Intervention de Marie-Hélène Des Esgaulx

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l’article 7 du projet de loi que nous examinons à partir d’aujourd’hui organise la répercussion de l’écotaxe poids lourds. La disposition, je tiens à le préciser, n’est pas fiscale, puisqu’elle ne porte pas sur le taux, l’assiette ou les modalités de recouvrement de l’écotaxe. D’ailleurs, monsieur le ministre, comme vous l’avez indiqué lors de votre audition devant la commission du développement durable, l’objet de cet article n’est pas l’écotaxe poids lourds en tant que telle.

La commission des finances a toutefois fait le choix de se saisir pour avis du texte, pour deux raisons.

Tout d’abord, la « répercussion » est un élément structurant de l’écotaxe. Elle permet de facturer au donneur d’ordres la taxe payée par le transporteur. Autrement dit, celui qui paye in fine la taxe est le vrai bénéficiaire de la route. La répercussion, c’est la traduction du principe « utilisateur-payeur » ou « pollueur-payeur ». Sans la répercussion, il n’y a pas de fiscalité écologique.

La seconde raison de la saisine de la commission des finances, c’est l’entrée en vigueur imminente de l’écotaxe, officiellement le 20 juillet 2013.

Voilà près de deux ans, nous avions organisé une table ronde sur la mise en place de l’écotaxe. Elle nous avait permis de prendre la mesure du défi technologique auquel nous faisons face. Le lancement de l’écotaxe est un chantier d’envergure et nous avons voulu faire le point, au travers de l’examen de ce projet de loi, sur son avancement.

Avant toute chose, je voudrais rappeler que la mise en place de l’écotaxe est la traduction d’un engagement du Grenelle de l’environnement. Son principe avait d’ailleurs été inscrit dans la loi de programmation « Grenelle 1 », que nous avions adoptée à l’unanimité du Parlement, moins cinq abstentions.

D’un point de vue normatif, cette taxe a été établie par l’article 153 de la loi de finances pour 2009. Elle a quatre objets.

À l’instar des péages autoroutiers, qui représentent le coût d’utilisation de l’infrastructure, son premier objet est de couvrir les coûts d’usage, par les poids lourds, du réseau routier non concédé.

Son deuxième objet – celui de la répercussion – est de réduire l’impact environnemental du transport routier, principalement par diminution de la demande.

Ses troisième et quatrième objets sont de dégager de nouvelles ressources pour développer le transport intermodal et financer de nouvelles infrastructures. C’est pourquoi l’écotaxe est principalement affectée à l’Agence pour le financement des infrastructures de transport de France.

Par rapport au calendrier initialement envisagé, nous constatons près de deux ans de retard. Ce n’est nullement le fait d’une volonté politique, puisque le précédent gouvernement était favorable à cette taxe véritablement écologique, tout comme l’est celui qui est actuellement en fonction.

En revanche, les défis technologiques liés à son recouvrement sont impressionnants. Selon les estimations du ministère de l’écologie, près de 800 000 poids lourds, dont 550 000 français et 250 000 étrangers, seront concernés par la taxe. Il faudra suivre leurs trajets sur les quelque 15 000 kilomètres du réseau taxable, lui-même décomposé en 4 100 sections de tarification.

Pour faire face à cette tâche titanesque, la seule solution était de s’appuyer sur un système de recouvrement automatisé, en utilisant la géolocalisation. Chaque poids lourd devra ainsi posséder un équipement électronique embarqué qui, grâce au repérage par satellite, permettra de liquider automatiquement l’écotaxe auprès du transporteur.

En 2009, devant l’ampleur et la complexité technique du système de recouvrement, l’État a fait le choix de confier à un partenaire privé le financement, la conception, la réalisation, l’exploitation, l’entretien et la maintenance de l’ensemble des biens composant ce dispositif. C’est la société italienne Autostrade per l’Italia qui a remporté l’appel d’offres, au début de 2011. Elle a ensuite constitué le consortium Ecomouv’ avec SFR, la SNCF, Thalès et Steria. Chacun des membres du consortium est responsable d’une partie spécifique du système de recouvrement. L’ensemble du dispositif reviendra à l’État après onze années et demie d’exploitation.

J’ajoute que le partenaire privé est également chargé d’assurer la formation des agents de l’État et l’information des redevables. Il doit aussi permettre à ces derniers de pouvoir se doter, vingt-quatre heures sur vingt-quatre, sept jours sur sept, sur n’importe quel point du territoire, d’un équipement embarqué.

