de seulement 5 centimètres…

C’est bien entendu contraire au principe de précaution, qui enjoint d’analyser l’efficacité du dispositif du projet de La Bassée en déterminant le rapport entre le coût et les avantages.

Madame la ministre, vous dont la présence semble indiquer que vous vous intéressez à ce dossier, cette infrastructure est vitale pour la région capitale, comme l’est une réflexion plus poussée sur la prévention dans la zone fortement inondable qu’est le sud-est de la France. Permettez-moi d’établir un tel parallèle, qui a l’avantage de souligner un problème important.

Ce projet ne doit pas tomber dans les limbes, sous prétexte de contexte budgétaire tendu. Le retour de boomerang n’en serait que plus cruel du point de vue tant économique qu’humain. N’oublions pas les 15 milliards d’euros de dégâts, sans compter les autres conséquences de ces inondations !

C’est la raison pour laquelle je profite du dépôt de ce rapport pour interpeller l’État et les collectivités territoriales, comme je le fais régulièrement, en pure perte d’ailleurs, au sein du Conseil de Paris, afin de les convaincre de la nécessité impérieuse de mener à bien une réflexion globale sur les infrastructures dans le cadre de la prévention des sinistres et, surtout, d’investir dans ce très bon projet. En effet, pour des raisons budgétaires, on envisage aujourd’hui de ne réduire les crues que de cinq centimètres. C’est peut-être suffisant pour éviter que l’eau déborde, mais il me semble qu’une baisse du niveau de la Seine de vingt-cinq centimètres serait un peu plus protectrice.

Paris n’est pas le Var, mais les mêmes problèmes se posent !

La parole est à M. Ronan Dantec.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, « nos ancêtres construisaient de manière concentrée dans des zones non inondables. Il n’y a que nous pour avoir – bêtise absolue – construit dans la vallée du Var ».

C’est faux !

Ces mots ont bel et bien été prononcés, lors de son audition, par Jean-François Carenco, d’origine varoise et préfet de la région Rhône-Alpes.

Certes ! Mais c’est faux !

Zut…

Ces paroles disent pourtant notre temps : le paradoxe d’une société qui exige toujours plus de précaution et de prévention, mais qui, dans le même temps, prend bien des risques inutiles, comme si elle se croyait invincible.

Cela a été rappelé, avec vingt-sept morts, deux disparus et près de 2 milliards d’euros de dégâts, les inondations de juin 2010 et de novembre 2011 ont mis en lumière, comme bien d’autres événements plus anciens, notre fragilité face à l’imprévu et la nécessité de doter notre pays d’une véritable culture du risque.

J’ai été pendant plus de dix ans vice-président de Nantes Métropole, chargé notamment du risque. Je remercie d’ailleurs M. le rapporteur d’avoir souligné l’exemple nantais. Il est vrai que créer une culture du risque est un challenge difficile ; la maintenir dans la durée l’est peut-être encore plus.

Afin donc de comprendre ce qui s’est passé dans le Var et d’avancer de nouvelles propositions, le Sénat a décidé de réunir une mission commune d’information, dont il nous appartient aujourd’hui de commenter les conclusions. Fidèle à ses usages, notre institution a pris le temps du travail de fond et de la concertation, ce dont le groupe écologiste se félicite et qu’il salue.

Nous approuvons globalement les préconisations de la mission, qui défend une « approche globale du risque » et souligne la nécessité de « revisiter tout le dispositif de prévention » des inondations.

Les écologistes considèrent que c’est bien le principe de prévention qui doit nous guider à l’avenir, un avenir nourri de notre connaissance du passé. En effet, les crues intenses et rapides sont sorties de la mémoire collective, alors que, je l’avais noté avec intérêt, on en trouve trace depuis 1378 dans les archives varoises.

C’était aussi d’ailleurs le cas dans la région de Fukushima – cela nous éloigne du Var ! –, où des bornes anciennes, sur les collines, marquaient le niveau à partir duquel on n’avait jamais connu de tsunami. Je remercie donc Louis Nègre d’avoir souligné – on reprendra le débat sur Descartes une autre fois ! – notre orgueil démesuré, notre faible prise en compte des risques environnementaux et notre autisme face aux messages de la nature.

Les différentes auditions ont permis de mettre en lumière de nombreuses lacunes dans les politiques de gestion de crise et d’après-crise. Malheureusement, encore une fois, c’est l’analyse des catastrophes qui fera progresser les politiques publiques.

Point important en ce qui concerne la gestion des cours d’eau, le rapport de la mission d’information indique qu’« il n’y aura pas de politique de prévention des inondations efficace sans clarification des compétences et sans généralisation des structures publiques permettant de la mettre en œuvre ».

Le rapport, s’appuyant notamment sur le constat d’un entretien défaillant des cours d’eau dans le Var, préconise, et nous approuvons tout à fait une telle proposition, la création obligatoire d’un établissement public d’aménagement et de gestion des eaux – je sais, pour les avoir rencontrés, que les élus de la région PACA soutiennent très fortement une telle structure – ou d’un établissement public territorial de bassin sur chaque bassin versant, doté de compétences obligatoires en matière d’entretien et de surveillance des cours d’eau.

Il me semble logique et efficace de gérer ensemble préservation des milieux naturels et gestion du risque, les milieux naturels étant souvent le meilleur réceptacle et amortisseur des crues.

La mission d’information précise utilement que ces nouveaux établissements publics devraient être financés par des recettes fiscales pérennes. On peut en effet avoir des inquiétudes sur ce point, qui constitue pourtant un enjeu majeur de l’efficacité de ces organismes. Une réunion du Comité national de l’eau se tiendra prochainement. Il s’agira de trouver des ressources fiscales permettant de mener efficacement ces actions.

La question du budget de l’eau est toujours l’objet d’une grande réflexion. L’année dernière, à peu près à la même époque, dans le cadre de la loi de finances pour 2012, nous étions mobilisés, notamment, contre la proposition de « siphonner » les réserves des agences de l’eau.

