Intervention de Delphine Batho

De nombreux orateurs ont évoqué la culture du risque. Les événements du Var, comme ceux qui se sont produits il y a tout juste quelques semaines dans le Pas-de-Calais, nous rappellent que la France est un pays soumis à un important risque d’inondation. De fait, si seulement 5 % de la superficie de notre territoire est inondable, plus de 17 millions de Français sont exposés à ce danger. Pis, cette vulnérabilité tend à s’accentuer. Ainsi, le nombre de logements construits en zone inondable a augmenté de 8 % entre 1999 et 2006.

Soit dit par parenthèse, on ne peut pas comparer la situation de la France avec celle des Pays-Bas, dont 60 % du territoire est composé de zones inondables, même si notre pays présente une exposition notable à ce risque.

Au surplus, la France compte 9 millions d’emplois situés en zone inondable ; ce sont autant d’activités et d’entreprises qui peuvent être paralysées en cas d’inondation.

En moyenne, le coût des dégâts causés par les inondations au cours des trente dernières années est de l’ordre 650 à 800 millions d’euros par an. Or, je le rappelle, pour l’État, le budget de la prévention des risques d’inondation s’élève à 250 millions d’euros.

Évidemment – ce constat a déjà été dressé –, ce risque peut être aggravé par les changements climatiques. Au reste, comme le souligne le rapport, les incertitudes persistent quant à l’impact de ces derniers sur les inondations. À ce stade, les études scientifiques ne permettent pas d’identifier par cours d’eau ou par grandes régions géographiques comment le changement climatique va affecter les inondations extrêmes. Sur le littoral, l’élévation du niveau de la mer est un risque quantifiable ; ce travail est bien plus complexe concernant les risques de crue.

Monsieur le rapporteur, je souscris donc à votre conclusion : ces incertitudes ne doivent pas nous conduire à l’inaction. Il est au contraire urgent de redéfinir une politique de prévention des risques à la fois ambitieuse et responsable. C’est d’ailleurs pour cette raison que j’ai choisi de faire de la prévention des risques une priorité, dans un contexte budgétaire contraint, en préservant les moyens financiers de l’État consacrés à la politique de prévention du risque d’inondation. Les crédits du Fonds de prévention des risques naturels majeurs enregistrent même une légère augmentation.

Je rappelle que la politique de prévention des risques de l’État repose sur sept piliers.

Premier pilier : la connaissance du risque ; c’est l’enjeu des études menées par les services de l’État.

Deuxième pilier : la prise en compte des risques dans l’aménagement du territoire ; c’est le rôle des PPR, créés par la loi de 1995, qui elle-même faisait suite au drame survenu à Vaison-la-Romaine en 1992. La loi Barnier a ainsi modernisé des outils qui dataient du XIXe siècle et réformé un décret-loi de 1935 relatif aux plans d’exposition aux risques.

Troisième pilier : la vigilance, la prévision et l’alerte. Les services de prévision des crues, les SPC, ont été réformés en 2002 ; en 2007, a été créée une vigilance « pluie-inondations », puis, en 2011, une vigilance « vagues-submersions ».

Quatrième pilier : la réduction de la vulnérabilité non seulement collectivement, c’est le rôle des digues ou des zones d’expansion de crues – pour cela, nous avons un outil, les PAPI, lancés dans les années quatre-vingt-dix –, mais aussi individuellement, via les prescriptions des PPR et les aides du fonds Barnier.

Cinquième pilier : l’information des populations.

Sixième pilier : la gestion de crise.

Septième pilier : les retours d’expérience. Comme de nombreux orateurs l’ont rappelé, l’histoire de la politique de prévention des risques menée par l’État, en particulier sur le plan législatif, a été marquée par les leçons qui ont été tirées d’un certain nombre de catastrophes.

Je souscris largement aux analyses que ce rapport consacre à certaines imperfections de la politique de prévention des inondations. J’ai entendu les interpellations qui sont adressées à l’État, et j’ai la volonté d’y répondre, du moins au titre des domaines relevant de ses attributions. En effet, je le souligne à mon tour, en la matière, les compétences sont étroitement partagées entre l’État et les collectivités territoriales.