Toutefois, l’État n’a pas abandonné toutes ses prérogatives de puissance publique. En 2008, le Conseil d’État avait d’ailleurs indiqué au Gouvernement que, s’agissant du recouvrement d’une taxe, il était possible de recourir à un prestataire privé à la condition d’encadrer strictement ses missions.

Selon les termes de la loi de finances pour 2009, le prestataire privé a donc reçu une commission de la part de l’État : c’est un commis de l’État, auquel il ne peut se substituer dans l’exercice de missions régaliennes.

Très concrètement, la taxe est recouvrée sous la responsabilité de la direction générale des douanes. Un service dédié, composé de quelque 130 agents, a été créé et installé à Metz. Il est chargé de l’audit et du contrôle du prestataire privé. En un mot, il doit s’assurer de la fiabilité à tout moment du dispositif, s’agissant non seulement de la juste liquidation de la taxe auprès des redevables, mais aussi du bon reversement à l’État des sommes collectées.

C’est également à ce service que revient la responsabilité de sanctionner les manquements. Seule la douane détiendra la force publique en matière de recouvrement de l’écotaxe poids lourds. C’est aussi la douane qui sera en première ligne, sur le terrain, pour procéder au contrôle des poids lourds, en complément d’un important dispositif automatisé de contrôle installé tout au long du réseau taxable.

Ce dispositif, complexe, techniquement très élaboré, sera-t-il prêt à fonctionner aux dates d’entrée en vigueur de la taxe alsacienne, le 20 avril, et de l’écotaxe nationale, le 20 juillet ?

Je m’arrêterai un instant sur la taxe alsacienne, dont je n’ai pas encore parlé. La taxe poids lourds alsacienne, la TPLA, résulte d’une initiative de notre ancien collègue député Yves Bur, datant de 2006 et visant à mettre fin au report de trafic sur les routes alsaciennes induit par la mise en œuvre d’une écotaxe sur les autoroutes allemandes. Équivalente à la taxe allemande, la TPLA a une vocation expérimentale et doit être remplacée par l’écotaxe dès l’entrée en vigueur de celle-ci.

Officiellement, la TPLA doit voir le jour le 20 avril 2013. Toutefois, à la lumière des auditions que j’ai pu conduire, il m’est apparu que cette taxe n’avait plus grand sens, trois mois avant l’entrée en vigueur de l’écotaxe nationale.

Il faut avant tout rester pragmatique. Ecomouv’ est en pleine phase de tests de tous les équipements composant le dispositif. Cette période est cruciale et doit être conduite avec minutie : en matière de systèmes d’information, la précipitation est souvent contre-productive. Dans ces conditions, respecter à tout prix l’échéance du 20 avril 2013 risque d’être très difficile, voire quasiment impossible. §

Enfin, les transporteurs ne savent pas, a priori, lesquels de leurs véhicules seront amenés à traverser l’Alsace… Tous les transporteurs devront donc équiper une part significative de leur flotte. Pour eux, expérimentation alsacienne et instauration de la taxe nationale reviennent en définitive au même, ce qui n’était pas du tout l’objectif visé.

Pour l’ensemble de ces raisons, il me semblerait plus sage d’abandonner la taxe alsacienne au profit d’une expérimentation nationale « à blanc », c’est-à-dire sans perception de la taxe. Une telle expérimentation serait nettement plus utile pour roder le système et éviter un pic logistique le jour du lancement. Elle pourrait débuter, par exemple, au mois de juin.

Monsieur le ministre, la commission des finances a néanmoins fait le choix de ne pas proposer, juridiquement, la suppression de la taxe alsacienne.

Tout d’abord, nous avons tenu à respecter l’intention originelle sous-tendant le présent texte, et partant à ne pas y inclure de dispositions fiscales, afin de ne pas refaire le débat sur l’écotaxe.

Surtout, il nous a semblé préférable de laisser au Gouvernement de la souplesse dans la gestion du contrat de partenariat.

L’abandon de la taxe alsacienne au profit d’une expérimentation « à blanc » à l’échelon national doit pouvoir s’opérer dans la relation contractuelle.

Un élément supplémentaire plaide en faveur d’un abandon de la taxe alsacienne : la mise en œuvre de la taxe nationale devrait elle-même faire l’objet d’un report de quelques semaines.