À quelques jours de la conférence de Doha, je ne peux pas ne pas insister sur ce qui constitue selon nous la première des politiques de prévention, à savoir la lutte contre le dérèglement climatique, qui constitue, cela a été souligné par le GIEC, le groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, juste avant la précédente conférence, celle de Durban, un amplificateur de catastrophes naturelles. Or il est admis, est-il nécessaire de le rappeler, que le coût des mesures de prévention du changement climatique est moindre que celui des réparations. La tempête Sandy, qui vient de frapper la ville de New York et a occasionné 20 milliards de dollars de dégâts, nous le rappelle cruellement. Nous devons donc nous adapter à des risques non seulement récurrents, dont certains sont encore dans nos mémoires si nous les y cherchons, mais aussi croissants. Tel est le sens de ce rapport. Dans ce cadre, ne perdons jamais de vue l’enjeu qu’est la réduction de nos émissions de CO2, qui doit rester une priorité.

Un autre enjeu fondamental, assez peu évoqué lors des interventions précédentes, est celui de la maîtrise foncière. La ressource foncière fait l’objet de tensions de plus en plus fortes et la concurrence des usages est accrue dans les zones fortement attractives. C’est le cas dans le Var, où, entre 1982 et 2011, la population a augmenté de 43 %. Outre le défaut d’entretien des cours d’eau, le ruissellement urbain et l’imperméabilisation des sols sont des facteurs qui aggravent les inondations.

Et la surface des toits !

Absolument !

Porter un coup d’arrêt à l’étalement urbain et à l’artificialisation des sols constitue selon les écologistes une autre mesure essentielle de prévention.

Or, actuellement, seuls les maires, dans l’exercice de leurs compétences d’urbanisme, gèrent la pression sur le foncier. Ils sont en première ligne, mais ils manquent de moyens. C’est l’une des raisons pour lesquelles nous demandons le transfert des compétences d’urbanisme au niveau intercommunal, ainsi que le renforcement du rôle des SCOT, les schémas de cohérence territoriale. De même, à l’instar de la mission d’information, nous considérons que les documents d’urbanisme devraient obligatoirement être en conformité avec les PPRI.

Concernant l’urbanisme encore, et en lien direct avec les préconisations du rapport, je tiens à dire que l’aménagement des zones inondables doit faire l’objet de toute notre vigilance. La mission d’information estime que la question de l’aménagement des zones inondables devrait être inscrite dans les SRADDT, les schémas régionaux d’aménagement et de développement durable du territoire. En effet, intégrer le niveau régional dans notre réflexion nous semble absolument essentiel.

L’aléa inondation peut être réduit par diverses mesures – bassins de rétention, bassins écrêteurs de crues, digues, réseaux d’évacuation des eaux –, mais aussi, probablement, par une autre gestion de l’espace public. Les zones permettant d’écrêter les crues peuvent ainsi devenir des espaces récréatifs, où s’installent théâtres et animations culturelles.

En guise de conclusion, je reprendrai l’une des préconisations, que je juge centrale, de la mission d’information, selon laquelle il convient de clarifier les compétences entre l’État et les collectivités locales et d’assurer à chaque niveau les ressources nécessaires à l’exercice de ces compétences. Je crois, mes chers collègues, que cette question nous occupera beaucoup au cours des prochains mois.

Nous souscrivons donc globalement aux propositions défendues par la mission commune d’information et serons attentifs à ce que la prochaine loi de réforme territoriale participe de cet objectif.

La parole est à M. François Trucy.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, ma contribution sera brève. En effet, je ne me livrerai pas à des considérations techniques ou politiques, celles-ci ayant été parfaitement évoquées par le président de la mission commune d’information et le rapporteur. Au reste, quand j’entends dire mission commune d’« information », je réponds « enquête », tant les événements étaient graves et la situation compliquée. Il a donc fallu s’atteler à les débroussailler, à les décortiquer.

Cette initiative parlementaire particulièrement bien menée, je la rapprocherai du principe de la création de la commission pour le contrôle de l’application des lois, qui possède ce même type d’utilité. Il est important de le souligner, car, même si ces contrôles préexistent au sein des commissions, leur formalisation a été en l’occurrence particulièrement opportune. Il faut dire que les prérogatives qui sont attachées aux investigations des commissaires sont d’une telle importance qu’elles donnent à leurs travaux beaucoup de force et d’efficacité. Cette force, il eût été extrêmement regrettable de ne pas l’utiliser dans cette affaire.

L’exercice auquel vous vous êtes astreints, monsieur le président de la mission, monsieur le rapporteur, a été extrêmement difficile. À mon avis, vos convictions concernant l’importance du contrôle de l’application des lois en sont sorties affermies. Faut-il également rappeler que cette partie de notre travail est assez mal connue du public, qui ne voit que le vote de la loi et jamais les opérations de contrôle de l’exécutif ?

De la mission qui s’achève et dont nous débattons ici ce soir, je dirai juste un mot : cette enquête était indispensable, car les catastrophes que nous avons décrites ont eu des conséquences dramatiques. C’est pourquoi je remercie, en tant que Varois, Louis Nègre et mon ami Pierre-Yves Collombat de l’excellence de leur travail. Je salue également l’équipe tout à fait remarquable d’administrateurs qui leur a été affectée.

J’ai eu plusieurs fois l’occasion de voir de près et d’admirer ce travail d’enquête particulièrement ardu. J’ai pu également savourer les échanges musclés de Pierre-Yves Collombat avec des personnages très haut placés, chargés de missions considérables, mais enfermés dans leur routine et leurs certitudes, au point que le style inquisitorial de Pierre-Yves Collombat et de Louis Nègre s’est révélé particulièrement efficace.

Madame la ministre, vous assistez ici à la conclusion d’un très bon travail.

La parole est à M. Robert Tropeano.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, les inondations survenues dans le sud-est de la France en juin 2010 et en novembre 2011 nous rappellent malheureusement que personne n’est à l’abri d’une catastrophe naturelle.

Les habitants de ce territoire frappé durement par des précipitations intenses ont perdu leurs maisons, leurs biens, leurs lieux de vie. La vie locale – maisons, commerces, arbres, automobiles, routes, équipements – a été balayée d’un revers de main.