Si je ne prétends pas répondre ce soir à toutes les recommandations de votre mission commune d’information, il me semble important de vous soumettre quelques réflexions.

Pour commencer, j’aborderai un thème qui structure une large partie du rapport : la nécessité de définir une stratégie, des objectifs, des moyens adaptés non seulement financiers mais aussi organisationnels, via un suivi de la mise en œuvre de la politique. Il est en effet fondamental que le chantier de prévention des risques fasse l’objet d’une approche transversale et stratégique, en lien avec les autres politiques publiques, notamment celles qui concernent l’aménagement du territoire.

Cette stratégie de gestion du risque d’inondation doit se décliner aussi bien sur le plan national qu’au sein des territoires. Dans ce contexte, il me semble important de nous appuyer sur l’outil que nous donnent la directive européenne relative à la gestion des inondations et sa transposition nationale.

Ainsi, nous devons élaborer collectivement une stratégie nationale de gestion du risque d’inondation. Il convient donc de mettre en œuvre un plan de gestion des risques d’inondation, structurant l’action dans les grands bassins, et des stratégies locales doivent être définies dans les territoires prioritaires identifiés, c’est-à-dire dans les zones soumises à un risque important au sens de la directive.

Ces dispositions sont peu mentionnées dans le rapport. C’est peut-être le signe du caractère encore récent de cette démarche, qui n’est pas encore suffisamment identifiée dans les territoires. Malgré l’importante phase de concertation engagée par l’administration, tant au niveau central que par les préfets coordonnateurs de bassin, nous devons encore mieux communiquer sur cet outil. J’en suis consciente.

Le choix des territoires à risque important est désormais arrêté à l’échelle des bassins. Ensuite, les parties prenantes devront élaborer les plans et stratégies locaux. C’est une démarche capitale, qui doit nous permettre de progresser collectivement.

La Commission mixte inondation, pluripartite, dans laquelle les élus et les territoires sont largement représentés, est chargée d’élaborer la stratégie nationale en la matière. Lors de sa séance du 17 octobre, un débat sur le contenu et la méthode d’élaboration de la stratégie a été conduit sur la base des grands principes et objectifs arrêtés au printemps, en vue de lancer l’élaboration concrète du document final.

Les membres de la commission ont plus particulièrement décidé d’approfondir cinq axes prioritaires : réduire la vulnérabilité lors du renouvellement urbain ; améliorer la connaissance ; se préparer à la crise via une planification ; clarifier la maîtrise d’ouvrage des actions ; et enfin, analyser plus en profondeur les rapports entre l’économie et les risques.

Par ailleurs, j’ai demandé aux services de la Direction générale de la prévention des risques de veiller au bon déroulement des travaux de la commission, d’y associer tous les élus concernés, et que soit menée la plus large consultation permettant d’aboutir à l’adoption de cette stratégie nationale d’ici au mois de juin prochain. De même j’ai demandé aux préfets d’intensifier encore davantage les échanges territoriaux consacrés à l’élaboration des plans de gestion des risques d’inondation et des stratégies locales. Nous devons tous être présents au rendez-vous.

Mesdames, messieurs les sénateurs, le rapport trace de nombreux axes de travail concrets. J’en retiendrai quelques-uns, pour illustrer la volonté du Gouvernement.

Tout d’abord, j’évoquerai le dispositif de vigilance.

Lorsque survient une crue rapide, l’alerte repose en premier lieu sur le dispositif de prévision des inondations, via la vigilance météorologique et la vigilance « crues ». Grâce à une étroite collaboration entre le réseau du Service central d’hydrométéorologie et d’appui à la prévision des inondations, le SCHAPI, et le Service de prévision des crues, le SPC, l’État surveille un linéaire d’environ 20 000 kilomètres de cours d’eau. Ce sont les dispositifs éprouvés des niveaux de vigilance, que le grand public commence à bien connaître.