Lors de votre audition devant la commission du développement durable, vous avez été très prudent sur cette question, monsieur le ministre, et je le comprends. Nous avons bien compris qu’aucune décision n’a été prise et que vous trancherez à l’issue du comité de pilotage du projet qui aura lieu dans les prochains jours. §

Nous avons cependant compris – et les auditions auxquelles j’ai procédé me l’ont confirmé – qu’une mise en service au 20 juillet 2013 ne serait peut-être pas optimale.

Tout d’abord, comme je viens de l’indiquer, les phases de test du système doivent être conduites avec la plus grande précaution. Vous souhaitez que ne soit lancé qu’un système techniquement sûr, et nous vous rejoignons sur ce point : la fiabilité du recouvrement ne doit pas souffrir la moindre suspicion.

Les professionnels, quant à eux, s’inquiètent d’un lancement en pleine période estivale. Il faut convenir que la date du 20 juillet n’est peut-être pas très bien choisie, pour des raisons à la fois pratiques et comptables : opter pour un début de mois serait sans doute préférable.

Ajoutons que plusieurs de nos partenaires européens observent de près notre système, dans l’intention de s’en inspirer. L’enjeu industriel ne doit donc pas être négligé : il est impératif que la mise en place du dispositif se passe bien, et ne soit pas perturbée par les différentes difficultés que je viens d’évoquer.

J’ai pu lire dans la presse que le lancement pourrait être repoussé au 1er octobre. Il me semble que ce serait là un bon compromis, même si j’ai bien conscience que cette solution priverait l’AFITF d’une partie de ses recettes pour 2013. En tant que rapporteur des crédits relatifs aux transports terrestres, je suis particulièrement attentive à cette question !

De fait, il faut le souligner, l’écotaxe représente un enjeu important pour nos finances publiques. À raison d’un taux moyen au kilomètre de 12 centimes d’euro, elle devrait rapporter près de 1, 2 milliard d’euros en année pleine : 760 millions d’euros seront affectés à l’AFITF, 160 millions d’euros reviendront aux collectivités territoriales, propriétaires d’une partie – environ un tiers – du réseau taxable, et 280 millions d’euros, dont 50 millions d’euros au titre de la TVA, seront reversés à Ecomouv’ au titre du contrat de partenariat.

Je ne m’attarderai pas sur l’équilibre financier de l’AFITF en 2013, cet aspect étant détaillé dans mon rapport écrit. Notons simplement qu’un report au 1er octobre limiterait les recettes nouvelles de l’AFITF à 70 millions d’euros, contre 235 millions d’euros prévus initialement. Le différentiel pourrait être couvert par un fonds de roulement opportunément constitué fin 2012.

Je m’arrêterai en revanche plus longtemps sur la rémunération du prestataire, qui a, légitimement, soulevé plusieurs interrogations. Celle-ci correspond à environ 20 % du montant de la taxe collectée. Ce taux est incontestablement élevé au regard de ce que l’on constate pour les autres impôts.

Cela étant, je pense qu’il était opportun de recourir à un contrat de partenariat pour une opération d’une telle ampleur.

Je rappelle également que le prestataire a été choisi au terme d’un appel d’offres, au cours duquel le coût a constitué un critère important pour le classement des propositions.

Par ailleurs, les clauses du contrat soumettent le prestataire à un nombre important d’obligations, que j’ai relevées il y a quelques instants. À titre d’illustration, Ecomouv’ a déjà assumé plusieurs centaines de millions d’euros d’investissements, tandis que l’État n’a toujours pas déboursé un centime. L’État est par conséquent conduit à rémunérer la somme de ses exigences à l’égard du prestataire privé.

Je viens de faire un tour d’horizon aussi exhaustif et bref que possible sur l’écotaxe poids lourds proprement dite. Il me reste à présent à aborder la question, cruciale, de la répercussion.

Comme je le relevais en préambule, la répercussion constitue un élément essentiel du caractère écologique de la taxe, c’est-à-dire la traduction du principe « pollueur-payeur ». Disons-le clairement, elle est également une nécessité économique, compte tenu de la faiblesse du secteur du transport routier, dont la marge nette s’établit à environ 1, 5 %.

Le principe est simple à énoncer : il s’agit de répercuter sur les clients – les chargeurs – l’écotaxe payée par les transporteurs. En pratique, c’est un véritable casse-tête. D’ailleurs, plus de quatre ans après le vote de la loi de finances pour 2009, les différents acteurs cherchent toujours une bonne solution.