En dépit de la rapidité des secours, de la présence des autorités de l’État, des élus locaux et des bénévoles, qui ont permis de sauver des vies et dont le travail doit être salué, les inondations ont causé des dégâts importants et de nombreux drames.

Cette mission commune d’information, soutenue par le groupe du RDSE, et l’excellent travail du rapporteur Pierre-Yves Collombat permettent de revenir sur ces tragédies, mais plus encore de mieux prévenir de tels risques et de mieux gérer pareilles situations de crise.

Comme cela a été souligné, nous pouvons nous étonner de l’amnésie collective qui joue dans ces circonstances, et ce quelques mois seulement après la catastrophe. Oublier ces inondations revient à effacer le risque qui pèse sur nos concitoyens et sur nos territoires et à retarder la mise en place d’une politique de prévention efficace.

À l’instar du Var et de nombreux autres départements, ma commune de Saint-Chinian, dans l’Hérault, a connu une terrible inondation dans la nuit du 12 au 13 septembre 1875. Cette nuit-là, on a compté quatre-vingt-dix-sept victimes, cent quarante-neuf maisons détruites et trois cents habitations à détruire à la suite des dégâts qu’elles avaient subis. De plus, deux cents familles furent condamnées à vivre dans la misère à la suite de la destruction du tissu industriel de la commune.

Ainsi que nous le conseille le présent rapport, le fait d’indiquer simplement le niveau de la crue sur certains bâtiments des communes permet de garder en mémoire ces terribles événements. De nombreuses communes ont gravé ces traits, à l’image de ce qui avait été réalisé sur un pilier intérieur de l’église de Saint-Chinian. Il est bien dommage que, plus d’un siècle plus tard, nous constations que les inondations provoquent encore des disparitions humaines. Seule la culture du risque pourra nous épargner la reproduction des mêmes erreurs.

En juin 2010, vingt-trois morts et deux disparus sont à déplorer à la suite d’inondations présentant un caractère exceptionnel. En novembre 2011, quatre victimes étaient encore à déplorer pour un événement dont les caractéristiques étaient pourtant plus classiques.

Il nous faudra maintenant tirer les leçons de la politique des inondations dans notre pays. Tel est précisément l’objet de ce rapport.

L’action préventive vise à limiter les dommages causés par les catastrophes naturelles comme les coûts financiers qui en résultent. Les dégâts provoqués par les inondations de 2010 s’élèvent à 1, 2 milliard d’euros. Ces dégâts se sont élevés entre 500 millions d’euros et 800 millions d’euros en 2011.

Or la prévention n’est pas à la hauteur des enjeux, qu’il s’agisse de la prévention et de l’alerte, de l’organisation des secours, de la définition et de l’urbanisation de zones inondables, de la gestion des cours d’eau, de la construction et de l’entretien d’ouvrages de protection des crues. Aucun de ces éléments n’est au point alors que les inondations deviennent plus fréquentes avec l’aggravation du changement climatique.

Le rapport de la Cour des comptes sur les enseignements des inondations sur le littoral atlantique et dans le Var, publié en juillet 2012, démontre que la politique des inondations n’est pas non plus au point dans le sud-ouest de la France. Ainsi, la réflexion sur les pistes d’amélioration doit être menée sur le plan national.

Bien que nous ayons conscience des effets aggravants de l’artificialisation des sols par l’excessive urbanisation des zones inondables, la pression démographique a toutefois conduit les communes à autoriser la construction de nombreux bâtiments. Je rejoins les conclusions du rapport, qui préconisent le renforcement du contrôle de légalité du préfet avec une réelle instruction des dossiers sur le fond.

Les plans de prévention des risques d’inondation, les PPRI, adoptés par le préfet après enquête publique et avis des conseils municipaux, déterminent les zones du territoire exposées au risque d’inondation et s’imposent théoriquement aux documents d’urbanisme présents et futurs. Cependant, les pressions locales liées à l’évolution démographique et au développement de l’activité locale ignorent ces outils de prévention indispensables. Pour preuve, dans ma commune, j’ai refusé dernièrement un permis de construire pour une habitation située en zone inondable. Je viens d’apprendre que le propriétaire sollicitant le permis avait déposé un recours devant le tribunal administratif.

En outre, de nombreux PPRI n’ont pas été adoptés dans leur totalité, ce qui pénalise doublement les victimes des inondations, car les assurances procèdent à l’augmentation des franchises en l’absence de PPRI sur une commune.

Par ailleurs, les documents d’urbanisme devront être actualisés pour tenir compte des évolutions rapides de l’urbanisation dans ces territoires. La Cour des comptes recommande ainsi de rendre contraignante leur actualisation.

La mission d’information a pu également constater l’implantation de services de secours en zone inondable. Aussi est-il urgent de les recenser et de les transférer dans d’autres zones, dans la mesure du possible.

D’autres mesures telles que l’entretien des ouvrages de protection – digues, bassins de rétention, réseaux d’évacuation des eaux – sont urgentes, mais cela coûte très cher. Cela étant, malgré les cofinancements que les collectivités peuvent obtenir, le reste à charge est souvent démesuré au regard du budget des communes.

En ce qui concerne l’entretien des cours d’eau, un partage équilibré des responsabilités doit également être établi. Si la police de l’eau est essentielle à la protection de la ressource, elle ne doit pas constituer un obstacle à l’entretien des cours d’eau non domaniaux en interdisant leur curage. Les propriétaires riverains sont tenus de les entretenir en application du code de l’environnement, mais la tâche s’avère difficile avec la nécessité d’obtenir une autorisation préalable. En conséquence, les collectivités locales se substituent au rôle des propriétaires riverains alors qu’elles ne disposent pas des moyens financiers, qui sont de plus en plus difficiles à obtenir.

Le risque « inondation » engendre un coût élevé pour les finances publiques. Cependant, ce coût restera moins élevé si les dépenses sont consacrées en amont au financement d’une politique efficace de la prévention au bénéfice de la sécurité des biens et des personnes. C’est pourquoi nous espérons que la prochaine loi de décentralisation rétablira un équilibre des rôles et des responsabilités de chacun des acteurs, à savoir l’État, les collectivités territoriales et les compagnies d’assurance.