Néanmoins, votre rapport le souligne, les limites de « l’état de l’art » en matière de prévision – c’est-à-dire des ressources scientifiques et technologiques disponibles – n’ont pas permis à Météo-France, en juin 2010, d’être suffisamment précis pour cibler la zone qui allait être touchée, ni le volume de pluie ou encore la durée précise du phénomène.

Il est donc nécessaire de consacrer un outil complémentaire aux pluies intenses très localisées. En partenariat avec le ministère de l’intérieur, Météo-France a développé un service qui envoie automatiquement un avertissement aux communes qui le désirent, dès que des pluies intenses, voire exceptionnelles sont constatées sur un territoire.

Concernant les dispositifs de prévision, je compte également poursuivre l’équipement du territoire en radars et stations hydrométriques. Dans ce cadre, j’ai proposé au Parlement que les moyens financiers dédiés à la prévision des inondations soient intégralement préservés en 2013.

En matière d’alerte, vous préconisez de mettre en œuvre des procédures de remontée de l’information du terrain vers les centres opérationnels départementaux et les services de protection civile.

C’est le devoir des sapeurs-pompiers que de rendre compte, en toutes circonstances, de leur activité opérationnelle au préfet. Les maires des communes, premiers acteurs de terrain lors de la gestion de crise, informent également l’autorité préfectorale et communiquent avec elle. Ils sont pleinement inclus dans ce dispositif décisionnel de la gestion de crise.

Vous l’avez souligné, au-delà de la connaissance technique des phénomènes, l’essentiel réside dans la pleine maîtrise de l’historique des événements. C’est pour cette raison qu’a été décidée la création de « référents départementaux inondation ». Ces derniers ont pour mission d’être la mémoire des précédents événements, d’être la personne ressource des autorités et le conseiller du préfet en situation de crise.

Enfin, je tiens à vous confirmer que le système d’alerte et d’information des populations, le SAIP, reste une priorité du Gouvernement en matière de sécurité civile. Je le souligne, 44, 7 millions d’euros seront inscrits au budget de la mission « Sécurité civile » en vue de la réalisation de ce système, qui a vocation à couvrir l’ensemble des 1 743 bassins de risques identifiés sur le territoire métropolitain.

Ce système de sirènes, totalement rénové, doit être complété par la possibilité d’envoyer des messages vers les téléphones portables, dispositif que vous avez mentionné ; ce système permettra d’accomplir un saut qualitatif évident dans l’alerte et l’information de la population.

Le déploiement du SAIP fait appel aux nouvelles technologies. Il nécessite surtout un partenariat très large et très fort entre les préfectures, les mairies et les exploitants, afin de disposer d’un état des lieux et d’une expression des besoins de bonne qualité, tenant notamment compte des dispositifs existants.

Ce nouveau système sera réellement à la disposition des maires. Ces derniers auront la possibilité de le déclencher dans leur zone de compétence. Ainsi, ils seront pleinement acteurs de la gestion de crise. S’agissant du département du Var, soixante-quatre sirènes seront installées dans le cadre de la première phase de mise en œuvre.

Concernant l’organisation des secours, vous soulignez en particulier que la direction des opérations de secours est « une compétence illusoirement partagée entre le maire et le préfet ».

La compétence accordée au maire par la loi a tout son sens pour les opérations de secours qui concernent une seule commune. Elle va de pair avec sa compétence en matière de police générale et couvre la quasi-totalité des événements survenant à l’échelle d’une commune.

Face à un événement exceptionnel, l’association étroite des maires à la gestion de crise est une nécessité et même un impératif. Elle est constamment rappelée par le ministère de l’intérieur, qui préconise au demeurant la participation systématique des communes aux exercices organisés dans le cadre de ses formations. Les officiers de sapeurs-pompiers qui assument les fonctions de commandant des opérations de secours ont également la charge d’impliquer et d’informer les maires lors des différents événements.

Toutefois, en situation de crise, il faut éviter toute rupture dans la direction des opérations de secours. Le maire conserve une place déterminante dans le dispositif opérationnel. Le rôle du sous-préfet d’arrondissement doit également être renforcé en situation de crise. Premier échelon de la représentation de l’État sur le terrain, les sous-préfets incarnent la proximité et permettent à l’État de conserver une relation permanente avec les élus.