Le problème tient au fait que le prix d’une prestation de transport est extrêmement difficile à calculer, et dépend en réalité fort peu de l’itinéraire emprunté. Par exemple, un poids lourd peut acheminer des marchandises pour le compte de plusieurs clients, s’arrêter en cours de route pour charger ou décharger, revenir à vide, etc. La réalité quotidienne du transport routier rend quasiment impossible une répercussion à l’euro près de l’écotaxe acquittée, à moins de mettre en place un système d’une complexité sans borne, ingérable pour les transporteurs, surtout pour les PME.

Par conséquent, la répercussion ne peut être que forfaitaire. Or, il faut le reconnaître, le forfait est en lui-même une source d’iniquité, soit que le transporteur répercute davantage qu’il ne paye, soit l’inverse.

Le précédent gouvernement avait proposé un système de répercussion qui a été critiqué par les transporteurs, car trop complexe, et attaqué devant le Conseil d’État par les chargeurs. Pour ces derniers, ce dispositif présentait l’inconvénient majeur de n’offrir aucune visibilité a priori sur le coût de la répercussion. Monsieur le ministre, j’imagine que le décret correspondant sera abrogé à compter du vote de l’article 7 du présent projet de loi. La répercussion sera dès lors établie sur des bases différentes.

Concrètement, le transporteur appliquera un taux de majoration au prix hors taxes de la prestation de transport. Le taux de majoration n’a pas vocation à reproduire fidèlement l’écotaxe poids lourds acquittée par le transporteur. J’ai d’ailleurs relevé que le Gouvernement ne parle plus de « répercussion », mais de « majoration de prix ». C’est un glissement sémantique qui tend à montrer que la majoration de prix est, d’une certaine manière, déconnectée de l’écotaxe payée par le transporteur. Du reste, le projet de loi précise que cette majoration de prix sera appliquée quel que soit l’itinéraire emprunté.

Le taux de majoration sera défini par arrêté ministériel, en fonction de la région de chargement et de celle de déchargement. Il sera calculé au regard de l’incidence moyenne de la taxe en fonction des régions, c’est-à-dire de la densité du réseau taxable dans chaque région.

C’est donc au travers du mode de calcul du taux, et non pas de l’itinéraire emprunté, que le nouveau dispositif réalise la liaison avec l’écotaxe. Il existe vingt-deux taux régionaux, pour les cas où le poids lourd se déplace simplement à l’intérieur d’une même région, et un taux national, de l’ordre de 4, 4 %.

Le nouveau système est indiscutablement mieux accueilli par les transporteurs. Le fait qu’il soit de nature législative les sécurise. Par ailleurs, ce dispositif est simple, et les taux de majoration prennent en compte les charges administratives induites par l’écotaxe, telles que, par exemple, la formation du personnel ou l’adaptation des logiciels.

Certes, ce système est loin d’être parfait. On peut évidemment lui adresser plusieurs critiques, concernant au premier chef son caractère forfaitaire, lequel est nécessairement trop simple pour qu’il puisse être adapté à la diversité des situations individuelles. Néanmoins, à la lumière des propositions auparavant formulées, c’est probablement le moins mauvais de tous, car c’est le plus opérationnel. Ses imperfections sont le prix à payer pour sa simplicité et sa facilité d’utilisation.

En tout état de cause, les transporteurs et les chargeurs restent lucides. Ils savent bien que la majoration de prix n’éludera pas la discussion commerciale. L’écotaxe les contraint à déterminer un nouvel équilibre contractuel et dans leurs relations financières. Toutefois, dans le cadre d’un rapport de force parfois tendu, les transporteurs estiment que la loi les protège et leur fournit une arme supplémentaire.

L’État doit également aider transporteurs et chargeurs à objectiver leur dialogue. À ce titre, je formulerai deux préconisations, déjà évoquées par le passé.

Premièrement, il conviendrait d’établir une commission nationale de suivi, à l’image de celle que prévoyait le décret de mai 2012. Cette instance serait chargée d’évaluer l’effectivité du dispositif proposé et de fixer les taux de majoration.

Deuxièmement, il importe de mettre à disposition le plus rapidement possible un outil de simulation, accessible à tous sur Internet, de l’écotaxe à acquitter pour un parcours donné. Cela serait, à mon sens, très utile.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission des finances, suivant ma proposition, a émis un avis favorable à l’adoption de l’article 7 du présent projet de loi. §