La parole est à M. Alain Dufaut.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je souhaiterais avant tout féliciter et remercier à mon tour le président et le rapporteur de la mission d’information, à savoir Louis Nègre et Pierre-Yves Collombat, qui ont fait un excellent travail, se déplaçant sur le terrain et ne bornant pas leurs interrogations au seul département du Var. J’ai personnellement participé à leurs côtés à des auditions et à des déplacements dans le Vaucluse et dans le Gard et je peux témoigner du sérieux de cette mission et du travail constructif qu’elle a accompli, pour reprendre les mots de Louis Nègre.

Les inondations sont toujours un terrible traumatisme pour les populations sinistrées, qui, préparées ou non, voient leurs maisons, leurs véhicules, leur patrimoine, leurs souvenirs et, malheureusement, parfois leurs proches disparaître dans les flots.

Il est exact que les épisodes cévenols ne sont pas une exception varoise ; ils touchent pratiquement toute la Provence et tous les départements : le Gard, la Drôme, le Vaucluse, …

Et l’Hérault !

… et l’Hérault.

Pour ma part, j’ai eu le triste privilège de vivre les dramatiques inondations de l’Ouvèze à Vaison-la-Romaine, en 1992, lesquelles, je le rappelle, ont fait plus de quarante victimes.

Mes chers collègues, je suis aussi conseiller général de Vaucluse depuis 1982. Sur le territoire de mon canton se trouve l’île de la Barthelasse, sur le Rhône, sur laquelle s’est rendue la mission. Cette île, en plus d’être la plus grande île fluviale d’Europe, avec 650 hectares, est également extrêmement soumise au risque d’inondations – un risque décennal –, puisqu’elle se situe dans une zone d’expansion de crues, une ZEC.

De même, la ville d’Avignon, en raison de sa situation à l’embouchure de la Durance et du Rhône, est évidemment victime des crues du Rhône, les dernières ayant eu lieu en 2003, avec 2, 5 mètres d’eau sur l’île de la Barthelasse.

Vous comprendrez donc que, en trente ans de mandat local, j’ai pu constater les effets dévastateurs des crues. J’ai aussi pu voir parfois les évolutions positives en matière de protection contre les inondations ainsi, malheureusement, que les espoirs déçus de certains de nos concitoyens et de nombreux élus.

À ce sujet, je voudrais revenir un bref instant sur le fameux plan Rhône, dont la finalité était bien d’aboutir à une meilleure protection des terres situées au bord du Rhône, bien souvent victimes de ces inondations.

Plusieurs réunions et comités ont été organisés au cours des cinq dernières années pour préparer ce plan Rhône, créant chez les riverains et leurs élus une attente de mesures concrètes seules à même d’améliorer leur protection.

Personnellement, j’ai participé à ces comités, comme tous les parlementaires riverains, les maires, de nombreux autres élus et les syndicats. Or les conclusions finales ont abouti à l’annonce subite, le 24 janvier dernier, par le préfet coordonnateur du bassin Rhône-Méditerranée-Corse, Jean-François Carenco, de la non-mise en œuvre de « l’ensemble du projet d’optimisation de la gestion des zones d’expansion de crues entre Viviers et Beaucaire tel qu’initialement envisagé ».

Au final, après cinq années de réunionnite, alors que plusieurs demandes techniquement réalisables et de nature à accroître la protection de certaines zones contre les inondations avaient été formulées par les différents intervenants, celles-ci ont été tout bonnement abandonnées et seul le confortement des digues de Camargue a été acté et réalisé. Autrement dit, rien en amont de la ville d’Arles !

Des mesures techniques préventives étaient possibles. Je pense non seulement au dragage du Rhône plus largement que le seul chenal de navigation tel qu’il est réalisé actuellement, mais aussi aux vidanges préventives des barrages de la Compagnie nationale du Rhône, qui pourraient atténuer la fréquence des crues du Rhône, à la suppression des embâcles au droit des ouvrages d’art, qui constituent des bouchons naturels pour la fluidité de l’eau, et bien sûr aux transferts de ZEC.

Je veux maintenant dire quelques mots des PPRI, sujet que je connais bien pour avoir travaillé dans le passé avec Nelly Ollin, alors ministre, à leur mise en place.

À l’origine, ils avaient été conçus comme évolutifs. Or, comme l’a justement dit M. le rapporteur, il est désormais quasiment impossible de les amender. Cette situation, contraire à l’aspiration originelle du législateur, empêche toute amélioration de la situation pour certaines zones peuplées, par exemple l’île de la Barthelasse, qui compte 1 000 habitants, et toute reconquête de champs d’expansion de crues sur des terrains quasi vierges.

En clair, nous organisons des débats publics, nous lançons des réflexions, nous faisons espérer certains territoires, des populations, des élus, pour, au final, ne rien faire. Dans ces conditions, autant dire clairement que nous figeons les territoires et que les riverains des zones potentiellement inondables, les ZEC, n’ont qu’à déménager ou assumer leur choix de rester sur ces territoires, avec les risques que cela comporte.

Si la protection des zones densément peuplées est évidemment logique, le fait de laisser d’autres territoires peuplés et économiquement importants être fréquemment inondés sans jamais rien faire pour améliorer leur situation, pour limiter la fréquence des crues, me paraît, en tant qu’élu, proprement inconcevable, surtout lorsque des zones inhabitées et agricoles sont, elles, protégées, à proximité de ces mêmes ZEC.

Aussi, j’invite la représentation nationale à favoriser la mise en eau de zones protégées, mais sans enjeu, car peu peuplées ou faiblement dotées économiquement, et, dans le même temps, à diminuer la vulnérabilité aux inondations de certaines ZEC, plus densément peuplées ou portant une activité économique très importante. C’était l’un des objectifs principaux du plan Rhône, et il n’y a pas été donné suite.

Pour cela, il faudra bien sûr légiférer sur la base de certaines préconisations de la mission commune d’information.

Soyez assurés, monsieur le président de la mission, monsieur le rapporteur, que nous sommes prêts, au Sénat, à poursuivre ce travail législatif à vos côtés.