En cas d’événement grave, l’unicité du commandement est le gage de l’efficacité de l’organisation de la réponse. Elle permet aussi d’affecter les moyens au regard d’une situation évaluée à l’échelle départementale.

Le rapport évoque également la question de la planification, et plus particulièrement des plans communaux de sauvegarde et du dispositif ORSEC. Toutes les préfectures de département poursuivent des actions d’incitation et d’accompagnement à la mise en place des plans communaux de sauvegarde. L’accent est mis sur la dimension opérationnelle de ce plan, la nécessité de le tester et de le tenir régulièrement à jour.

Dans le Var, comme vous l’avez relevé, monsieur le rapporteur, les plans communaux de sauvegarde sont plus souvent centrés sur le risque de feu de forêt que sur celui d’inondation ; il convient de corriger cette situation.

Je sais que, dans les plus petites communes, comme dans les villes plus importantes, les citoyens s’engagent pour aider les populations sinistrées en se mettant à la disposition du maire. Cette culture de l’implication des populations, qui était empirique dans chacune des communes, a trouvé un cadre légal en 2004, avec la loi de modernisation de la sécurité civile. Dans le Var, une force de plus de 4 000 citoyens, engagés au sein des comités communaux feux de forêts, a ainsi pu être constituée. Le ministre de l’intérieur souhaite que les associations de sécurité civile, et notamment les réserves communales de sécurité civile, soient mieux reconnues par l’administration centrale. L’implication du citoyen conduira à construire une société plus résiliente, c’est-à-dire mieux adaptée aux changements climatiques et aux risques naturels.

Le rapport évoque par ailleurs la question de l’articulation entre aménagement et urbanisme, en particulier au travers des plans de prévention des risques.

Élaborer des règles nationales, comme le préconise le rapport, est une nécessité. La loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite « loi Grenelle II », a ouvert la possibilité d’élaborer par décret les règles régissant les plans de prévention des risques. Force est de constater que cette possibilité n’a pas, à ce jour, été utilisée par les précédents gouvernements. Les services de mon ministère ont commencé un travail en ce sens, dont je souhaite qu’il puisse déboucher sur une concertation approfondie avec les parties prenantes, les collectivités territoriales en particulier, au premier semestre de 2013.

Je partage pleinement l’avis du rapporteur, souhaitant que nous passions d’une logique de protection à une logique d’aménagement durable du territoire, intégrant la présence du risque d’inondation non pas comme une contrainte, mais comme un élément de contexte. Le plan de prévention des risques est un outil que l’on peut mobiliser au service de cet objectif, mais il doit s’inscrire dans une approche plus large, dans le cadre d’un projet de territoire. Ainsi, pour prendre un exemple, l’artificialisation des sols et ses conséquences sur le ruissellement doivent être davantage prises en considération aujourd’hui.

En matière de réalisation de plans de prévention des risques d’inondation, la couverture territoriale progresse, avec une stratégie de plans prioritaires. Le bilan des plans est, à bien des égards, intéressant : plus de 8 000 communes sont couvertes par un PPRI approuvé ; récemment, des plans ont été approuvés dans des grandes agglomérations, comme Toulouse, Nîmes, Nancy, sur des territoires qui concentrent à la fois risques d’inondations lourds, enjeux urbains et demande foncière.

Je souscris à l’objectif d’une meilleure appropriation de ces plans, aussi bien par les élus que par les habitants. Cette appropriation passe sûrement par une concertation plus sereine. L’approbation d’un plan de prévention des risques est souvent perçue comme une contrainte par les collectivités. Il ne faut pas nier que les mesures prévues par un plan de prévention des risques sont effectivement contraignantes, mais justifiées par la présence d’un risque et proportionnées à l’importance de ce risque. Nous devons envisager lucidement ce risque et, si la phase de concertation est fondamentale, il appartient également à l’État de prendre ses responsabilités lorsque la concertation n’aboutit pas.