La parole est à Mme la ministre.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, la mission commune d’information sur les inondations qui se sont produites dans le Var et, plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011 a remis un rapport dense et précis, que le Gouvernement a analysé en détail.

Je remercie le Sénat, au nom du Gouvernement, en y associant mon collègue Manuel Valls, qui n’a pu être présent ce soir, d’avoir réalisé ce travail important et utile à un moment où l’État est en train d’élaborer une stratégie nationale de prévention du risque d’inondation.

Je tiens tout particulièrement à rendre hommage au rapporteur, Pierre-Yves Collombat, pour la qualité de son travail. Sa réflexion a été nourrie d’informations extrêmement précises, riches et denses. Je remercie également le président de la mission commune d’information.

Au terme de ce débat, le premier mot qui me vient à l’esprit, c’est celui de responsabilité. En effet, cette discussion a mis l’accent sur une fonction éminente et capitale du ministère de l’écologie : le rôle de prévention des risques naturels et, notamment, des risques majeurs. Cette mission a trait à la sécurité des biens et des personnes dans notre pays.

Comme vous, je songe avant tout aux victimes, notamment à celles des événements dramatiques de juin 2010, qui ont coûté la vie à vingt-trois personnes et ont engendré 1, 2 milliard d’euros de dégâts matériels ; je pense également aux victimes des inondations de novembre 2011, lesquelles ont entraîné quatre décès. Et comment ne pas évoquer le drame encore récent qui a coûté la vie à deux étudiants à la fin du mois d’octobre à la suite de la montée rapide des eaux de ruissellement ? Les circonstances de ce drame doivent d’ailleurs encore être éclaircies.

Nul ne peut se résigner à ces pertes humaines. Ce soir, je m’associe naturellement à la douleur des familles et à celle de tous nos concitoyens qui ont subi les conséquences dramatiques de ces catastrophes naturelles. Je tiens également à vous assurer que le Gouvernement travaille à ce que les mêmes causes n’entraînent pas les mêmes effets. C’est un chantier de longue haleine, j’en conviens ; c’est une tâche complexe et difficile. Les élus locaux le savent. Toutefois, l’État est déterminé à améliorer la prévention du risque d’inondation.

À cet égard, monsieur le rapporteur, vous notez que ces différentes crises ne se ressemblent pas. Vous le soulignez, le fonctionnement du dispositif de vigilance et d’alerte et la mise en œuvre des procédures de secours ont permis de limiter, en 2011, l’ampleur des conséquences des inondations.

À l’occasion de ce débat, je tiens à rendre hommage à tous ceux qui œuvrent pour la sécurité des personnes et des biens, lors de la gestion des crises comme en dehors des crises, au titre de la prévention des risques. Je songe bien sûr aux services de secours, aux agents de la sécurité civile, aux pompiers, aux agents de l’État chargés de la prévention des risques dans l’administration centrale ou déconcentrée, sans oublier les personnels des collectivités territoriales qui, au quotidien, s’emploient à réduire l’exposition des populations aux risques naturels.

Je n’oublie pas non plus les élus locaux, qui montent au front dès qu’il s’agit de faire face à des situations d’urgence.

Ça, c’est sûr !

De nombreux orateurs ont évoqué la culture du risque. Les événements du Var, comme ceux qui se sont produits il y a tout juste quelques semaines dans le Pas-de-Calais, nous rappellent que la France est un pays soumis à un important risque d’inondation. De fait, si seulement 5 % de la superficie de notre territoire est inondable, plus de 17 millions de Français sont exposés à ce danger. Pis, cette vulnérabilité tend à s’accentuer. Ainsi, le nombre de logements construits en zone inondable a augmenté de 8 % entre 1999 et 2006.

Soit dit par parenthèse, on ne peut pas comparer la situation de la France avec celle des Pays-Bas, dont 60 % du territoire est composé de zones inondables, même si notre pays présente une exposition notable à ce risque.

Au surplus, la France compte 9 millions d’emplois situés en zone inondable ; ce sont autant d’activités et d’entreprises qui peuvent être paralysées en cas d’inondation.

En moyenne, le coût des dégâts causés par les inondations au cours des trente dernières années est de l’ordre 650 à 800 millions d’euros par an. Or, je le rappelle, pour l’État, le budget de la prévention des risques d’inondation s’élève à 250 millions d’euros.

Évidemment – ce constat a déjà été dressé –, ce risque peut être aggravé par les changements climatiques. Au reste, comme le souligne le rapport, les incertitudes persistent quant à l’impact de ces derniers sur les inondations. À ce stade, les études scientifiques ne permettent pas d’identifier par cours d’eau ou par grandes régions géographiques comment le changement climatique va affecter les inondations extrêmes. Sur le littoral, l’élévation du niveau de la mer est un risque quantifiable ; ce travail est bien plus complexe concernant les risques de crue.

Monsieur le rapporteur, je souscris donc à votre conclusion : ces incertitudes ne doivent pas nous conduire à l’inaction. Il est au contraire urgent de redéfinir une politique de prévention des risques à la fois ambitieuse et responsable. C’est d’ailleurs pour cette raison que j’ai choisi de faire de la prévention des risques une priorité, dans un contexte budgétaire contraint, en préservant les moyens financiers de l’État consacrés à la politique de prévention du risque d’inondation. Les crédits du Fonds de prévention des risques naturels majeurs enregistrent même une légère augmentation.

Je rappelle que la politique de prévention des risques de l’État repose sur sept piliers.

Premier pilier : la connaissance du risque ; c’est l’enjeu des études menées par les services de l’État.

Deuxième pilier : la prise en compte des risques dans l’aménagement du territoire ; c’est le rôle des PPR, créés par la loi de 1995, qui elle-même faisait suite au drame survenu à Vaison-la-Romaine en 1992. La loi Barnier a ainsi modernisé des outils qui dataient du XIXe siècle et réformé un décret-loi de 1935 relatif aux plans d’exposition aux risques.

Troisième pilier : la vigilance, la prévision et l’alerte. Les services de prévision des crues, les SPC, ont été réformés en 2002 ; en 2007, a été créée une vigilance « pluie-inondations », puis, en 2011, une vigilance « vagues-submersions ».

Quatrième pilier : la réduction de la vulnérabilité non seulement collectivement, c’est le rôle des digues ou des zones d’expansion de crues – pour cela, nous avons un outil, les PAPI, lancés dans les années quatre-vingt-dix –, mais aussi individuellement, via les prescriptions des PPR et les aides du fonds Barnier.

Cinquième pilier : l’information des populations.

Sixième pilier : la gestion de crise.

Septième pilier : les retours d’expérience. Comme de nombreux orateurs l’ont rappelé, l’histoire de la politique de prévention des risques menée par l’État, en particulier sur le plan législatif, a été marquée par les leçons qui ont été tirées d’un certain nombre de catastrophes.

Je souscris largement aux analyses que ce rapport consacre à certaines imperfections de la politique de prévention des inondations. J’ai entendu les interpellations qui sont adressées à l’État, et j’ai la volonté d’y répondre, du moins au titre des domaines relevant de ses attributions. En effet, je le souligne à mon tour, en la matière, les compétences sont étroitement partagées entre l’État et les collectivités territoriales.

Si je ne prétends pas répondre ce soir à toutes les recommandations de votre mission commune d’information, il me semble important de vous soumettre quelques réflexions.

Pour commencer, j’aborderai un thème qui structure une large partie du rapport : la nécessité de définir une stratégie, des objectifs, des moyens adaptés non seulement financiers mais aussi organisationnels, via un suivi de la mise en œuvre de la politique. Il est en effet fondamental que le chantier de prévention des risques fasse l’objet d’une approche transversale et stratégique, en lien avec les autres politiques publiques, notamment celles qui concernent l’aménagement du territoire.

Cette stratégie de gestion du risque d’inondation doit se décliner aussi bien sur le plan national qu’au sein des territoires. Dans ce contexte, il me semble important de nous appuyer sur l’outil que nous donnent la directive européenne relative à la gestion des inondations et sa transposition nationale.

Ainsi, nous devons élaborer collectivement une stratégie nationale de gestion du risque d’inondation. Il convient donc de mettre en œuvre un plan de gestion des risques d’inondation, structurant l’action dans les grands bassins, et des stratégies locales doivent être définies dans les territoires prioritaires identifiés, c’est-à-dire dans les zones soumises à un risque important au sens de la directive.

Ces dispositions sont peu mentionnées dans le rapport. C’est peut-être le signe du caractère encore récent de cette démarche, qui n’est pas encore suffisamment identifiée dans les territoires. Malgré l’importante phase de concertation engagée par l’administration, tant au niveau central que par les préfets coordonnateurs de bassin, nous devons encore mieux communiquer sur cet outil. J’en suis consciente.

Le choix des territoires à risque important est désormais arrêté à l’échelle des bassins. Ensuite, les parties prenantes devront élaborer les plans et stratégies locaux. C’est une démarche capitale, qui doit nous permettre de progresser collectivement.

La Commission mixte inondation, pluripartite, dans laquelle les élus et les territoires sont largement représentés, est chargée d’élaborer la stratégie nationale en la matière. Lors de sa séance du 17 octobre, un débat sur le contenu et la méthode d’élaboration de la stratégie a été conduit sur la base des grands principes et objectifs arrêtés au printemps, en vue de lancer l’élaboration concrète du document final.

Les membres de la commission ont plus particulièrement décidé d’approfondir cinq axes prioritaires : réduire la vulnérabilité lors du renouvellement urbain ; améliorer la connaissance ; se préparer à la crise via une planification ; clarifier la maîtrise d’ouvrage des actions ; et enfin, analyser plus en profondeur les rapports entre l’économie et les risques.

Par ailleurs, j’ai demandé aux services de la Direction générale de la prévention des risques de veiller au bon déroulement des travaux de la commission, d’y associer tous les élus concernés, et que soit menée la plus large consultation permettant d’aboutir à l’adoption de cette stratégie nationale d’ici au mois de juin prochain. De même j’ai demandé aux préfets d’intensifier encore davantage les échanges territoriaux consacrés à l’élaboration des plans de gestion des risques d’inondation et des stratégies locales. Nous devons tous être présents au rendez-vous.

Mesdames, messieurs les sénateurs, le rapport trace de nombreux axes de travail concrets. J’en retiendrai quelques-uns, pour illustrer la volonté du Gouvernement.

Tout d’abord, j’évoquerai le dispositif de vigilance.

Lorsque survient une crue rapide, l’alerte repose en premier lieu sur le dispositif de prévision des inondations, via la vigilance météorologique et la vigilance « crues ». Grâce à une étroite collaboration entre le réseau du Service central d’hydrométéorologie et d’appui à la prévision des inondations, le SCHAPI, et le Service de prévision des crues, le SPC, l’État surveille un linéaire d’environ 20 000 kilomètres de cours d’eau. Ce sont les dispositifs éprouvés des niveaux de vigilance, que le grand public commence à bien connaître.

Néanmoins, votre rapport le souligne, les limites de « l’état de l’art » en matière de prévision – c’est-à-dire des ressources scientifiques et technologiques disponibles – n’ont pas permis à Météo-France, en juin 2010, d’être suffisamment précis pour cibler la zone qui allait être touchée, ni le volume de pluie ou encore la durée précise du phénomène.

Il est donc nécessaire de consacrer un outil complémentaire aux pluies intenses très localisées. En partenariat avec le ministère de l’intérieur, Météo-France a développé un service qui envoie automatiquement un avertissement aux communes qui le désirent, dès que des pluies intenses, voire exceptionnelles sont constatées sur un territoire.

Concernant les dispositifs de prévision, je compte également poursuivre l’équipement du territoire en radars et stations hydrométriques. Dans ce cadre, j’ai proposé au Parlement que les moyens financiers dédiés à la prévision des inondations soient intégralement préservés en 2013.

En matière d’alerte, vous préconisez de mettre en œuvre des procédures de remontée de l’information du terrain vers les centres opérationnels départementaux et les services de protection civile.