Le rapport souligne également la nécessité de renforcer et de clarifier les compétences en matière de prévention des risques, notamment sur le volet « gestion et entretien des cours d’eau et des digues de protection ». Je m’associe à cette analyse, monsieur le rapporteur : il s’agit, là encore, d’un enjeu clé que d’autres sénateurs ont évoqué dans la discussion. Depuis des années, les problèmes sont identifiés : l’organisation de la gestion des digues, le financement de l’entretien de celles-ci, la définition des responsabilités de leurs gestionnaires, l’organisation et le financement de la gestion de l’entretien des cours d’eau. Il faut à présent y apporter des réponses.

Un premier projet de décret sur l’encadrement des responsabilités des gestionnaires de digues, pris en application de la loi « Grenelle II », a déjà fait l’objet de nombreuses discussions. Celles-ci n’ont pas encore abouti, notamment en raison de craintes légitimes relatives aux financements nécessaires, en particulier pour l’entretien. Nous savons tous que l’état de nos digues est très hétérogène ; il me paraît donc important de ne pas éluder davantage la question de la responsabilité des gestionnaires d’ouvrages. Mais il est également évident qu’on ne pourra pas traiter cette question de façon satisfaisante, sans avoir trouvé des solutions pour le financement pérenne de l’entretien.

Une piste pourrait consister à ouvrir la possibilité aux collectivités locales qui se porteraient gestionnaires de créer une ressource en levant, par exemple, une taxe additionnelle dans les zones protégées par la digue – une telle solution existe historiquement en Savoie. Quoi qu’il en soit, cette solution doit faire l’objet d’une étude préalable. Je souhaite donc pouvoir proposer aux collectivités locales une réflexion sur les compétences et les financements en matière de protection contre les inondations, qui s’appuiera sur le rapport sénatorial, puisque celui-ci propose des pistes intéressantes.

Comme vous, je pense que nous devons plus globalement nous pencher sur la question de la gestion des cours d’eau en général et non de la seule protection contre les inondations. Le Comité national de l’eau, à la demande des élus, a souhaité lancer une réflexion sur ce sujet, y compris sur ses aspects financiers. La proposition de généraliser les établissements publics d’aménagement et de gestion des eaux et les établissements publics territoriaux de bassin mérite d’être versée à ce débat.

Il n’y aura pas forcément de solution uniforme, compte tenu de la diversité de la nature des risques – submersion marine, débordement de cours d’eau, ruissellement –, des enjeux, de l’histoire et de l’organisation des territoires. Mais il nous appartient de définir un cadre pour que chaque territoire puisse trouver l’organisation qui lui convienne.

Pour conclure, je tiens à réaffirmer l’importance et la constance de l’engagement de l’État pour soutenir les projets des territoires. Au-delà des seuls aspects budgétaires, je maintiendrai le soutien de l’État aux actions contractuelles globales conduites dans les territoires, via les programmes d’action de prévention des inondations et les plans de soutien au renforcement des digues, sans attendre que les stratégies locales prévues par la directive « inondation » soient établies.

Le rythme d’élaboration des projets par les collectivités territoriales et d’instruction par l’État est soutenu : les commissions de sélection de juillet et d’octobre ont validé plus de quinze projets et huit autres sont prêts à être examinés lors des sessions de décembre et de janvier ; le premier projet de PAPI dans le département du Var sera présenté à cette occasion. Depuis 2011, trente-trois nouveaux projets ont été labellisés sur le plan national, pour un coût total de 460 millions d’euros, dont 170 millions d’euros d’aides de l’État.

Mesdames, messieurs les sénateurs, soyez assurés, en tout état de cause, de la volonté du Gouvernement de travailler avec détermination sur ce sujet prioritaire. Je pense que le rapport d’information du Sénat sera une contribution précieuse et utile aux travaux conduits actuellement dans la perspective de l’élaboration de la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation qui doit être établie d’ici au mois de juin prochain. Je souhaite que celle-ci puisse être présentée avant son adoption, dans le cadre des commissions compétentes, à l’ensemble des sénateurs et, en particulier, au président et au rapporteur de la mission commune d’information afin qu’ils puissent vérifier qu’un certain nombre de leurs propositions sont directement retenues.