C’est le devoir des sapeurs-pompiers que de rendre compte, en toutes circonstances, de leur activité opérationnelle au préfet. Les maires des communes, premiers acteurs de terrain lors de la gestion de crise, informent également l’autorité préfectorale et communiquent avec elle. Ils sont pleinement inclus dans ce dispositif décisionnel de la gestion de crise.

Vous l’avez souligné, au-delà de la connaissance technique des phénomènes, l’essentiel réside dans la pleine maîtrise de l’historique des événements. C’est pour cette raison qu’a été décidée la création de « référents départementaux inondation ». Ces derniers ont pour mission d’être la mémoire des précédents événements, d’être la personne ressource des autorités et le conseiller du préfet en situation de crise.

Enfin, je tiens à vous confirmer que le système d’alerte et d’information des populations, le SAIP, reste une priorité du Gouvernement en matière de sécurité civile. Je le souligne, 44, 7 millions d’euros seront inscrits au budget de la mission « Sécurité civile » en vue de la réalisation de ce système, qui a vocation à couvrir l’ensemble des 1 743 bassins de risques identifiés sur le territoire métropolitain.

Ce système de sirènes, totalement rénové, doit être complété par la possibilité d’envoyer des messages vers les téléphones portables, dispositif que vous avez mentionné ; ce système permettra d’accomplir un saut qualitatif évident dans l’alerte et l’information de la population.

Le déploiement du SAIP fait appel aux nouvelles technologies. Il nécessite surtout un partenariat très large et très fort entre les préfectures, les mairies et les exploitants, afin de disposer d’un état des lieux et d’une expression des besoins de bonne qualité, tenant notamment compte des dispositifs existants.

Ce nouveau système sera réellement à la disposition des maires. Ces derniers auront la possibilité de le déclencher dans leur zone de compétence. Ainsi, ils seront pleinement acteurs de la gestion de crise. S’agissant du département du Var, soixante-quatre sirènes seront installées dans le cadre de la première phase de mise en œuvre.

Concernant l’organisation des secours, vous soulignez en particulier que la direction des opérations de secours est « une compétence illusoirement partagée entre le maire et le préfet ».

La compétence accordée au maire par la loi a tout son sens pour les opérations de secours qui concernent une seule commune. Elle va de pair avec sa compétence en matière de police générale et couvre la quasi-totalité des événements survenant à l’échelle d’une commune.

Face à un événement exceptionnel, l’association étroite des maires à la gestion de crise est une nécessité et même un impératif. Elle est constamment rappelée par le ministère de l’intérieur, qui préconise au demeurant la participation systématique des communes aux exercices organisés dans le cadre de ses formations. Les officiers de sapeurs-pompiers qui assument les fonctions de commandant des opérations de secours ont également la charge d’impliquer et d’informer les maires lors des différents événements.

Toutefois, en situation de crise, il faut éviter toute rupture dans la direction des opérations de secours. Le maire conserve une place déterminante dans le dispositif opérationnel. Le rôle du sous-préfet d’arrondissement doit également être renforcé en situation de crise. Premier échelon de la représentation de l’État sur le terrain, les sous-préfets incarnent la proximité et permettent à l’État de conserver une relation permanente avec les élus.

En cas d’événement grave, l’unicité du commandement est le gage de l’efficacité de l’organisation de la réponse. Elle permet aussi d’affecter les moyens au regard d’une situation évaluée à l’échelle départementale.

Le rapport évoque également la question de la planification, et plus particulièrement des plans communaux de sauvegarde et du dispositif ORSEC. Toutes les préfectures de département poursuivent des actions d’incitation et d’accompagnement à la mise en place des plans communaux de sauvegarde. L’accent est mis sur la dimension opérationnelle de ce plan, la nécessité de le tester et de le tenir régulièrement à jour.

Dans le Var, comme vous l’avez relevé, monsieur le rapporteur, les plans communaux de sauvegarde sont plus souvent centrés sur le risque de feu de forêt que sur celui d’inondation ; il convient de corriger cette situation.

Je sais que, dans les plus petites communes, comme dans les villes plus importantes, les citoyens s’engagent pour aider les populations sinistrées en se mettant à la disposition du maire. Cette culture de l’implication des populations, qui était empirique dans chacune des communes, a trouvé un cadre légal en 2004, avec la loi de modernisation de la sécurité civile. Dans le Var, une force de plus de 4 000 citoyens, engagés au sein des comités communaux feux de forêts, a ainsi pu être constituée. Le ministre de l’intérieur souhaite que les associations de sécurité civile, et notamment les réserves communales de sécurité civile, soient mieux reconnues par l’administration centrale. L’implication du citoyen conduira à construire une société plus résiliente, c’est-à-dire mieux adaptée aux changements climatiques et aux risques naturels.

Le rapport évoque par ailleurs la question de l’articulation entre aménagement et urbanisme, en particulier au travers des plans de prévention des risques.

Élaborer des règles nationales, comme le préconise le rapport, est une nécessité. La loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite « loi Grenelle II », a ouvert la possibilité d’élaborer par décret les règles régissant les plans de prévention des risques. Force est de constater que cette possibilité n’a pas, à ce jour, été utilisée par les précédents gouvernements. Les services de mon ministère ont commencé un travail en ce sens, dont je souhaite qu’il puisse déboucher sur une concertation approfondie avec les parties prenantes, les collectivités territoriales en particulier, au premier semestre de 2013.

Je partage pleinement l’avis du rapporteur, souhaitant que nous passions d’une logique de protection à une logique d’aménagement durable du territoire, intégrant la présence du risque d’inondation non pas comme une contrainte, mais comme un élément de contexte. Le plan de prévention des risques est un outil que l’on peut mobiliser au service de cet objectif, mais il doit s’inscrire dans une approche plus large, dans le cadre d’un projet de territoire. Ainsi, pour prendre un exemple, l’artificialisation des sols et ses conséquences sur le ruissellement doivent être davantage prises en considération aujourd’hui.

En matière de réalisation de plans de prévention des risques d’inondation, la couverture territoriale progresse, avec une stratégie de plans prioritaires. Le bilan des plans est, à bien des égards, intéressant : plus de 8 000 communes sont couvertes par un PPRI approuvé ; récemment, des plans ont été approuvés dans des grandes agglomérations, comme Toulouse, Nîmes, Nancy, sur des territoires qui concentrent à la fois risques d’inondations lourds, enjeux urbains et demande foncière.

Je souscris à l’objectif d’une meilleure appropriation de ces plans, aussi bien par les élus que par les habitants. Cette appropriation passe sûrement par une concertation plus sereine. L’approbation d’un plan de prévention des risques est souvent perçue comme une contrainte par les collectivités. Il ne faut pas nier que les mesures prévues par un plan de prévention des risques sont effectivement contraignantes, mais justifiées par la présence d’un risque et proportionnées à l’importance de ce risque. Nous devons envisager lucidement ce risque et, si la phase de concertation est fondamentale, il appartient également à l’État de prendre ses responsabilités lorsque la concertation n’aboutit pas.

Le rapport souligne également la nécessité de renforcer et de clarifier les compétences en matière de prévention des risques, notamment sur le volet « gestion et entretien des cours d’eau et des digues de protection ». Je m’associe à cette analyse, monsieur le rapporteur : il s’agit, là encore, d’un enjeu clé que d’autres sénateurs ont évoqué dans la discussion. Depuis des années, les problèmes sont identifiés : l’organisation de la gestion des digues, le financement de l’entretien de celles-ci, la définition des responsabilités de leurs gestionnaires, l’organisation et le financement de la gestion de l’entretien des cours d’eau. Il faut à présent y apporter des réponses.

Un premier projet de décret sur l’encadrement des responsabilités des gestionnaires de digues, pris en application de la loi « Grenelle II », a déjà fait l’objet de nombreuses discussions. Celles-ci n’ont pas encore abouti, notamment en raison de craintes légitimes relatives aux financements nécessaires, en particulier pour l’entretien. Nous savons tous que l’état de nos digues est très hétérogène ; il me paraît donc important de ne pas éluder davantage la question de la responsabilité des gestionnaires d’ouvrages. Mais il est également évident qu’on ne pourra pas traiter cette question de façon satisfaisante, sans avoir trouvé des solutions pour le financement pérenne de l’entretien.

Une piste pourrait consister à ouvrir la possibilité aux collectivités locales qui se porteraient gestionnaires de créer une ressource en levant, par exemple, une taxe additionnelle dans les zones protégées par la digue – une telle solution existe historiquement en Savoie. Quoi qu’il en soit, cette solution doit faire l’objet d’une étude préalable. Je souhaite donc pouvoir proposer aux collectivités locales une réflexion sur les compétences et les financements en matière de protection contre les inondations, qui s’appuiera sur le rapport sénatorial, puisque celui-ci propose des pistes intéressantes.

Comme vous, je pense que nous devons plus globalement nous pencher sur la question de la gestion des cours d’eau en général et non de la seule protection contre les inondations. Le Comité national de l’eau, à la demande des élus, a souhaité lancer une réflexion sur ce sujet, y compris sur ses aspects financiers. La proposition de généraliser les établissements publics d’aménagement et de gestion des eaux et les établissements publics territoriaux de bassin mérite d’être versée à ce débat.

Il n’y aura pas forcément de solution uniforme, compte tenu de la diversité de la nature des risques – submersion marine, débordement de cours d’eau, ruissellement –, des enjeux, de l’histoire et de l’organisation des territoires. Mais il nous appartient de définir un cadre pour que chaque territoire puisse trouver l’organisation qui lui convienne.

Pour conclure, je tiens à réaffirmer l’importance et la constance de l’engagement de l’État pour soutenir les projets des territoires. Au-delà des seuls aspects budgétaires, je maintiendrai le soutien de l’État aux actions contractuelles globales conduites dans les territoires, via les programmes d’action de prévention des inondations et les plans de soutien au renforcement des digues, sans attendre que les stratégies locales prévues par la directive « inondation » soient établies.

Le rythme d’élaboration des projets par les collectivités territoriales et d’instruction par l’État est soutenu : les commissions de sélection de juillet et d’octobre ont validé plus de quinze projets et huit autres sont prêts à être examinés lors des sessions de décembre et de janvier ; le premier projet de PAPI dans le département du Var sera présenté à cette occasion. Depuis 2011, trente-trois nouveaux projets ont été labellisés sur le plan national, pour un coût total de 460 millions d’euros, dont 170 millions d’euros d’aides de l’État.

Mesdames, messieurs les sénateurs, soyez assurés, en tout état de cause, de la volonté du Gouvernement de travailler avec détermination sur ce sujet prioritaire. Je pense que le rapport d’information du Sénat sera une contribution précieuse et utile aux travaux conduits actuellement dans la perspective de l’élaboration de la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation qui doit être établie d’ici au mois de juin prochain. Je souhaite que celle-ci puisse être présentée avant son adoption, dans le cadre des commissions compétentes, à l’ensemble des sénateurs et, en particulier, au président et au rapporteur de la mission commune d’information afin qu’ils puissent vérifier qu’un certain nombre de leurs propositions sont directement retenues.

Nous en avons terminé avec le débat sur les inondations qui se sont produites dans le Var et, plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011.

La parole est à M. le président de la mission commune d’information.

M. Louis Nègre, président de la mission commune d’information sur les inondations dans le Var. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, avant que la séance ne soit levée, je souhaiterais rendre hommage à M. Jacques Rauline, directeur général des missions institutionnelles, qui, près de prendre sa retraite, a œuvré au « Plateau » pour une dernière séance du soir.

La présidence s’associe à cet hommage.

Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mardi 20 novembre 2012 :

À neuf heures trente :

1. Questions orales.

De quatorze heures trente à dix-huit heures trente :

2. Proposition de loi relative à la représentation communale dans les communautés de communes et d’agglomération (n° 754, 2011-2012) ;

Rapport de Mme Virginie Klès, fait au nom de la commission des lois (n° 108, 2012-2013) ;

Texte de la commission (n° 109, 2012-2013).

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.